事業(yè)單位預(yù)算績效管理實(shí)踐淺析

前言：想要寫出一篇引人入勝的文章？我們特意為您整理了事業(yè)單位預(yù)算績效管理實(shí)踐淺析范文，希望能給你帶來靈感和參考，敬請閱讀。

【摘要】現(xiàn)階段，行政事業(yè)單位預(yù)算管理實(shí)踐雖然在一定程度上解決了缺乏高層推動(dòng)、績效評價(jià)指標(biāo)匱乏、為了評價(jià)而評價(jià)的問題，但是，全面預(yù)算績效管理在具體實(shí)施中還存在目標(biāo)不清晰、指標(biāo)不具體等問題。本文通過研究這些問題的優(yōu)化路徑，以期提升績效管理水平和預(yù)算管理能力。

【關(guān)鍵詞】行政事業(yè)單位；預(yù)算管理；績效評價(jià)

2017年10月，中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)上明確提出我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的階段，并在報(bào)告中提出在預(yù)算制度上全面實(shí)施績效管理。中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號，以下簡稱《意見》）明確指出，要在3～5年的時(shí)間內(nèi)基本完成全方位、全過程、全覆蓋預(yù)算績效管理體系的構(gòu)建。財(cái)政部更是根據(jù)《意見》，通知要求到2022年底市縣層面要基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，做到“花錢必問效、無效必問責(zé)”?！兑庖姟返某雠_(tái)標(biāo)志著我國歷經(jīng)十幾年的探索，預(yù)算績效管理已經(jīng)從部門探索上升到國家推動(dòng)的層面。而預(yù)算績效監(jiān)督作為預(yù)算績效管理工作的重要手段，需要比以前更有作為。全面實(shí)施預(yù)算績效管理作為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是保障經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要一環(huán)。它既有利于完善公共財(cái)政體制、提高財(cái)政資金使用效益，同時(shí)也是推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的客觀需要?，F(xiàn)如今，距離財(cái)政部提出的市縣層面基本建成預(yù)算績效管理體系的目標(biāo)時(shí)限已不足一年，預(yù)算績效管理的實(shí)施效果如何，能否形成支撐經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的長效機(jī)制，成為各級財(cái)政及行政事業(yè)單位面臨的重要課題。

一、行政事業(yè)單位全面預(yù)算績效管理的內(nèi)涵

全面預(yù)算績效管理是將績效管理的理念及方法運(yùn)用到政府預(yù)算編制和執(zhí)行的各個(gè)方面，從而實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績效管理的一體化。從縱向?qū)蛹墎砜?，?qiáng)調(diào)預(yù)算管理的多級次，既涵蓋各級政府及其下屬部門和事業(yè)單位，又在政府預(yù)算、部門和單位預(yù)算、政策和項(xiàng)目預(yù)算的多級預(yù)算中實(shí)施績效管理。從橫向范圍來看，側(cè)重預(yù)算管理內(nèi)容的全口徑，在一般公共預(yù)算的基礎(chǔ)上，還將各級政府的政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算也全部納入績效管理。從運(yùn)行周期來看，關(guān)注預(yù)算績效管理的全鏈條，形成預(yù)算年度內(nèi)事前評估、事中監(jiān)控、事后評價(jià)，并將結(jié)果應(yīng)用于下年度預(yù)算的閉環(huán)管理。全面預(yù)算績效管理從這三個(gè)維度出發(fā)，構(gòu)建了全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系。

二、行政事業(yè)單位全面預(yù)算績效管理的必要性

（一）財(cái)政支出規(guī)模擴(kuò)大，收入增幅放緩，收支矛盾要求預(yù)算管理進(jìn)一步精細(xì)化。19世紀(jì)80年代，德國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家瓦格納在實(shí)證分析的基礎(chǔ)上得出了著名的“瓦格納法則”。其基本原理是指隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人均收入水平不斷提高，為了保障國家職能的擴(kuò)大和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，財(cái)政支出相對規(guī)模也將相應(yīng)提高。當(dāng)前，我國已進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段。一方面，面對新時(shí)期社會(huì)主要矛盾，為更好滿足人民日益增長的美好生活需要，在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等剛性支出不減的同時(shí)，文化、娛樂等支出不斷增長；另一方面，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換新舊發(fā)展動(dòng)能，需要政府調(diào)控來解決市場失靈導(dǎo)致的資源配置低效率問題，相應(yīng)的管理制度和職能體系建設(shè)需要財(cái)政支出增加。然而，處在轉(zhuǎn)型攻關(guān)期的政府，還面臨著新冠疫情帶來的全球性衰退、政策調(diào)整導(dǎo)致的行業(yè)性變化、突發(fā)災(zāi)情引起的地區(qū)性損失等不確定因素，使得財(cái)政收入的增長難達(dá)預(yù)期。財(cái)政收支矛盾的凸顯亟須預(yù)算管理朝著更加精細(xì)化的方向發(fā)展。

（二）新預(yù)算法實(shí)施條例細(xì)化了預(yù)算管理各個(gè)環(huán)節(jié)，對預(yù)算績效管理提出了更加明確的要求。2014年，首次將績效寫進(jìn)了新修改的《預(yù)算法》，提出將“提高預(yù)算績效”列入預(yù)算草案及預(yù)算執(zhí)行情況審查結(jié)果報(bào)告。并明確了各級預(yù)算講求績效的原則，各級政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)對預(yù)算支出情況開展績效評價(jià)。2020年8月修訂的《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》進(jìn)一步明確了預(yù)算績效評價(jià)的定義，即“根據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)，依據(jù)規(guī)范的程序，對預(yù)算資金的投入、使用過程、產(chǎn)出與效果進(jìn)行系統(tǒng)和客觀地評價(jià)”，并指出“績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定作為改進(jìn)管理和編制以后年度預(yù)算的依據(jù)”，為預(yù)算編制階段績效管理的實(shí)施指明了方向。同時(shí)，在預(yù)算執(zhí)行階段規(guī)定了財(cái)政部門及各預(yù)算部門、單位的績效管理職責(zé)，進(jìn)一步理順和明確了財(cái)政部門在預(yù)算績效管理中的指導(dǎo)責(zé)任和監(jiān)管權(quán)力。

（三）治理能力建設(shè)對政府信息公開提出更高要求，財(cái)政預(yù)決算公開既要顯示結(jié)果又要反映管理過程。公開透明是現(xiàn)代政府發(fā)展的基本價(jià)值理念。政府信息公開是政府提升和發(fā)展現(xiàn)代化治理能力及治理體系的必然要求，同時(shí)也是推進(jìn)法治政府建設(shè)和提升政府公信力的重要舉措。及時(shí)、全面、有效的信息公開，有助于實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)公眾、媒體等社會(huì)治理參與者的良性互動(dòng)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)社會(huì)治理中存在的問題，提高政府治理科學(xué)化水平。財(cái)政預(yù)決算信息作為政府信息公開的重要組成部分，是社會(huì)公眾監(jiān)督政府職能實(shí)施的入口，其公開程度及公開質(zhì)量是政府行政能力的集中體現(xiàn)。以往的預(yù)決算信息公開，注重的是對預(yù)決算批復(fù)結(jié)果全面性和合法性進(jìn)行公開。而全面預(yù)算績效管理要求加大對預(yù)算目標(biāo)及資金安排等績效信息的公開力度，“大力推動(dòng)重大政策和項(xiàng)目績效目標(biāo)、績效自評以及重點(diǎn)績效評價(jià)結(jié)果隨同預(yù)決算報(bào)送同級人大，并依法予以公開”，在公開預(yù)算績效完成情況的同時(shí)，更是通過預(yù)算執(zhí)行率、數(shù)量指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)、滿意度指標(biāo)等反映出對預(yù)算項(xiàng)目的管理情況。

三、全面預(yù)算績效管理推進(jìn)中存在的問題

《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》發(fā)布已有3年多的時(shí)間，全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系雖然還未完全形成，但隨著預(yù)算績效管理工作的不斷推進(jìn)，在一定程度上強(qiáng)化了預(yù)算執(zhí)行單位的績效管理理念。從政策推進(jìn)程度上看，預(yù)算績效管理進(jìn)入了“高速度”發(fā)展階段，主要表現(xiàn)為預(yù)算管理形式和流程上的改進(jìn)。但從績效管理的實(shí)踐結(jié)果看，全面預(yù)算績效管理距“高質(zhì)量”發(fā)展還存在差距，主要表現(xiàn)在績效管理手段的應(yīng)用沒有在預(yù)算管理的各個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)揮應(yīng)有的效果。預(yù)算管理與績效管理的一體化融合程度不高，關(guān)聯(lián)機(jī)制不緊密。

（一）績效指標(biāo)的設(shè)置缺乏科學(xué)性與合理性?？冃繕?biāo)的設(shè)定是開展預(yù)算績效管理工作的前提，既能從整體上反映預(yù)算項(xiàng)目的內(nèi)容，又能從細(xì)節(jié)上分解為可以量化考評的績效指標(biāo)。由績效指標(biāo)考核績效目標(biāo)，再由績效目標(biāo)考核預(yù)算項(xiàng)目，是預(yù)算管理的有效過程。然而在現(xiàn)階段績效管理過程中，往往因?yàn)榭冃е笜?biāo)設(shè)置不當(dāng)，造成管理過程無效。從本級預(yù)算資金上來看，績效目標(biāo)和績效指標(biāo)均由預(yù)算單位自己設(shè)定?？冃е笜?biāo)與績效目標(biāo)的匹配程度是指標(biāo)能否真實(shí)反映目標(biāo)的關(guān)鍵。但由于零基預(yù)算在行政事業(yè)單位中還未全面推廣，多數(shù)預(yù)算單位編制預(yù)算仍按照增量預(yù)算的方法進(jìn)行，這種考慮“上年水平”和“當(dāng)年度變化情況”的預(yù)算方法，往往造成預(yù)算內(nèi)容難以量化，績效指標(biāo)要么過于粗放，要么定性指標(biāo)太多，無法科學(xué)衡量產(chǎn)出效益。從上級下達(dá)的資金情況來看，績效指標(biāo)已由上級單位預(yù)先設(shè)置?？冃е笜?biāo)的細(xì)化與量化程度均高于預(yù)算單位自行設(shè)定的內(nèi)容，但在績效目標(biāo)下達(dá)的同時(shí)，未配套相應(yīng)指標(biāo)值的考核標(biāo)準(zhǔn)，造成指標(biāo)雖統(tǒng)一，但指標(biāo)值的數(shù)據(jù)口徑不一致，甚至出現(xiàn)為完成績效隨意降低績效指標(biāo)目標(biāo)值的情況。

（二）績效管理過程缺乏規(guī)范性與客觀性。預(yù)算績效管理的主體是各預(yù)算部門及單位，他們在全面預(yù)算績效管理推進(jìn)過程中既是實(shí)施者又是被監(jiān)督的對象，出于經(jīng)濟(jì)理性人的利益驅(qū)動(dòng)，有可能會(huì)出現(xiàn)監(jiān)督力度不夠的現(xiàn)象。同時(shí)，由于各單位行業(yè)不同，預(yù)算項(xiàng)目內(nèi)容差別大，很難制訂通用的或統(tǒng)一的指標(biāo)體系和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，績效評價(jià)工作往往以單位自評為切入點(diǎn)，形成“自己考核自己”“自己給自己打分”的局面。在實(shí)際工作中，各預(yù)算單位的業(yè)務(wù)部門是預(yù)算的執(zhí)行單位，財(cái)務(wù)部門是預(yù)算的編制單位，在業(yè)務(wù)部門不了解單位收支情況、財(cái)務(wù)部門不了解項(xiàng)目實(shí)際進(jìn)展的情況下，各單位出于簡化工作內(nèi)容的原因，導(dǎo)致績效管理過程過于簡化。在績效目標(biāo)設(shè)置階段，自行設(shè)置的指標(biāo)以方便“考核”和“打分”為導(dǎo)向，造成指標(biāo)隨意性很大，缺乏客觀性；在績效監(jiān)控和評價(jià)階段，評價(jià)方式單一，主要通過談話的方式進(jìn)行，一是形式上過于主觀，二是內(nèi)容上缺少數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，造成績效結(jié)果“失真”，規(guī)范性不強(qiáng)。

（三）績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用缺乏有效性。根據(jù)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》的通知要求，要以開展績效評價(jià)和結(jié)果應(yīng)用作為預(yù)算績效管理鏈條中的重點(diǎn)環(huán)節(jié)，應(yīng)強(qiáng)化績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用的剛性約束，建立健全績效評價(jià)結(jié)果的反饋和問題整改機(jī)制，形成“反饋—整改—優(yōu)化”的良性循環(huán)。但在管理實(shí)踐中，無論是針對責(zé)任崗位中人出現(xiàn)的問題，還是評價(jià)過程中業(yè)務(wù)內(nèi)容出現(xiàn)的問題，都沒有形成有效的整改和問責(zé)機(jī)制。一方面，預(yù)算績效管理沒有將績效評價(jià)工作融入連續(xù)年度的預(yù)算管理工作中，評價(jià)結(jié)果僅停留在對當(dāng)年度預(yù)算的“打分”階段，沒有形成對下年度預(yù)算安排的實(shí)質(zhì)性影響；另一方面，在績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用中存在管理漏洞，針對評價(jià)結(jié)果的整改，到底是整改目標(biāo)設(shè)置問題，還是整改預(yù)算執(zhí)行問題，抑或是整改考評標(biāo)準(zhǔn)問題的邊界模糊。評價(jià)結(jié)果本應(yīng)應(yīng)用在績效管理的全部環(huán)節(jié)，但往往通過調(diào)低績效指標(biāo)目標(biāo)值，就能掩蓋許多在評價(jià)環(huán)節(jié)出現(xiàn)的實(shí)際完成情況不達(dá)預(yù)期的問題，由此造成績效評價(jià)結(jié)果質(zhì)量虛高，影響其有效性。

四、提升預(yù)算績效管理水平的路徑

（一）優(yōu)化預(yù)算編制，提升預(yù)算項(xiàng)目可量化程度，科學(xué)合理編制預(yù)算績效指標(biāo)。預(yù)算績效管理的關(guān)鍵在于可評價(jià)，只有結(jié)果可評價(jià)才能客觀、可視化地顯示預(yù)算管理水平。這種可評價(jià)性主要集中在兩個(gè)方面：一是預(yù)算項(xiàng)目內(nèi)容的可量化，二是績效指標(biāo)的可量化。在預(yù)算編制上，可采用零基預(yù)算法，擺脫傳統(tǒng)增量預(yù)算法造成的預(yù)算項(xiàng)目“先定資金后定內(nèi)容”項(xiàng)目內(nèi)容過于粗略的局面。零基預(yù)算法要求預(yù)算單位對本單位職能、任務(wù)、計(jì)劃有清晰的認(rèn)識(shí)，結(jié)合當(dāng)年年度工作任務(wù)對各預(yù)算項(xiàng)目的必要性和可行性進(jìn)行逐一評價(jià)，為具體考核指標(biāo)的設(shè)置提供科學(xué)依據(jù)。在指標(biāo)設(shè)置上，通過對行業(yè)分類、部門分類、項(xiàng)目分類等的細(xì)化研究，探索建立績效指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)庫，著重從成本、數(shù)量、質(zhì)量等可量化的指標(biāo)進(jìn)行評價(jià)，對于確實(shí)不能量化，需采用定性指標(biāo)的，要對指標(biāo)值進(jìn)行分級定檔，使目標(biāo)值有細(xì)化的績效內(nèi)容。在數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，關(guān)注財(cái)務(wù)成本信息，通過對歷史數(shù)據(jù)的核算，反映行政事業(yè)單位內(nèi)部管理運(yùn)營的成本信息，從中分析預(yù)測未來的成本，為預(yù)算項(xiàng)目、績效目標(biāo)、績效指標(biāo)的評估提供數(shù)據(jù)來源。

（二）將預(yù)算績效管理與具體業(yè)務(wù)績效管理相結(jié)合，以業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)支撐預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果。預(yù)算項(xiàng)目安排的目的是滿足部門業(yè)務(wù)工作需要。行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)工作的具體性，為針對業(yè)務(wù)工作開展績效考核提供了基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)，同樣也為預(yù)算績效管理提供了參考。首先，業(yè)務(wù)工作考核內(nèi)容帶有具體性，將預(yù)算績效管理工作融入其中可以避免目標(biāo)和指標(biāo)設(shè)置的隨意性，保障預(yù)算績效管理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)框架的規(guī)范性；其次，業(yè)務(wù)工作考核有明確的主管部門，將預(yù)算績效管理工作融入其中可以避免預(yù)算績效管理工作無人牽頭、無從下手的問題，保障預(yù)算績效管理全過程的有效實(shí)施；最后，業(yè)務(wù)工作考核有明確的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，將預(yù)算績效管理工作融入其中可以避免評價(jià)結(jié)果隨意、主觀的問題，保障預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果的客觀有效。此外，針對綜合性強(qiáng)或業(yè)務(wù)工作發(fā)展需要設(shè)立的預(yù)算項(xiàng)目，現(xiàn)階段與具體業(yè)務(wù)結(jié)合難度大的，可聘請專家或第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)來完成，增強(qiáng)預(yù)算績效管理工作的適應(yīng)性，保證績效評價(jià)的公正、客觀。

（三）明確評價(jià)結(jié)果應(yīng)用對象，加強(qiáng)監(jiān)督問責(zé)，保障評價(jià)結(jié)果全面有效運(yùn)用。預(yù)算績效管理是全鏈條、全過程的管理，評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用不應(yīng)局限于最終得分結(jié)果。事前績效評估、績效目標(biāo)管理、績效運(yùn)行監(jiān)控和事后績效評價(jià)都是預(yù)算管理的對象，要明確各環(huán)節(jié)的考核結(jié)果，將考核結(jié)果分別應(yīng)用于預(yù)算績效管理的不同階段。用事前績效評估的結(jié)果考核預(yù)算項(xiàng)目設(shè)立的必要性，用對績效目標(biāo)設(shè)置情況的審核決定預(yù)算安排是否合理，用績效運(yùn)行監(jiān)控結(jié)果作為預(yù)算調(diào)整的依據(jù)，用事后績效評價(jià)結(jié)果指導(dǎo)下年度預(yù)算安排，形成全過程的評價(jià)結(jié)果應(yīng)用。同時(shí)，針對評價(jià)結(jié)果應(yīng)用中存在的問題完善監(jiān)督問責(zé)機(jī)制。在預(yù)算績效目標(biāo)、績效評價(jià)結(jié)果隨同年度預(yù)決算向人大報(bào)告并向社會(huì)公開的基礎(chǔ)上，探索由向預(yù)算編制單位的業(yè)務(wù)問責(zé)到向上級部門的管理問責(zé)，由向開展業(yè)務(wù)的一般人員問責(zé)到向負(fù)管理責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)的體制機(jī)制，使預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果的約束更加有力，應(yīng)用更加有效。

五、結(jié)語

全面實(shí)施預(yù)算績效管理是政府完善治理體系、提升治理能力的重要舉措。財(cái)政預(yù)算既是政府活動(dòng)的發(fā)起點(diǎn)，也是規(guī)范政府行為的重要手段。以往針對行政事業(yè)單位預(yù)算管理工作的考核主要著眼于預(yù)算執(zhí)行率，單一的數(shù)量指標(biāo)無法充分反映預(yù)算項(xiàng)目或政策的執(zhí)行效果。而預(yù)算績效為衡量預(yù)算管理效果提供了全方位、全過程、全覆蓋評價(jià)依據(jù)，使預(yù)算管理這項(xiàng)工作在政府整體績效評價(jià)中變得更為具體。行政事業(yè)單位在全面預(yù)算績效管理實(shí)踐中不斷優(yōu)化管理流程、強(qiáng)化激勵(lì)約束、提升管理效果，將大大改善財(cái)政資源配置效率，推動(dòng)政府活動(dòng)效能提升，助力國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

作者:卞寒 單位:河南理工大學(xué)財(cái)經(jīng)學(xué)院