談基層行政事業(yè)單位內(nèi)控制度建設(shè)

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摘要：近年來(lái)，為了進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位內(nèi)部控制和管理能力，有效實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制目標(biāo)，各級(jí)行政事業(yè)單位對(duì)內(nèi)部控制管理的重視程度不斷加大，通過(guò)建立健全有關(guān)制度建設(shè)、完善優(yōu)化制度流程，對(duì)可能存在的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了有效的防范和管控，并取得了顯著的成效，但在內(nèi)部控制的長(zhǎng)效鞏固和持續(xù)推進(jìn)等方面還需要不斷加以強(qiáng)化。文章以上海市松江區(qū)鎮(zhèn)級(jí)內(nèi)控建設(shè)為例，就基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建設(shè)過(guò)程進(jìn)行探討。同時(shí)，就該鎮(zhèn)級(jí)內(nèi)控工作目前實(shí)際仍存在的問(wèn)題提出相關(guān)管理啟示與改進(jìn)措施。

關(guān)鍵詞：內(nèi)部控制；行政事業(yè)單位；制度建設(shè)

一、內(nèi)控建設(shè)對(duì)于行政事業(yè)單位的重要意義

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是政府部門(mén)管理制度的重要組成部分。主要由內(nèi)部控制環(huán)境、內(nèi)部控制活動(dòng)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、監(jiān)督控制和信息溝通等要素組成，是行政事業(yè)單位為履行職能，實(shí)現(xiàn)單位總體目標(biāo)而應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的自我約束和規(guī)范的過(guò)程。內(nèi)部控制是行政事業(yè)單位治理的基礎(chǔ)，通過(guò)制度制定、措施實(shí)施和程序執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的防范和管控。將我國(guó)行政事業(yè)單位的實(shí)際情況與內(nèi)部控制的基本原理相結(jié)合，并將有關(guān)機(jī)制嵌入到內(nèi)部管理的制度中，對(duì)于提高行政事業(yè)單位管理水平，改進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)，建設(shè)服務(wù)型政府都具有重要意義。

二、基層行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)情況———以上海市松江區(qū)鎮(zhèn)級(jí)為例

根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)<行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）>的通知》（財(cái)會(huì)[2012]21號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《內(nèi)控規(guī)范》）以及上海市財(cái)政局《關(guān)于印發(fā)<關(guān)于本市貫徹執(zhí)行行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范的實(shí)施意見(jiàn)>的通知》（滬財(cái)會(huì)[2013]52號(hào)）的文件要求，上海市松江區(qū)財(cái)政局于2014年推行建立行政事業(yè)單位內(nèi)控制度，并在本區(qū)部分街鎮(zhèn)先行試點(diǎn)。

（一）鎮(zhèn)級(jí)內(nèi)控建設(shè)的實(shí)施目標(biāo)建立符合法律法規(guī)，立足地區(qū)實(shí)際，流程清晰可操作性強(qiáng)的鎮(zhèn)級(jí)內(nèi)控制度，保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，更好地保障財(cái)政平穩(wěn)安全有效運(yùn)行，為地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展提供內(nèi)在機(jī)制和制度保障。

（二）具體推進(jìn)過(guò)程1.第一階段：前期準(zhǔn)備階段（2013年）廣泛開(kāi)展調(diào)研，收集資料。對(duì)照《內(nèi)控規(guī)范》以及相關(guān)的財(cái)政管理制度，由鎮(zhèn)財(cái)政所牽頭進(jìn)行了為期一年左右的前期調(diào)研，為制度建設(shè)掌握第一手資料，并且在調(diào)研的基礎(chǔ)上，對(duì)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位原有的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)業(yè)務(wù)流程以及管理制度進(jìn)行梳理，查找缺漏點(diǎn)、薄弱點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。2.第二階段：正式啟動(dòng)階段（2014年5月-7月）制定實(shí)施方案，健全機(jī)構(gòu)。制定《鎮(zhèn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范實(shí)施方案》；成立鎮(zhèn)內(nèi)部控制規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)小組，由主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長(zhǎng)，分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任副組長(zhǎng)，鎮(zhèn)財(cái)政所、經(jīng)管所、紀(jì)檢監(jiān)察室、辦公室、村鎮(zhèn)辦為成員；成立內(nèi)控制度建設(shè)辦公室，保證了制度推進(jìn)工作的有序開(kāi)展。召開(kāi)動(dòng)員大會(huì)，統(tǒng)一思想。鎮(zhèn)黨委政府高度重視內(nèi)控制度建設(shè)工作，實(shí)施方案出臺(tái)后，立即召開(kāi)了動(dòng)員布置大會(huì)，使大家對(duì)開(kāi)展制度建設(shè)的意義有了充分認(rèn)識(shí)，同時(shí)要求各單位務(wù)必高度重視內(nèi)控規(guī)范推進(jìn)工作，在推進(jìn)過(guò)程中加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)、重視實(shí)際效果、強(qiáng)化內(nèi)外監(jiān)督。3.第三階段：正式推進(jìn)階段（2014年8月-2015年3月）起草初稿，健全鎮(zhèn)級(jí)內(nèi)控制度。主要內(nèi)容包括：預(yù)算管理情況、收支管理情況、政府采購(gòu)管理情況、資產(chǎn)管理情況、建設(shè)項(xiàng)目管理情況、合同管理情況等。征求意見(jiàn)，不斷修訂完善。初稿形成后經(jīng)多方，包括區(qū)財(cái)政局、黨委班子成員、各行政事業(yè)單位、操作層面人員等意見(jiàn)征求，同時(shí)在鎮(zhèn)級(jí)預(yù)算單位中分批召開(kāi)征求意見(jiàn)會(huì)。通過(guò)征求意見(jiàn)的形式集思廣益，廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)，對(duì)初稿進(jìn)行修正和完善。提交三重一大討論，專(zhuān)家認(rèn)證，定稿成文。按有關(guān)議事規(guī)則提交鎮(zhèn)長(zhǎng)辦公室及黨委會(huì)，對(duì)制度內(nèi)容逐條逐項(xiàng)進(jìn)行解讀，經(jīng)討論通過(guò)。由財(cái)政局組織專(zhuān)家進(jìn)行論證，修改通過(guò)后，由鎮(zhèn)級(jí)正式發(fā)文，同時(shí)抄送區(qū)財(cái)政局、區(qū)監(jiān)察局和區(qū)審計(jì)局。至此鎮(zhèn)級(jí)層面的財(cái)政管理類(lèi)相關(guān)內(nèi)控制度建設(shè)告一段落。

（三）鎮(zhèn)級(jí)內(nèi)控制度的進(jìn)一步完善和成熟（2015年12月）2015年年底鎮(zhèn)級(jí)進(jìn)行全面內(nèi)控制度的建設(shè)和匯編，將原先內(nèi)控制度的10個(gè)財(cái)政管理類(lèi)辦法以及其他類(lèi)制度辦法進(jìn)行梳理匯總，總的分為七大類(lèi)共38個(gè)制度辦法。主要包括：議事決策類(lèi)、組織人事類(lèi)、項(xiàng)目建設(shè)類(lèi)、財(cái)政管理類(lèi)、資產(chǎn)管理類(lèi)等。通過(guò)制度的完善，建立了較為完備的內(nèi)部控制制度體系，形成了內(nèi)部分工協(xié)作、相互監(jiān)督制約的體制機(jī)制。

三、管理啟示與完善方向

（一）主要經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與啟示1.如何轉(zhuǎn)變意識(shí)，統(tǒng)一思想在鎮(zhèn)級(jí)內(nèi)控制度初步建設(shè)過(guò)程中，推進(jìn)的阻力和壓力主要來(lái)源于大家對(duì)建設(shè)內(nèi)控制度的不理解甚至不認(rèn)可，認(rèn)為建設(shè)有難度，或因制度變革觸及自身利益，又或者習(xí)慣于傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)做法，認(rèn)為制度做好了也不過(guò)是形同虛設(shè)，與實(shí)際操作有所脫離。針對(duì)于此，一是向各個(gè)單位印發(fā)了《松江區(qū)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范實(shí)施方案》及相關(guān)文件，宣傳、普及內(nèi)控基本知識(shí)，營(yíng)造內(nèi)控實(shí)施環(huán)境。二是制度編寫(xiě)上，注重操作過(guò)程的文字描述，用簡(jiǎn)單明了、易于理解的語(yǔ)言和短句。以簡(jiǎn)單易懂為宗旨，避免看著眼花繚亂，給實(shí)際操作部門(mén)造成不方便、不理解。2.如何取得制度涉及部門(mén)的支持實(shí)施內(nèi)控規(guī)范是一項(xiàng)政策性和專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的系統(tǒng)工程，需要多部門(mén)以多角度參與，發(fā)揮各自在各個(gè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域中的作用。制度的形成也是一個(gè)柔性漸進(jìn)的過(guò)程，需要長(zhǎng)時(shí)間的培養(yǎng)。針對(duì)于此，應(yīng)建立有效的內(nèi)控建設(shè)溝通機(jī)制。為保證制度建設(shè)的順利推進(jìn)和問(wèn)題的及時(shí)解決，開(kāi)展了全方位的信息溝通，以征求意見(jiàn)會(huì)為有力抓手，反復(fù)溝通，讓大家認(rèn)識(shí)到每個(gè)人都能給制度帶來(lái)變化，每個(gè)人都會(huì)在這種變化中改造自己。同時(shí)，作為緩解工作壓力的契機(jī)，在制度中可以寫(xiě)入相關(guān)部門(mén)的一些理念，合理進(jìn)行責(zé)任劃分。3.如何做到政策性和可操作性相統(tǒng)一作為操作指南及日后審計(jì)依據(jù)，首先，要保證制度的規(guī)范性。需要重視上級(jí)相關(guān)政策的學(xué)習(xí)和梳理，努力做到在正確解讀政策的基礎(chǔ)上，保證制度的規(guī)范性。其次，對(duì)于制度而言，其生命力主要在于是否可執(zhí)行。如何結(jié)合實(shí)際，保證其可操作性。帶著這樣的問(wèn)題和宗旨，做了充分的長(zhǎng)時(shí)間準(zhǔn)備，在實(shí)際操作的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上探究，結(jié)合鎮(zhèn)級(jí)制度，制定了針對(duì)性的業(yè)務(wù)流程。通過(guò)制度規(guī)范，經(jīng)征求意見(jiàn)會(huì)達(dá)成內(nèi)控理念的統(tǒng)一，優(yōu)化流程。4.借助專(zhuān)業(yè)力量推動(dòng)內(nèi)控建設(shè)在業(yè)務(wù)操作層面，密切與上級(jí)財(cái)政等有關(guān)職能部門(mén)溝通聯(lián)系，尋求指導(dǎo)。在專(zhuān)業(yè)性特別強(qiáng)的領(lǐng)域，如工程項(xiàng)目管理、合同管理等部分，充分借用審計(jì)師事務(wù)所、監(jiān)理等第三方專(zhuān)業(yè)力量進(jìn)行補(bǔ)充。鎮(zhèn)級(jí)整個(gè)內(nèi)控制度建設(shè)過(guò)程中，充分整合了各方力量，取得了較好的實(shí)施效果。

（二）進(jìn)一步完善的方向1.不斷強(qiáng)化意識(shí)，營(yíng)造良好的內(nèi)部控制環(huán)境內(nèi)部控制并不是一項(xiàng)專(zhuān)項(xiàng)任務(wù)，是提高規(guī)范化水平，有效防止廉政風(fēng)險(xiǎn)的一項(xiàng)長(zhǎng)期性工作，需要持續(xù)不斷的鞏固并加以強(qiáng)化。以案例中本輪內(nèi)控建設(shè)而言，通過(guò)系統(tǒng)的制度建立健全，各項(xiàng)工作得到進(jìn)一步有效規(guī)范，但內(nèi)控建設(shè)仍停留在街鎮(zhèn)層面，單位層面內(nèi)控制度的完善和細(xì)化配套沒(méi)有進(jìn)一步深入推進(jìn)。究其原因，主要還是缺少長(zhǎng)效的內(nèi)控管理意識(shí)。內(nèi)控建設(shè)是否有效持續(xù)開(kāi)展，關(guān)鍵取決于內(nèi)控意識(shí)是否到位，要長(zhǎng)期堅(jiān)持營(yíng)造良好的內(nèi)部控制環(huán)境，通過(guò)進(jìn)一步加大宣傳和培訓(xùn)力度等方式，不斷提高管理人員以及相關(guān)部門(mén)對(duì)內(nèi)部控制重要性的認(rèn)識(shí)，特別是要從單位負(fù)責(zé)人層面進(jìn)一步加以強(qiáng)化，明確對(duì)本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé)。2.加強(qiáng)監(jiān)督與評(píng)價(jià)，確保制度設(shè)計(jì)和執(zhí)行的有效性就基層行政事業(yè)單位內(nèi)控制度運(yùn)行情況的總體評(píng)估而言，整體較為欠缺。近幾年，各行政事業(yè)單位開(kāi)始編報(bào)年度內(nèi)控報(bào)告，內(nèi)容非常科學(xué)完整，其中包括對(duì)制度的執(zhí)行情況，內(nèi)控的運(yùn)行評(píng)估、平臺(tái)的建設(shè)和信息化管理情況等，這些需要日常有效的實(shí)施并形成一定的總結(jié)，但就基層實(shí)際情況來(lái)看，大部分仍然浮于表面，存在形式上應(yīng)付報(bào)表填報(bào)的現(xiàn)象。如軟件的開(kāi)發(fā)，系統(tǒng)建成后，關(guān)鍵是后續(xù)的更新和維護(hù)。制度的生命力，基于是否對(duì)其進(jìn)行科學(xué)有效的評(píng)估和完善。一要評(píng)估內(nèi)部控制的全面性、重要性、制衡性、適應(yīng)性和有效性。二要評(píng)估制度本身的程序設(shè)計(jì)是否科學(xué)，權(quán)利配置、職權(quán)劃分是否合理。三要定期檢查制度的執(zhí)行狀況、各單位制度執(zhí)行的具體措施和工作力度是否取得實(shí)際成效。四要結(jié)合評(píng)估檢查中發(fā)現(xiàn)的突出問(wèn)題、管理漏洞和薄弱環(huán)節(jié)，進(jìn)一步改進(jìn)和完善內(nèi)部控制。3.建立健全組織機(jī)構(gòu)，夯實(shí)內(nèi)控工作基礎(chǔ)力量隨著規(guī)范要求的不斷加強(qiáng)，上級(jí)政策不斷調(diào)整更新，實(shí)際執(zhí)行與最初制定的制度辦法已經(jīng)有所變化，但普遍存在內(nèi)控制度建成后未修訂完善的現(xiàn)象。一方面由于組織機(jī)構(gòu)的力量欠缺，另一方面由于缺乏有一定經(jīng)驗(yàn)或?qū)I(yè)的內(nèi)控管理人員等原因而受阻。上述案例中，2017年起鎮(zhèn)級(jí)層面經(jīng)多次啟動(dòng)修訂流程，但至今沒(méi)有形成最新的制度匯編。從內(nèi)控的建設(shè)、執(zhí)行、評(píng)估、完善等整個(gè)流程而言，基層行政事業(yè)單位的內(nèi)控工作力量是薄弱的，就目前內(nèi)控要求和實(shí)際開(kāi)展情況來(lái)看，需要建立長(zhǎng)期且保障有力的內(nèi)控組織機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮財(cái)會(huì)、審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察等部門(mén)及相關(guān)崗位在內(nèi)部控制中的作用。需要配備專(zhuān)業(yè)技能扎實(shí)，熟悉有關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章制度及政策，并且有較高道德素養(yǎng)的人員隊(duì)伍，夯實(shí)力量，加強(qiáng)內(nèi)部控制的常態(tài)化管理。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位及各類(lèi)專(zhuān)管員隊(duì)伍的業(yè)務(wù)宣傳和培訓(xùn)，強(qiáng)調(diào)制度執(zhí)行把關(guān)，從而降低業(yè)務(wù)過(guò)程中的舞弊及風(fēng)險(xiǎn)。

四、結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，加強(qiáng)基層行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)，對(duì)于確保基層行政事業(yè)單位制度化與規(guī)范化運(yùn)行，建設(shè)服務(wù)型政府有著至關(guān)重要的意義。內(nèi)控機(jī)制及制度建成后，關(guān)鍵還要從提高意識(shí)、完善機(jī)制、加強(qiáng)監(jiān)督等方面進(jìn)行不斷地鞏固并加以強(qiáng)化，從而切實(shí)有效地發(fā)揮內(nèi)部控制的作用。

參考文獻(xiàn)：

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作者：嚴(yán)曉燕 單位：上海市松江區(qū)新橋鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)管理事務(wù)所