科學事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設思考

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摘要：隨著創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的實施，國家要求科學事業(yè)單位在為科研人員松綁解套的同時，規(guī)范經(jīng)濟業(yè)務行為，防范舞弊，保證資產(chǎn)安全，有效控制風險。本文擬通過分析科學事業(yè)單位在建立內(nèi)部控制制度過程中存在的一些問題，提出相應的改進建議和措施。

關鍵詞：科學事業(yè)單位；內(nèi)部控制；制度建設

科學事業(yè)單位一方面承擔了國家和地方政府基礎、公益和應用研究方面的縱向課題，另一方面廣泛開展產(chǎn)學研科學合作、承接一些來源于企業(yè)的橫向課題。科研活動具有靈感瞬間性、方式隨意性、路徑不確定性（簡稱“三性”）特點，以及科研項目和經(jīng)費渠道的多元化等帶來內(nèi)部管理的復雜性。為使科研工作寬嚴有度、有的放矢，迫切需要采取有效措施規(guī)范經(jīng)濟和業(yè)務行為。面對上有要求、內(nèi)有需求的現(xiàn)狀，科學事業(yè)單位應盡快建立健全內(nèi)部控制制度，保護國有資產(chǎn)、科研經(jīng)費的安全，為科研信用機制和容錯機制的建立奠定基礎，保障科技事業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展?！吨泄仓醒腙P于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出，行政事業(yè)單位應“分事行權、分崗設權、分級授權、定期輪崗，強化內(nèi)部流程控制”，為此，財政部于2015年底印發(fā)《關于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的指導意見》（財會【2015】24號），要求行政事業(yè)單位“必須于2016年底完成內(nèi)部控制的建立和實施工作”。

一、科學事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設現(xiàn)狀

隨著近年財政科技投入、科研收入的不斷增加，科學事業(yè)單位經(jīng)濟和業(yè)務活動的管理水平較過去得到了很大提升，但由于我國事業(yè)單位內(nèi)部控制研究起步較晚，對內(nèi)部控制認識不到位，制度建設不健全，發(fā)展水平不平衡，限制了科學事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的建立和實施。主要表現(xiàn)在：一是很少有單位系統(tǒng)梳理經(jīng)濟和科研業(yè)務流程，建立科學合理的內(nèi)部控制制度，缺乏系統(tǒng)性和可操作性；二是部分科學事業(yè)單位以偏概全，僅用財務制度就代替了內(nèi)部控制制度，整體內(nèi)控意識淡薄，導致資產(chǎn)流失、營私舞弊的現(xiàn)象時有發(fā)生。

二、科學事業(yè)單位內(nèi)部控制制度存在的問題及原因分析

1.概念不清，認識不足，內(nèi)控意識淡薄內(nèi)部控制實施主體是科學事業(yè)單位，實施客體是與單位收支相關的經(jīng)濟和業(yè)務活動，主要分為單位層面和業(yè)務層面。其中，單位層面控制包括決策議事機制、崗位責任制、人力資源政策、單位文化、財務體系和信息技術運用；業(yè)務層面包括預算管理、收支管理、采購管理、資產(chǎn)管理、項目管理和合同管理。實施的根本目的是風險管控[1]。長期以來，科學事業(yè)單位普遍存在重科研輕管理的觀念，對內(nèi)部控制在制度建設和執(zhí)行上支持力度不夠。例如：有的單位領導和科研核心人員對內(nèi)部控制工作沒有明確概念，或者認為內(nèi)部控制包括財務管理工作看不到實際效益，不如努力爭取科研經(jīng)費；認為內(nèi)部控制是財務管理的內(nèi)容，事不關己[2]，而財務部門協(xié)調(diào)能力有限，怕“得罪人”，導致單位整體缺乏內(nèi)控意識，領導、業(yè)務骨干、財務人員均消極對待，難以形成良好的內(nèi)部控制管理氛圍。

2.分工不清，授權模糊，崗位責任落實不力科學設置內(nèi)部職能機構、不相容崗位分離及合理授權是建立和實施內(nèi)部控制的基礎，直接影響單位的決策議事機制。但是在實踐中，科學事業(yè)單位受單位規(guī)模、人員編制、預算供給和內(nèi)部管理水平等因素影響，大多存在一些崗位設置不合理的現(xiàn)象。許多單位政令、財令集中于一把手，具體業(yè)務工作缺乏必要的分工和授權,關鍵崗位人員責權不清、關鍵操作一人進行、不相容崗位兼職現(xiàn)象較為普遍，崗位責任落實不力[3]。分工與授權管理的弱化一方面導致單位決策缺乏有效制約制衡機制，以權代法、違規(guī)決策“三重一大”業(yè)務事項等屢有發(fā)生；另一方面導致單位重錢輕物、重購輕管、重預算輕執(zhí)行，資產(chǎn)管理弱化，滋生了貪污挪用國有資產(chǎn)等違法違規(guī)行為的溫床；再一方面也嚴重影響了員工盡心盡力完成本職工作的積極性。

3.信息傳遞阻滯，溝通協(xié)調(diào)不暢科學事業(yè)單位由于科研業(yè)務的專業(yè)性和項目來源的多元化，內(nèi)部部門之間往往缺乏溝通。主要的溝通方式為科研部門向單位領導層匯報工作或科研部門內(nèi)部組織召開項目進度協(xié)調(diào)會，缺乏立足單位整體信息溝通需要和長遠發(fā)展考慮，科學合理地設置信息化流程，檔案資料不能方便各部門查閱，不利于信息共享和實時監(jiān)督。在科研活動實踐中，信息溝通矛盾還突出表現(xiàn)在財務部門在經(jīng)費開支和項目驗收時才被動參與科研工作，無法將財務服務與管理有效融入科研項目管理全過程，導致科研經(jīng)費預算與執(zhí)行難以銜接、支出隨意性大等一系列問題，難以發(fā)揮財務對科研工作的服務能力和約束效力。

4.內(nèi)部監(jiān)督制度不健全，風險管控機制不完善從單位傳統(tǒng)觀念和固有特性方面分析，科學事業(yè)單位由于業(yè)務量、經(jīng)濟量和機構的單一性，單位管理和經(jīng)濟行為的監(jiān)管職責主要都由單位負責人或指定的分管負責人承擔，因授權和分工等多方面原因，大多沒有建立起有效規(guī)范的內(nèi)部監(jiān)督機制。有的單位雖然建立了，但因領導不重視，監(jiān)管大多對下不對上、對執(zhí)行不對審批，削弱了監(jiān)督作用。從組織架構和人員配備方面分析，科學事業(yè)單位往往沒有專業(yè)的審計人員和獨立的內(nèi)審機構，內(nèi)部監(jiān)督能力缺乏，內(nèi)部監(jiān)督職能難以落實。由于體制機制等傳統(tǒng)原因，以及重科研、輕管理的傳統(tǒng)觀念，科學事業(yè)單位風險防范意識薄弱，風險評估機制缺失，在風險應對方面存在極大的隱患。內(nèi)部監(jiān)督機制和風險管控機制的不完善，導致一些違法違規(guī)行為時有發(fā)生。

三、加強科學事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設的建議

⒈加強組織領導，增強主體意識科學事業(yè)單位領導首先要明確內(nèi)部控制和風險管理對于單位發(fā)展的重要性，積極組織開展內(nèi)部控制和風險管理知識的系統(tǒng)培訓，強化整體內(nèi)控思想，提高全體員工對實施內(nèi)部控制的必要性認識，自覺參與內(nèi)部控制制度的建設和風險管理[4]。建立單位內(nèi)部控制管理領導小組，單位負責人任組長，財務部門、人事部門、科研部門、資產(chǎn)管理部門及其他核心業(yè)務部門負責人為組員，形成合力共同推進內(nèi)部控制制度的建立和實施；明確內(nèi)部控制制度建設牽頭部門，可以考慮借助中介機構的專業(yè)力量，系統(tǒng)梳理單位各類經(jīng)濟業(yè)務流程和風險防控關鍵點，制定出一套適合本單位風險管控和事業(yè)發(fā)展的內(nèi)部控制制度。

2.優(yōu)化人力資源政策，落實崗位責任制科學事業(yè)單位應建立有利于單位可持續(xù)發(fā)展的人力資源政策，明確崗位權責，保障合理授權，注重長短期激勵機制和約束機制的有機結(jié)合，注重保護員工的歸屬感、積極性和創(chuàng)造性，促進單位充滿活力和提升科研實力。針對崗位分工方面存在的問題,認真審核內(nèi)部機構設置的科學性,規(guī)范崗位責任制度,兼顧結(jié)構比例控制，盡量做到精簡、效能、合理，建立起一套自我制約和自行檢查的崗位工作體系[5]。

⒊建立暢通的信息共享溝通機制為打通信息溝通渠道，科學事業(yè)單位一方面可以定期組織培訓和交流活動或開展輪崗，交流并宣傳內(nèi)部控制管理要求和科研活動進展情況，促進各類人員相互提升業(yè)務素質(zhì)；另一方面可以規(guī)范科研項目檔案資料管理，便于領導層、綜合管理部門、科研部門調(diào)檔查閱、共享業(yè)務信息；再一方面要避免科技應用“燈下黑”情形，可充分利用現(xiàn)代信息化手段，建立健全單位內(nèi)部科研、財務、人事、資產(chǎn)部門共享的信息平臺，提高科研管理效率和便利化程度[6]，落實內(nèi)部控制制度要求，并有效降低傳統(tǒng)財務管理模式下的資金安全風險。同時為避免財務管理與科學研究工作脫節(jié)，結(jié)合近期中辦、國辦聯(lián)合印發(fā)的《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》，建立健全科研財務助理制度，讓科研人員可以潛心從事科學研究。

⒋建立有效的內(nèi)部監(jiān)督和評價機制科學事業(yè)單位應建立并強化內(nèi)部監(jiān)督和評價機制，健全決策議事機制，加強“三重一大”審批控制，確定相對獨立的部門或崗位，明確內(nèi)部監(jiān)督和評價的職責權限，規(guī)范操作程序，定期開展內(nèi)部控制審計和有效性評價，從源頭上減少內(nèi)部控制和風險管理權責不明、力度不夠、落實不力的問題，保護國有資產(chǎn)安全完整。單位內(nèi)部控制管理能力是隨著內(nèi)部監(jiān)督和評價能力的提升而逐步提高的，因此在內(nèi)部控制制度設計時，應充分考慮建立健全缺陷糾正和改進機制。在風險評估和有效性評價方面，應結(jié)合科研活動“三性”，做到合理保證風險可控，不可過度問責，建立科研活動容錯機制，保護科研人員潛心科研的積極性。科學事業(yè)單位內(nèi)部控制管理起步晚，項目和經(jīng)費渠道多元化，導致內(nèi)部控制制度建設較為復雜。單位只有結(jié)合行業(yè)領域、規(guī)模等特點，提高整體內(nèi)控意識、營造和諧的工作氛圍、加強內(nèi)部信息的溝通，并制定完善的內(nèi)控制度和內(nèi)控流程，才能切實提升科學事業(yè)單位規(guī)范化管理水平，有效發(fā)揮公共服務職能，促進科技創(chuàng)新能力提升，從而為我國實施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略注入持續(xù)不斷的發(fā)展動力。

參考文獻

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[3]季萍.論行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的設計思路[J].行政事業(yè)資產(chǎn)與財務，2016，1：44.

[4]杜嫻.關于科學事業(yè)單位中內(nèi)部控制與風險管理的探討[J].財會學習，2016，14：226.

[5]劉巍.對推進科研事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的思考[J].現(xiàn)代商業(yè)，2012，34:142-143.

[6]李鴻飛.科研事業(yè)單位內(nèi)部控制體系與制度建設研究[J].財經(jīng)界，2015，21:129-132.

作者：孫燕 單位：安徽省科學技術廳