高校預算管理問題及評價指標體系研究
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摘要：預算績效管理是一種借助財政資金的投入和使用來衡量項目產(chǎn)出績效的全過程管理模式，其核心是要構(gòu)建一套科學、合理的評價指標體系。文章對高校預算績效管理中存在的問題做了歸納，提出了相關建議；對預算評價指標體系的研究進展做了展望，以期為評價指標體系的構(gòu)建提供一些參考，改善“重資金投入、輕支出效果”的預算績效管理現(xiàn)狀，提高資金的使用效益。
預算績效管理是全過程的動態(tài)管理，涵蓋預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、反饋等各個環(huán)節(jié)。自2003年以來，國家相關部門相繼出臺了一系列文件，提出要逐步建立起“預算編制有目標，預算執(zhí)行有監(jiān)控，預算完成有評價，評價結(jié)果有反饋，反饋結(jié)果有應用”的全過程預算績效管理體系；2013年，陜西省印發(fā)的《陜西省省級財政專項資金預算績效管理辦法》明確將績效目標管理、績效運行監(jiān)控、績效結(jié)果評價和應用融入專項資金預算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的全過程；2015年1月1日，正式實施的新《中華人民共和國預算法》，第一次以法律的形式將績效管理融入到公共財政預算收支中，并重點就績效評價在預算管理中的重要性作了強調(diào)。高校是使用財政資金的主體單位，其部門預算屬公共財政預算，在高校實行國庫集中支付、政府采購、收支分類和收支兩條線改革，建立全過程績效預算管理，科學設計評價指標，運用共性指標和個性指標相結(jié)合，定量指標和定性指標相輔助的績效評價體系，客觀、公正的將高校的經(jīng)費投入-執(zhí)行過程-成果產(chǎn)出-取得效益等納入績效預算管理，開展預算績效評價十分有必要。
1預算績效管理中存在的問題
根據(jù)國家政策，結(jié)合現(xiàn)行的相對靈活的基本支出預算加項目支出預算的教育經(jīng)費核撥模式要求，我國高校正在逐步推進預算體制改革，逐步由傳統(tǒng)的“重規(guī)模，輕效益”向預算績效管理模式進行轉(zhuǎn)變[1]，但受傳統(tǒng)預算管理觀念的影響，目前，很多高校在預算績效管理過程中仍存在著較多的問題。1.1預算編制目標導向不明確。我國大多數(shù)高校的預算表現(xiàn)為簡單的資金流量控制，預算申請時通常采用“增量預算”即“基數(shù)+調(diào)整”模式，申請預算金額時通常以搶占、多占經(jīng)費為目的，導致其申請的預算額度相比實際需求差距較大，各部門在預算編制時對日常性事務考慮較多，對結(jié)合學校發(fā)展規(guī)劃統(tǒng)籌編制預算考慮較少。當前，我國高校下年度的預算編制工作通常安排在上年末進行，預算編制時間上的前瞻性使預算申請部門不能充分統(tǒng)籌下年度的工作任務，只在臨近預算編制申報時，才倉促準備申報項目，未能對建設項目進行充分的調(diào)研論證，導致部門申請的預算浮于表面、流于形式，給建設項目后期的有效實施造成了困難，導致預算正式批復時經(jīng)費的核減率較大，預算編制的科學性和合理性不足，目標導向不明確，使預算編制工作失去了其嚴肅性和有效性。1.2預算執(zhí)行過程監(jiān)管不到位。預算績效管理是事前、事中和事后相結(jié)合的全過程監(jiān)督評價[2]，要以績效評價為導向，環(huán)環(huán)相扣，形成一個閉環(huán)，最終實現(xiàn)預算的全過程動態(tài)管理。當前，高校的預算管理普遍存在著“重申報、輕執(zhí)行”現(xiàn)象，而對預算執(zhí)行的過程監(jiān)管不到位。一是編制預算時項目主管部門與預算申請部門之間的溝通協(xié)商機制不健全，主動交流溝通意識薄弱，導致出現(xiàn)問題不能及時解決；二是預算執(zhí)行時，項目承擔單位只是機械化按照編制好的預算計劃進行執(zhí)行，導致執(zhí)行過程中出現(xiàn)項目執(zhí)行進度緩慢、預算執(zhí)行與預算編制不符、政府采購與實際支出脫節(jié)等問題；三是預算控制時，學校預算主管部門對項目的跟蹤監(jiān)控力度不夠，甚至出現(xiàn)不管不問的現(xiàn)象，導致項目承擔單位隨意更改項目支出范圍和執(zhí)行進度，執(zhí)行項目沒有時間計劃，甚至是想起來就實施，想不起來就擱置，造成了年終突擊花錢、超預算花錢的現(xiàn)象出現(xiàn)，使預算執(zhí)行偏離了預先軌道，又得不到及時調(diào)整，導致“花錢不問效”的現(xiàn)象屢屢發(fā)生。1.3預算評價指標體系不健全?？冃гu價指標是衡量績效目標實現(xiàn)程度的考核工具[3]，通過構(gòu)建高校預算績效指標體系，有利于解決高校投入和教育事業(yè)發(fā)展需求之間的矛盾。預算評價指標體系不健全是高?？冃ьA算管理中存在的主要問題，而借鑒財政部門指定的績效評價指標又太籠統(tǒng)，因此高校在具體進行預算評價時，還需結(jié)合自身實際，進行有針對性的指標體系設計。然而目前，大部分高校還沒有建立起有效的預算評價指標體系，或者設計的預算評價指標只關注資金指標，忽視資金使用之后的效益，開展預算績效評價時，評價指標主要是共性指標，對一些分類別、分項目的個性化評價指標設計不到位，導致評價指標不能準確反映建設項目的實際情況和取得的效益。1.4預算評價結(jié)果應用不深入。預算考核的目的是反饋結(jié)果，指導預算編制，形成預算績效管理的閉環(huán)，將預算反饋結(jié)果納入預算編制的全過程，對科學、合理編制預算，提高經(jīng)費執(zhí)行效果具有重要的導向作用。當前，預算評價結(jié)果應用不深入主要體現(xiàn)在兩方面。一是高校預算評價結(jié)果的指導作用不足，預算執(zhí)行的好壞與撥付資金多少之間無直接聯(lián)系，導致預算申請部門應用績效考核結(jié)果解決預算編制、執(zhí)行過程中存在問題及適時調(diào)整相關管理制度的主觀能動性不足；二是預算評價結(jié)果的應用效果欠缺，很多高校未建立與預算反饋結(jié)果相掛鉤的獎罰機制，對預算執(zhí)行不力、預算目標不達標的項目承擔單位或項目負責人的問責機制欠缺，使得“花錢必有效，無效必問責”成了一句空話，導致預算績效評價的嚴肅性和有效性大打折扣。
2評價指標體系設計研究進展
高校預算績效評價要堅持全面性和重點性相結(jié)合，可衡量性和可操作性相輔助的績效指標體系，根據(jù)項目類別和建設內(nèi)涵，設定共性指標和個性指標，全面系統(tǒng)、科學真實的對預算項目績效進行評價，評價方式可采取項目承擔單位自評或?qū)W校聯(lián)合項目歸口管理單位對重點建設項目進行專項稽查的方式進行。2.1指標體系設計原則。評價指標的構(gòu)建要體現(xiàn)統(tǒng)籌兼顧、分類設計、實用有效的原則，既要體現(xiàn)績效預算的全過程管理，又要反映高校實際和建設項目內(nèi)涵。評價指標要涵蓋項目預算編制的及時性、績效目標設計的合理性、項目管理的科學性、資金執(zhí)行的有效性、項目產(chǎn)出的成果性和取得的效益性等，并分項設定自評分數(shù)與等級，設立共性指標和個性指標，逐步引導高?？冃ьA算管理向良性循環(huán)的方向發(fā)展，不斷提高建設資金的使用效益。2.2指標體系設計進展。績效評價指標的設計是一項系統(tǒng)性工程，國內(nèi)研究者設計高校預算績效評價指標時主要遵循“三法兩制度”以及《框架》[4]，通過構(gòu)建一套符合我國國情的預算績效評價指標體系，來不斷規(guī)范和加強預算績效評價工作，提高績效評價的統(tǒng)一性和權威性。國內(nèi)研究人員關于高校績效考核評價的研究始于21世紀初，寧宏義[5]從投入層面、過程層面、產(chǎn)出層面、效果層面和發(fā)展層面構(gòu)建了高校預算管理績效評價指標體系，分基礎層面、管理層面和指標層面共設計了38個績效評價指標，對地方高?？冃ьA算管理過程進行了較為全面和系統(tǒng)的評價；高瀅[6]從保障運行、培養(yǎng)人才、科學研究和服務社會等角度設計出了預算績效指標體系，并在細分的二級評價指標基礎上，設計了30個三級指標，并對各個指標賦予了相應的權重，應用層次分析法計算高校財政預算績效指標的重要程度，得出了人才發(fā)展、社會貢獻和財務管理這三個指標相對重要的結(jié)論；王麗萍等[7]根據(jù)英國財政部對經(jīng)濟性、效率性和效益性的定義，結(jié)合高校資源“投入—產(chǎn)出—效果”的運營過程，提出了基于因子分析和數(shù)據(jù)包絡分析的組合評價方法，實現(xiàn)了“目標-投入-產(chǎn)出-效果-新目標”的良性循環(huán)。
3小結(jié)
2003年，我國首次提出“建立預算績效評價體系”的要求，但由于缺少管控和相關制度，運用效果并不十分明顯，隨著我國高等教育的不斷深入與發(fā)展，尤其是高校經(jīng)費由單一的政府撥款模式逐漸轉(zhuǎn)化為科研、學費和捐款等多元化的籌資模式后，支付制度的改革對高校預算編制和管理的要求才真正得到重視。本文從全面提升高校績效預算管理水平的角度出發(fā)，提出以下幾點建議：①規(guī)范、合理編制預算。高校要逐步改變傳統(tǒng)預算編制方法，使用“零基預算”編制模式，結(jié)合學校發(fā)展規(guī)劃，以學校發(fā)展目標為導向，提前規(guī)劃論證編制預算。②加強預算執(zhí)行過程管理。高校要轉(zhuǎn)變“重預算編制、輕預算執(zhí)行”的慣性思維，把預算執(zhí)行與部門工作安排結(jié)合起來，加強對預算執(zhí)行過程的全過程監(jiān)管，強化預算執(zhí)行的時效性，同抓共管，按計劃推進實施。③構(gòu)建科學化績效評價指標體系。高校要改變傳統(tǒng)預算評價模式，從經(jīng)濟性、效率性和效益性角度出發(fā)，提出效益分析框架，結(jié)合高校資源運營管理過程，構(gòu)建集相關性、重要性、系統(tǒng)性、可比性、經(jīng)濟性為一體的績效評價指標體系。④強化評價結(jié)果的全面應用。高校要杜絕出現(xiàn)績效“只評價不應用”現(xiàn)象，建立起全過程評價結(jié)果應用機制，使評價結(jié)果作為改進預算管理、安排今后資金、修改相關管理辦法及人員考核的依據(jù)，強化預算管理的權威性和嚴肅性。
總之，高校要逐漸解決績效管理中存在的問題，建立起符合高校自身發(fā)展需求的績效評價指標體系，對更好的發(fā)揮預算績效管理的積極作用，提高專項資金的使用效益具有無法替代的現(xiàn)實意義。
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作者:張雄斌 單位:西安工程大學發(fā)展規(guī)劃處
