公共財政預(yù)算會計制度改革思考

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一、服務(wù)型政府與公共財政

(一)公共財政的內(nèi)涵

公共財政是政府憑借政權(quán)的力量獲取資源、籌措收入，為社會提供滿足公眾需要的公共產(chǎn)品與服務(wù)，是政府實現(xiàn)資源配置的活動。公共財政的核心在于“公共性”。

(二)建設(shè)服務(wù)型政府與完善我國公共財政體系的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性

從某種意義上說，“政府所有的職能都是財政活動”，不論是經(jīng)濟建設(shè)、行政管理還是公共服務(wù)，政府的任何活動都要通過財政來實現(xiàn)。建設(shè)服務(wù)型政府的提出，就是要求調(diào)整和轉(zhuǎn)變政府職能，把政府的職能重心放到公共服務(wù)上來。建設(shè)服務(wù)型政府是完善我國公共財政體系的內(nèi)在要求，完善我國公共財政體系為建設(shè)服務(wù)型政府提供物質(zhì)保障。

二、當(dāng)前我國公共財政體系現(xiàn)狀分析

1994年以來的財政體制改革從加強中央政府的宏觀調(diào)控能力出發(fā)，主要致力于提高“兩個比重”，即財政收入占GDP的比重和中央財政收入占財政總收入的比重，關(guān)注于財政收入體制改革。公共財政框架下的預(yù)算會計,又稱為政府及非營利組織會計,它是一般會計原理在企業(yè)之外領(lǐng)域的應(yīng)用,是用于確認(rèn)、計量、記錄和報告為社會公眾和經(jīng)濟組織提供行政管理、社會服務(wù)等“公共產(chǎn)品”,不以盈利為目的的政府單位、社會團體和各類公共機構(gòu)、公益事業(yè)單位的財務(wù)收支活動及受托責(zé)任履行情況的會計系統(tǒng)。但是伴隨著社會的發(fā)展，在非盈利性組織中出現(xiàn)了一些新的問題，因此必須要對預(yù)算會計進行一定的改革，以便能夠更好的適應(yīng)當(dāng)下社會經(jīng)濟的健康和可持續(xù)的發(fā)展需要。財政支出體制，尤其是各級政府的事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革相對滯后，對市場經(jīng)濟體制下財政功能定位、各級財政的職能分工等方面的改革不夠深入，因此，當(dāng)前我國公共財政體系存在著一些問題。

三、我國預(yù)算會計的現(xiàn)狀和存在問題分析

(一)現(xiàn)行預(yù)算會計范圍過窄,難以全面反映政府資金運動

目前的預(yù)算會計僅限于與預(yù)算資金收支有關(guān)的范圍,并沒有全面反映政府的資金運動及結(jié)果。

1、對政府固定資產(chǎn)的核算和反映不全。目前的預(yù)算會計制度中,總預(yù)算會計沒有核算和反映政府的固定資產(chǎn)。這意味著用于購置政府固定資產(chǎn)方面的財政資金,一旦支出以后就退出了政府和公眾的視野,不利于財政資金的有效使用,不利于加強財政管理和監(jiān)督。

2、總預(yù)算會計制度不能適應(yīng)政府資產(chǎn)多樣化的要求。在社會主義市場經(jīng)濟體制下,政府投資形式除了無償撥款及部分有償貸款以外,還有政府參股等多種形式。在政府參股的情況下,現(xiàn)行的總預(yù)算會計核算制度只能反映為當(dāng)期的財政支出,不能對國有股權(quán)進行會計確認(rèn)、計量、記錄和報告,無法真實地反映政府資產(chǎn)狀況,也難以實現(xiàn)對國有資產(chǎn)所有權(quán)和收益權(quán)的管理。

(二)收付實現(xiàn)制預(yù)算會計基礎(chǔ)存在局限性

隨著預(yù)算會計環(huán)境的變化和市場經(jīng)濟對政府資金管理的需要,以收付實現(xiàn)制為基礎(chǔ)的預(yù)算會計制度在很多方面暴露出局限性。

1、無法全面準(zhǔn)確地記錄和反映政府的負債狀況,不利于防范財政風(fēng)險。由于收付實現(xiàn)制是以現(xiàn)金的實際支付作為確認(rèn)當(dāng)期收入和支出的依據(jù),在這種記賬基礎(chǔ)下,財政支出包括以現(xiàn)金實際支付的部分,并不能反映那些當(dāng)期雖已發(fā)生,但尚未用現(xiàn)金支付的政府債務(wù),使政府的這部分債務(wù)成為“隱性債務(wù)”。在收付實現(xiàn)制基礎(chǔ)上,政府的這些債務(wù)被“隱藏”了,政府的財務(wù)狀況不能得到真實的反映,其產(chǎn)生的不良結(jié)果。一是,不自覺地夸大了政府可支配的財政資源和造成虛假平衡現(xiàn)象,對宏觀經(jīng)濟決策和市場運行產(chǎn)生錯誤導(dǎo)向。二是,在一定程度上造成相同會計期間政府權(quán)力和責(zé)任不相匹配,有可能出現(xiàn)政府代際的債務(wù)轉(zhuǎn)嫁,導(dǎo)致各屆政府間權(quán)責(zé)不清,不能客觀、全面地評價和考核政府績效。

2、不利于正確處理年終結(jié)轉(zhuǎn)事項,造成會計信息不實。在收付實現(xiàn)制基礎(chǔ)上進行的總預(yù)算會計核算中,存在因跨年度支出而出現(xiàn)結(jié)余不實的問題。在年度預(yù)算執(zhí)行過程中,各級政府部門經(jīng)常會遇到預(yù)算已安排,但由于各種原因當(dāng)年無法支出的問題。如果按照收付實現(xiàn)制的要求處理,容易造成當(dāng)年結(jié)余不實。類似情況在中央及其他地方財政部門都不同程度地存在,今后隨著政府采購和國庫集中支付辦法的推廣,類似的問題將會更加突出。

(三)會計報告信息不完整,透明度不高

從目前來看,雖然我國有著覆蓋上百萬預(yù)算單位和各級政府財政部門的預(yù)算會計體系和層層匯總上報的會計報表制度,但從總體上看,預(yù)算會計信息的報告和使用都是不夠充分的。

1、缺少統(tǒng)一的政府財務(wù)報告制。目前我國沒有實行政府財務(wù)報告制度,預(yù)算會計信息主要是通過政府的預(yù)算和決算形式來間接地傳達給立法機關(guān)和公眾的。由于政府預(yù)算的主要任務(wù)是向公眾提供政府預(yù)算的收支計劃和執(zhí)行情況,所能傳達的預(yù)算會計信息非常有限,政府的債權(quán)、債務(wù)、債務(wù)資產(chǎn)等財務(wù)狀況不能得到全面的反映,在預(yù)算編制比較粗放的情況下,就更為有限。

2、會計報告內(nèi)容不完整。反映信息過于簡單。目前的預(yù)算會計報表內(nèi)容不能全面反映政府的資產(chǎn)和負債狀況。這一點尤其表現(xiàn)在總預(yù)算會計及其報表之中。因此在總預(yù)算會計報表中并不能反映。對此類情況,不僅立法機關(guān)和公眾難以進行監(jiān)督,財政部門自己也缺少準(zhǔn)確的了解。3、會計報表項目列示不科學(xué),影響會計信息真實性。首先,資產(chǎn)負債表的項目列示不科學(xué)。其次,收入支出表的項目列示不合理,難以操作。再次,預(yù)算內(nèi)外資金核算方法不統(tǒng)一,影響會計報表信息的真實性。

四、公共財政框架下預(yù)算會計的改革思路探討

(一)建立和支出預(yù)算管理相互適應(yīng)的公共財政的管理框架

隨著社會的進步和發(fā)展，公共財政的框架逐步完善，這使得公共支出預(yù)算的范圍將會以社會共同發(fā)展的需要作為界定。在實踐中，一些單位不符合這顯示標(biāo)準(zhǔn)，則不應(yīng)該納入到公共支出的預(yù)算范圍之內(nèi)，也不應(yīng)該繼續(xù)由財政對其進行經(jīng)費的供給，對于這些單位來講，應(yīng)該逐步的退出公共預(yù)算的范疇，進入到市場，通過企業(yè)會計的方法來進行核算。對于目前不斷增加的事業(yè)單位和其他的非盈利組織，則應(yīng)該明確的納入到預(yù)算會計的體系之中，這不僅僅有利于對各個組織規(guī)范化的進行管理，同時也有助于創(chuàng)造更加公平的環(huán)境，提升會計信息的質(zhì)量。與此同時，事業(yè)單位會計制度也應(yīng)當(dāng)開展必要的改革，將基建資金納入到會計單位來開展核算。

(二)不斷發(fā)展和完善我國的政府會計體系

實踐過程中，政府的會計準(zhǔn)則理論結(jié)構(gòu)重要是指在一定的會計環(huán)境中，基于會計假設(shè)、會計目標(biāo)和會計原則所構(gòu)筑的會計體系。隨著社會的發(fā)展，構(gòu)筑完善的會計體系已經(jīng)成為了社會各方的共同要求，這同時也是日后我國政府會計改革的重要內(nèi)容。因此在公共財政框架下開展預(yù)算會計改革，應(yīng)當(dāng)強化政府的會計準(zhǔn)則研究，盡快的制定出一套科學(xué)完善，有先后順序，并且概念統(tǒng)一的政府會計準(zhǔn)則。值得注意的是，在政府會計體系構(gòu)建的過程中，應(yīng)該結(jié)合我國的具體國情，依據(jù)國家發(fā)展的現(xiàn)實情況開展具體的體系制定工作。

(三)完善政府財務(wù)報告和相應(yīng)的審計制度

目前，我國各級政府很少編制全面和完整的政府財務(wù)報告，這顯然不利于新形式下政府工作的順利開展。雖然目前每年都在召開政協(xié)和人大的會議，政府也做了相應(yīng)的工作報告和預(yù)算執(zhí)行情況的報告。但是這些報告除了預(yù)算執(zhí)行報告會在一定程度上反映出年度預(yù)算的收支情況之外，并沒有完整的、詳細的全年政府財務(wù)報告。所以在發(fā)展的過程中必須要建立一套完善的政府財務(wù)報告制度，這有利于增強政府工作的透明度和公開度，加強群眾對于政府監(jiān)督的作用，為構(gòu)建廉潔、高效的政府打下良好的基礎(chǔ)。另外，還應(yīng)該完善對于政府工作報告的審計工作，審計工作的參與有利于提升公共財政資金的使用效率，督促政府官員更加高效、廉潔的開展工作，最大限度的防止和杜絕政府官員的玩忽職守和貪污腐化現(xiàn)象。政府財務(wù)報告審計體系的完善不僅僅有利于社會公眾對政府的信任，同時也能夠使得政府各項工作的開展更加科學(xué)有效，因此審計報告畢竟要成為政府財務(wù)報告中不可缺少的重要構(gòu)成部分。

(四)政府會計中應(yīng)當(dāng)實行權(quán)責(zé)發(fā)生制的會計記賬方法

和收付實現(xiàn)制不同，權(quán)責(zé)發(fā)生制對于政府收支的確認(rèn)，是在經(jīng)濟活動發(fā)生的時候，而不是在現(xiàn)金實際收付的時候。因此通過權(quán)責(zé)發(fā)生制來開展計量，其核算的對象是政府的所有資產(chǎn)，而不僅僅是現(xiàn)金，這主要包含了現(xiàn)金的流量和其他的所有信息。因此全面、深入的以權(quán)責(zé)發(fā)生制為預(yù)算會計的處理方法，政府部門的工作人員和部門領(lǐng)導(dǎo)也會對于自身的工作有更加深刻的認(rèn)識，同時也使得預(yù)算會計制度更加科學(xué)、準(zhǔn)確。權(quán)責(zé)發(fā)生制的應(yīng)用能夠給政府部門帶來一種新的管理文化的改變，使得管理者在工作的過程中更加注重政府部門機構(gòu)的工作效率和工作效果，促進政府自身工作職能的轉(zhuǎn)變。

作者：崔煒 單位：河南省科學(xué)院生物中心