我國農(nóng)村小額信貸的法律制度建設(shè)

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摘要：對于金融領(lǐng)域來說，發(fā)行小額信貸是一次大膽的創(chuàng)新，這種信貸方式將非正規(guī)法律的靈活性以及正規(guī)法律的嚴(yán)謹(jǐn)性充分融合在一起，并以此為基礎(chǔ)不斷發(fā)展壯大。在我國，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供小額信貸服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)包括非政府組織、信用合作社和商業(yè)銀行。小額信貸對于構(gòu)建和諧社會(huì)、創(chuàng)新金融管理局面以及完善“三農(nóng)”服務(wù)項(xiàng)目具有重要的意義，理應(yīng)得到各類銀行和各級政府的大力支持。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村小額信貸；法律制度建設(shè)；“三農(nóng)”政策

目前，我國尚未出臺一部完整的小額信貸法律法規(guī)，因而使小額信貸的調(diào)整和規(guī)范得不到法律的支持，這也是導(dǎo)致其在發(fā)展過程中存在很多困難的直接原因。在推行過程中常見的難度包括：一是依法問題，沒有可以適用的法律，而且法律主體也沒有明確，造成小額信貸的發(fā)展基礎(chǔ)不夠牢固。二是監(jiān)管制度的落實(shí)問題，三是風(fēng)險(xiǎn)防控還需要加強(qiáng)。我國小額信貸在發(fā)展過程中存在利率風(fēng)險(xiǎn)、自然風(fēng)險(xiǎn)和信用風(fēng)險(xiǎn)。通過對廣大農(nóng)村發(fā)行小額信貸，有利于提高農(nóng)民的生活質(zhì)量，有利于更好地解決“三農(nóng)”問題，更有利于信貸制度的完善與落實(shí)。因此，必須對制約小額信貸發(fā)展的上述問題徹底解決。

一、農(nóng)村小額信貸制度的法律困境

（一）法律主體地位不明

我國農(nóng)村小額信貸服務(wù)組織可分為兩種，即：包括信貸公司和非政府組織在內(nèi)的非金融組織，以及包括信用合作社和商業(yè)銀行在內(nèi)的金融組織?！吨袊y行監(jiān)督管理法》和《商業(yè)銀行法》明確規(guī)定了金融組織的法律地位。盡管在這種規(guī)定中，尚未把小額信貸納入戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，只是將它視為政府用于扶貧的一種手段，也沒有對它做出長期設(shè)計(jì)，但不管怎樣，金融組織的主體地位已經(jīng)得到了法律的認(rèn)可。對于非金融組織來說，我國對它的管制不夠規(guī)范，也沒有出臺相關(guān)的政策法規(guī)，從而導(dǎo)致該類型組織的發(fā)展比較滯后。另外，以政府與捐贈(zèng)人所簽訂的合同或協(xié)議為依據(jù)，即可獲得經(jīng)營許可證，但是隨著合同或協(xié)議的期限已滿，這種組織的法律主體地位也就逐漸會(huì)喪失，因此，其法律主體地位是不夠穩(wěn)固的。誠然，并不是所有的非金融組織都是短命的，經(jīng)過開發(fā)計(jì)劃署和社會(huì)科學(xué)院扶貧社共同授權(quán)和批準(zhǔn)的農(nóng)村發(fā)展協(xié)會(huì)，則是一個(gè)特殊例子。大多數(shù)的非金融機(jī)構(gòu)都難以得到政府對自己經(jīng)營主體的認(rèn)定［1］。這種模糊不清的狀態(tài)，產(chǎn)生了不明確、不穩(wěn)定的信貸雙方的義務(wù)與權(quán)利，從而造成很多糾紛，影響了金融市場的規(guī)范化發(fā)展。另外，小額信貸公司具有“只貸不存”的特質(zhì)，由于其主體地位得不到法律的認(rèn)可，從而也造成這些公司的違規(guī)行為不能及時(shí)受到法律制裁。

（二）內(nèi)部管理不完善

為我國農(nóng)村提供小額信貸服務(wù)的正規(guī)金融機(jī)構(gòu)包括信用合作社和商業(yè)銀行等金融組織，由于這些金融組織可以通過《商業(yè)銀行法》、《公司法》來監(jiān)督和規(guī)范自己的行為，因此它們的內(nèi)部管理相對來說應(yīng)當(dāng)比較全面。相對于它們來說，“只貸不存”的小額貸款機(jī)構(gòu)和農(nóng)村小額信貸組織，由于是非政府機(jī)構(gòu)，在發(fā)展的過程中也沒有相關(guān)的法律法規(guī)對其做出規(guī)范化指導(dǎo)，必然會(huì)出現(xiàn)很多問題。歷來非政府機(jī)構(gòu)的管理問題都是一個(gè)棘手問題，盡管各種機(jī)構(gòu)都在想方設(shè)法來提升自己的內(nèi)部管理水平，但是要想從根本上解決，必須創(chuàng)建一套完善的法律法規(guī)。當(dāng)前我國還沒有制定出專門的小額信貸法律條文，這必然不利于小額信貸的良好發(fā)展。從當(dāng)前小額信貸的發(fā)展現(xiàn)狀來看，不明確的宗旨和目標(biāo)、不清楚的管理職責(zé)、混亂的治理方式以及不健全的法律法規(guī)，可謂是影響其正常發(fā)展的主要因素。盡管有些非政府性質(zhì)的信貸機(jī)構(gòu)已經(jīng)創(chuàng)建了一套運(yùn)行體系，但是工作人員的服務(wù)宗旨往往難以與小額貸款的宗旨保持一致。從2000年起，我國非政府小額貸款組織在市場上的份額在不斷縮減，究其主要原因在于內(nèi)部管理機(jī)制不夠完善。小額信貸公司雖然具有“只貸不存”的弊端，但由于該組織通過依據(jù)《公司法》，能夠逐漸改進(jìn)內(nèi)部管理模式，但綜合來看，它的管理機(jī)制還不夠完善，監(jiān)督權(quán)、決策權(quán)、經(jīng)營權(quán)不是過于集中就是過于分散，形成了比較混亂的內(nèi)部管理格局。

（三）缺乏有效的外部法律監(jiān)管

目前，依據(jù)《中國人民銀行法》和《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》可對商業(yè)金融組織進(jìn)行規(guī)范性管理。當(dāng)然，對于農(nóng)村來說，可以為其提供小額信貸服務(wù)的金融組織，理應(yīng)受到銀監(jiān)會(huì)和中國人民銀行的指導(dǎo)與監(jiān)督。從上述論述可以得知，相較于其他信貸類型，小額信貸凸顯了社會(huì)屬性，因此不應(yīng)當(dāng)將其監(jiān)管范圍、監(jiān)管方式與其他信貸服務(wù)等同。但是，由于我國沒有推廣專門的小額信貸法律法規(guī)，很難以對小額信貸的監(jiān)督方式進(jìn)行細(xì)化。長久以來，導(dǎo)致小額信貸的發(fā)展受到了一定的制約，使小額信貸對于推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)的作用逐漸被弱化。另外，對于非政府機(jī)構(gòu)的主體地位、運(yùn)行機(jī)制以及市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，我國現(xiàn)行法律也沒有做出明確的規(guī)定，至今為止，在小額信貸發(fā)展過程中，還沒有制定一個(gè)完整的專業(yè)性的監(jiān)督個(gè)管理體系，對于非金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管并不屬于銀監(jiān)會(huì)和中國人民銀行的職責(zé)。因此，當(dāng)前最突出的問題就是獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)的缺失，從而導(dǎo)致非政府機(jī)構(gòu)對于我國農(nóng)村提供的小額貸款服務(wù)不夠規(guī)范，存在很多弊端。

二、完善我國農(nóng)村小額信貸法律規(guī)制

（一）明確農(nóng)村小額信貸機(jī)構(gòu)的法律主體地位

農(nóng)資合作社、村鎮(zhèn)銀行等新型的金融管理組織，都屬于我國農(nóng)村信用社和商業(yè)銀行的范疇，并且這些金融服務(wù)機(jī)構(gòu)的主體地位，已經(jīng)得到了法律的許可，也就是說，通過立法形式，國家承認(rèn)這些組織的合法地位。當(dāng)前，非常迫切需要得到我國法律對主體進(jìn)行認(rèn)可的小額金融組織包括兩種。首先是具有非政府組織性質(zhì)的小額貸款組織；其次是具有“只存不貸”性質(zhì)的小額貸款組織?！胺蓱?yīng)當(dāng)對非政府組織的小額貸款機(jī)構(gòu)，做出詳細(xì)規(guī)定，明確其市場準(zhǔn)入條件及金融服務(wù)項(xiàng)目”，只有這樣才能有助于小額信貸機(jī)構(gòu)的健康發(fā)展，如果沒有得到法律的許可，小額信貸公司在開展業(yè)務(wù)服務(wù)時(shí)就不會(huì)得到充分的法律保障，并且還會(huì)使社會(huì)公眾對其行為持有懷疑的態(tài)度［2］。除此之外，我國還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)立法，在法律的介入下，推進(jìn)傳統(tǒng)金融組織與小額貸款組織之間的業(yè)務(wù)協(xié)作，通過彼此借鑒，改進(jìn)缺點(diǎn)發(fā)揚(yáng)優(yōu)點(diǎn)，從而開創(chuàng)小額信貸發(fā)展的新局面。

（二）完善管理制度

只有從企業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀出發(fā)，制定出合理的內(nèi)部管理制度，才能助推企業(yè)的良好發(fā)展。在我國，農(nóng)村信用社、商業(yè)銀行等傳統(tǒng)金融組織的內(nèi)部管理機(jī)制比較完善，農(nóng)資社、村鎮(zhèn)銀行等先進(jìn)的小額信貸組織的管理機(jī)制在不斷改進(jìn)之中，而內(nèi)部管理最為混亂的則屬于“只貸不存”的小額信貸組織和非政府小額信貸機(jī)構(gòu)，雜亂無章的內(nèi)部管理狀態(tài)，也是造成這兩種信貸組織發(fā)展緩慢的主要原因。對于非政府的小額信貸機(jī)構(gòu)來說，要想完善內(nèi)部管理制度，關(guān)鍵在于對產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)進(jìn)行明確。明確產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的好處體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一方面可使非政府性質(zhì)小額信貸公司不再受制于政府的不當(dāng)限制，另一方面還可以引發(fā)社會(huì)閑置資金匯聚，提高投資者的積極性，便于機(jī)構(gòu)更好地進(jìn)行融資。產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的明確，對于分清運(yùn)作機(jī)構(gòu)、投資主體以及政府等三者之間的權(quán)利與義務(wù)，具有非常重要的作用。唯有如此，才能使人真正明確誰才是非政府組織小額信貸公司的管理者，才能使管理人員摸清各類部門在小額信貸組織中的相應(yīng)的法律地位，有助于構(gòu)建一套合理的完善的管理體系。這是因?yàn)?，一旦確立了管理者，對于非政府小額信貸來說，就可以按照《公司法》的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，完善內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮每一個(gè)管理機(jī)構(gòu)的能動(dòng)作用，使非政府組織小額信貸機(jī)構(gòu)得到更好地監(jiān)督與管理。

（三）建立有效的監(jiān)管機(jī)制

農(nóng)資社和商業(yè)銀行是常見的傳統(tǒng)金融組織，它們在開展小額信貸服務(wù)時(shí)，往往能夠得到銀監(jiān)會(huì)的指導(dǎo)與監(jiān)督。但是監(jiān)管的時(shí)候，也應(yīng)當(dāng)從實(shí)際情況出發(fā)，采取審慎的態(tài)度。這是因?yàn)樾庞煤献魃绾蜕虡I(yè)銀行具有交易數(shù)額大、市場影響大、吸收存量大等特性。但是在實(shí)際操作中，我們不難發(fā)現(xiàn)，無論是服務(wù)項(xiàng)目，還是服務(wù)方式，小額信貸與傳統(tǒng)的金融服務(wù)是截然不同的，因此在傳統(tǒng)金融服務(wù)機(jī)構(gòu)上所應(yīng)用監(jiān)管方式，并不適用于小額信貸機(jī)構(gòu)。原則上，我們可以借鑒傳統(tǒng)的金融服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管方式，結(jié)合小額信貸提供的服務(wù)項(xiàng)目，并充分考慮負(fù)債率、風(fēng)險(xiǎn)調(diào)控、審計(jì)、資本利用率等因素，設(shè)計(jì)出一套合理的、科學(xué)的、全面的監(jiān)管方案。由于非政府小額信貸機(jī)構(gòu)在法律上還沒有得到確認(rèn)，因而，對于該小額信貸機(jī)構(gòu)的監(jiān)管缺乏專門的金融機(jī)構(gòu)。但是，這并不等于說小額信貸機(jī)構(gòu)的監(jiān)管可有可無。對于我國來說，當(dāng)前最常見的監(jiān)管方式則是行業(yè)協(xié)會(huì)。這種監(jiān)管手段沒有較強(qiáng)的約束性，不利于非政府小額信貸的發(fā)展。因此，當(dāng)務(wù)之急，是盡快認(rèn)可小額信貸的法律主體地位，從而確定監(jiān)管機(jī)構(gòu)。另外，應(yīng)對秉持審慎性監(jiān)管態(tài)度，來加強(qiáng)對非政府組織小額信貸的管制。與傳統(tǒng)金融組織不同的是，小額信貸機(jī)構(gòu)無法對公眾存款進(jìn)行吸納，國內(nèi)外的資助與捐贈(zèng)，是該機(jī)構(gòu)的主要資金來源。正因?yàn)槿绱?，小額信貸機(jī)構(gòu)才具有風(fēng)險(xiǎn)較小的特性。對于捐贈(zèng)者或投資者來說，無須讓政府費(fèi)心，可以委托其他機(jī)構(gòu)對贈(zèng)與的物品進(jìn)行管理，加大審計(jì)力度。如果非政府性質(zhì)的小額信貸機(jī)構(gòu)觸犯了法律，則可依據(jù)相關(guān)法律的要求，施加一定的懲罰。而這對于創(chuàng)建一套完整的法律監(jiān)管系統(tǒng)具有重要的作用。

三、結(jié)束語

當(dāng)前，對于農(nóng)村金融機(jī)制的改革，我國非常關(guān)注，并給予了大力支持。我們應(yīng)當(dāng)充分利用這一有利條件，從小額信貸當(dāng)前發(fā)展的現(xiàn)狀入手，認(rèn)真研究，仔細(xì)分析，對國外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)科學(xué)參考，從立法上進(jìn)行完善，加強(qiáng)監(jiān)督，從而構(gòu)建一套適用于小額信貸發(fā)展的法律法規(guī)，從而確保我國廣大農(nóng)村的小額信貸的發(fā)展取得更大的進(jìn)步。本文以我國農(nóng)村小額信貸為研究對象，對其緩慢發(fā)展的原因進(jìn)行了剖析，并提出了相關(guān)合理化建議，以期望對于規(guī)范農(nóng)村小額信貸運(yùn)行，以及解決當(dāng)前農(nóng)村小額信貸存在的問題，具有一定的借鑒作用。

參考文獻(xiàn)

［1］盧垚.探析農(nóng)村小額信貸可獲得性——機(jī)制設(shè)計(jì)的視角［J］.中國集體經(jīng)濟(jì)，2017（33）：73-74.

［2］劉娟伶.我國農(nóng)村小額信貸扶貧法律制度的變遷與完善［J］.科技經(jīng)濟(jì)市場，2016（10）：149-152.

作者:溫華 單位:河南工程學(xué)院