預算改革論文：預算管理完善途徑探究

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本文作者：黃清隊 單位：中共泉州市委黨校

目前許多行政事業(yè)單位的財務管理趨于弱化，財務基礎工作薄弱，預算編制工作往往由財務科室單獨完成，甚至由一個財務人員來完成，財務人員在預算編制過程無法得到充分展開，單位各部門協(xié)調(diào)的不足導致編制預算所需的大量基礎信息匱乏，財務預算人員往往只憑借自身的主觀判斷來確定預算編制所需數(shù)據(jù)，并且常采用“上年基數(shù)加增長”的簡單方法編制,各年的預算大同小異,沒有充分考慮到行政事業(yè)單位未來的增長規(guī)模，使單位預算失去了應有的科學性和嚴肅性。

從行政事業(yè)單位的自身性質(zhì)來看，其出于政府行使部分職能或承擔一部分社會責任的需要，因此通常只關(guān)注社會整體效益而忽視經(jīng)濟效益，對部門預算執(zhí)行缺乏相關(guān)的考核和監(jiān)督。在單位預算年度結(jié)束之后，缺乏對預算執(zhí)行情況的分析研究、考核和評價，缺乏預算執(zhí)行的責任追究機制，資金投向是否正確、資金使用效益如何、有無超預算支出等問題得不到足夠重視，對下一年度預算編制、執(zhí)行沒有了指導作用和參考價值。一些部門和單位雖然具備相應的績效考核體系及執(zhí)行監(jiān)督制度，但缺乏科學性、規(guī)范性和可操作性，大多只是走走形式，對預算執(zhí)行不能起到真正的考核和監(jiān)督。

由于《預算法》中沒有對預算公開做出詳細規(guī)定，《政府信息公開條例》對預算公開的規(guī)定太籠統(tǒng)，可操作性不強，導致單位對預算公開工作不積極、不主動。一部分部門和單位在預算編制、預算執(zhí)行、預算執(zhí)行分析等方面存在信息不公開、透明的問題。預算編制不公開，導致單位年度預算相對單位年度行政事業(yè)任務完成的不對稱，出現(xiàn)單位收入不入賬、單位重復建設，資金運用不到位等嚴重財務管理問題。預算執(zhí)行和預算執(zhí)行分析不公開，導致單位預算執(zhí)行隨意性，缺乏有效考核監(jiān)督。從而造成財政資金的浪費及使用效益低下。在2010年財政部組織駐各地財政監(jiān)察專員辦事處對部分中央行政事業(yè)單位2009年至2010年上半年預算資產(chǎn)財務情況進行了檢查情況表明，大部分被查單位均不同程度地出現(xiàn)人員經(jīng)費擠占公用經(jīng)費，公用經(jīng)費擠占專項經(jīng)費的情況。因此單位預算的公開、透明管理是地方各級政府預算管理公開透明的基礎，基層單位預算的公開更是廣大納稅人所愿意看到的。

完善行政事業(yè)單位預算管理的建議：

（一）加強單位內(nèi)部控制制度建設，切實轉(zhuǎn)變單位預算管理觀念。行政事業(yè)要建立和不斷完善適合本單位實際的財務預算管理制度，大力宣傳《預算法》、《會計法》等行政事業(yè)相關(guān)財務規(guī)章制度，讓預算管理者和被管理者都充分認識到預算管理的重要意義，形成良好的預算管理基礎；單位領導要充分認識到預算管理的重要性，依據(jù)預算管理的政策法規(guī)和相關(guān)知識，落實工作責任，做到組織保障、人員到位，加強對單位財務部門重要性認識，充分調(diào)動財務人員工作積極性，財務部門是單位預算管理的中心，特別是隨著公共預算改革的進一步深入，財務部門增加了更多的工作任務，比如，推行國庫集中支付，政府集中采購和政府收支分類改革后，財務核算的流程被拉長，工作量成倍增加，財務人員工作壓力加大，各預算單位要根據(jù)自身實際情況，加強對財務部門的領導，充實必要的財務人員，保障單位財務管理工作的科學開展。

（二）采用科學的編制方法，實現(xiàn)動態(tài)預算管理。行政事業(yè)單位在預算編制時除運用傳統(tǒng)的固定預算和彈性預算的編制方法，還可以借鑒企業(yè)預算的編制方法，一是零基預算。此方法在編制預算時，要求單位“一切從零開始”，不考慮以往會計期間產(chǎn)生的費用，從根本上研究、分析每項預算是否有支出的必要性和支出數(shù)額的大小的合理性，在綜合評價每項費用后，可以減少預算中不必要的浪費，解決預算增加容易、減少困難的難題，制止費用日益增加而收益不同步的問題。二是滾動預算。依據(jù)時間編制年度現(xiàn)金流量，隨著業(yè)務的進行，不斷調(diào)整更新年度預算編制，使預算保持固定期間范圍。該種預算方法有助于管理部門從動態(tài)中把握未來的資金動向，使各級管理部門始終保持對未來一年甚至更長遠的行政事業(yè)管理活動中作周詳?shù)目紤]和全盤規(guī)劃。而且動態(tài)不斷地調(diào)整與修訂，使預算與實際情況更相適應，有利于充分發(fā)揮預算的指導和控制作用。

（三）加強預算執(zhí)行管理，改革預算管理方式。行政事業(yè)單位要進一步強化預算執(zhí)行的剛性約束，嚴格按財政部門的預算批復執(zhí)行預算，并對基本支出與項目支出的界限給予明確界定，以防止基本支出經(jīng)費超標準執(zhí)行，防止隨意變更財政預算資金的使用范圍、使用方式以及其他違反預算管理制度行為的發(fā)生。在預算執(zhí)行過程中，若發(fā)現(xiàn)有超預算執(zhí)行情況的發(fā)生，應及時分析原因，控制經(jīng)費支出，密切關(guān)注預算下一階段的執(zhí)行情況。同時改革預算管理方式，嘗試實行復式預算管理方式，即將同一預算年度的經(jīng)費收支按不同性質(zhì)分別匯總編制成兩個或兩個以上的收支對照表，以特定的預算收入來保證特定的預算支出費用，并使兩者之間保持相對穩(wěn)定的對應關(guān)系，通過實施該方式，可實現(xiàn)各項收支按不同性質(zhì)的分類管理，從而在制度層面上杜絕不同性質(zhì)資金在使用過程中的相互擠占，從而更好地形成對資金的強化管理，提高財務預算的約束力。

（四）加強單位預算執(zhí)行的分析考核和監(jiān)督管理。單位預算執(zhí)行情況的分析，首先是對上一年度預算執(zhí)行情況的分析，以形成本年度具有實際參考依據(jù)的預算數(shù)據(jù)；通過對上一度預算執(zhí)行情況的正確總結(jié)和分析，掌握單位財務收支情況和資金活動規(guī)律，檢查各項收支標準的執(zhí)行情況，進行工作對比，找出影響因素，總結(jié)預算管理經(jīng)驗，提出本年度增收節(jié)支措施。其次是加強對本年度預算執(zhí)行情況的分析，建立多層次預算管理跟蹤報告制度，在預算執(zhí)行期限內(nèi)需要主支收集與預算管理有關(guān)的各種信息，根據(jù)預算內(nèi)容的重要程度不同，定期報送，各預算職能部門對相關(guān)預算目標進行定期跟蹤分析、控制，財務部門定期組織各部門檢查預算執(zhí)行情況，對預算執(zhí)行中存在的問題，及時提出整改措施。同時要強化單位預算的績效管理管理，提高單位預算管理的科學化、精細化水平，單位預算管理績效管理制度必須體現(xiàn)客觀性、嚴厲必和權(quán)威性，要圍繞年度預算目標進行，主要考核項目、任務進展情況，預算收入的組織實施情況，預算支出情況，預算編制的準確率，部門預算執(zhí)行情況及存在問題等。制度定科學有效的獎罰制度，確保獎罰標準的公正、公開和明確性，對認真執(zhí)行預算的部門和個人進行及時獎勵，對沒有按規(guī)定實現(xiàn)預算目標的部門和個人給予一定的懲罰，體現(xiàn)獎罰的嚴肅性。最后，行政事業(yè)單位要通過不斷完善內(nèi)部控制制度，審核預算編制的合法性、真實性、可行性，加強政府集中采購預算環(huán)節(jié)預算管理的手段，加強對單位預算管理的監(jiān)督控制，確保單位預財政預算的正常實施。

（五）重視和加強預算的公開、透明。推進預算公開，增加預算透明，是目前政府預算管理的一項重要工作，單位應提高思想認識，增強預算公開、透明的積極性，加強組織領導和工作保障，加強對《預算法》和《政府信息條例》的學習和培訓，切實轉(zhuǎn)變思想觀念，營造預算公開的良好氛圍。應定期公布預算執(zhí)行情況，特別是“三公”經(jīng)費的使用情況，年度結(jié)束要及時公開預算執(zhí)行情況和年度決算情況，接受單位員工的監(jiān)督。預算公開體現(xiàn)了社會進步，但公開本身不是目的，再大的透明度本身也不是目的，各級行政事業(yè)單位應充分認識到預算公開、透明不僅有利于規(guī)范預算管理，強化預算約束，同時是政府預算公開的基礎。