社會保險(xiǎn)基金預(yù)算績效管理體系構(gòu)建

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摘要：本文基于PDCA循環(huán)，打造基于地方社會保險(xiǎn)基金預(yù)算績效管理活動的閉環(huán)鏈條，覆蓋預(yù)算績效管理事前、事中、事后環(huán)節(jié)的全過程。最后，本文還對地方社會保險(xiǎn)基金全過程預(yù)算績效管理提出了技術(shù)保障建議。

關(guān)鍵詞：地方社會保險(xiǎn)基金；預(yù)算績效管理；PDCA；全過程

一、引言

為了推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、深化財(cái)稅體制改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度、優(yōu)化財(cái)政資源配置和提升公共服務(wù)質(zhì)量，2018年9月國家提出全面實(shí)施預(yù)算績效管理，建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系。所謂預(yù)算管理全覆蓋，即將四本預(yù)算全部納入績效管理。2019年3月7日，首次分中央和地方列報(bào)社會保險(xiǎn)基金預(yù)算執(zhí)行情況，四本預(yù)算全部實(shí)現(xiàn)分中央、地方和全國三個層面報(bào)告。作為全方位中的“一方”，地方社會保險(xiǎn)基金包括基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金、工傷保險(xiǎn)基金、失業(yè)保險(xiǎn)基金和生育保險(xiǎn)基金五類，其預(yù)算績效管理關(guān)系到地方社會保險(xiǎn)基金的運(yùn)作效率和運(yùn)營安全，直接影響到參保人員的福祉。

二、地方社會保險(xiǎn)基金預(yù)算管理的現(xiàn)狀

1.預(yù)算管理作用有待發(fā)揮社會保險(xiǎn)基金預(yù)算管理的目的是統(tǒng)一安排和合理規(guī)劃各項(xiàng)地方社會保險(xiǎn)基金的收支活動，從而實(shí)現(xiàn)基金收支平衡。但是，這一初衷在落實(shí)過程中的結(jié)果卻差強(qiáng)人意。隨著我國日益嚴(yán)峻的人口老齡化趨勢，越來越小的社會保險(xiǎn)擴(kuò)面征繳空間和不斷提高的各項(xiàng)社會保險(xiǎn)待遇水平，都讓地方社會保險(xiǎn)基金收支如何達(dá)到平衡的問題日漸凸顯。就以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，因?yàn)槿丝诶淆g化的趨勢日漸嚴(yán)重，且較難逆轉(zhuǎn)，同時(shí)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度本身又擔(dān)負(fù)著過去的債務(wù)，而以省級統(tǒng)籌為主的調(diào)劑方式使得基本養(yǎng)老基金在全國層面的調(diào)劑有難度，加上人們對提高基本養(yǎng)老金水平的期待，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出額越來越大?！渡鐣Ｕ暇G皮書：中國社會保障發(fā)展報(bào)告（2019）No.10》指出，2015年全國有6個省份養(yǎng)老基金入不敷出，到2022年，入不敷出的省份將達(dá)到半數(shù)。再以基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金為例，隨著醫(yī)療費(fèi)用的逐年增長，基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金一樣，面臨的支付壓力也越來越大，支出的增幅超出收入的增幅，當(dāng)期收不抵支的情況在某些省份已出現(xiàn)，醫(yī)療基金或會“穿底”的風(fēng)險(xiǎn)逐步顯現(xiàn)。

2.預(yù)算編制有待完善社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)各部門之間必須相互協(xié)作才能共同完成地方社會保險(xiǎn)基金預(yù)算編制。以編制養(yǎng)老保險(xiǎn)基金預(yù)算來說，財(cái)務(wù)、稽核、養(yǎng)老、退休管理等各個部門的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)都是編制養(yǎng)老保險(xiǎn)基金預(yù)算的依據(jù)。特別是當(dāng)期收入和支出的預(yù)算數(shù)，更是要綜合考慮在職職工基數(shù)增減、離休和退休人員的基數(shù)增減，離退休金的增長幅度、繳費(fèi)收入的基數(shù)等眾多方面的因素。這些因素的測量都要社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的相關(guān)部門遵照相應(yīng)的崗位職責(zé)來安排和進(jìn)行。但是在實(shí)際工作中，常常是財(cái)務(wù)部門單獨(dú)做完地方社會保險(xiǎn)基金的預(yù)算，來自相關(guān)部門基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的支持嚴(yán)重缺乏。

3.預(yù)算執(zhí)行力有待加強(qiáng)首先，對地方社會保險(xiǎn)基金預(yù)算的執(zhí)行理念不夠。有些經(jīng)辦機(jī)構(gòu)“重預(yù)算輕執(zhí)行”，預(yù)算編制完成之后并未對落實(shí)預(yù)算進(jìn)行監(jiān)控，沒有形成完整的預(yù)算執(zhí)行體系。其次，單位執(zhí)行力不強(qiáng)，沒有形成科學(xué)的預(yù)算操作規(guī)程來保障預(yù)算落實(shí)，經(jīng)辦人員能力、經(jīng)費(fèi)也不匹配，存在著人員少、工作壓力大、工作經(jīng)費(fèi)緊張等問題。最后，預(yù)算指標(biāo)也缺乏約束力，預(yù)算起不到指導(dǎo)作用，導(dǎo)致預(yù)算和執(zhí)行兩張皮。

4.預(yù)算監(jiān)管制度有待健全根據(jù)《預(yù)算法》的規(guī)定，各級財(cái)政部門是編制具體預(yù)算的責(zé)任主體。但地方社會保險(xiǎn)基金的預(yù)算是由省級社保機(jī)構(gòu)統(tǒng)一負(fù)責(zé)，財(cái)政部門不直接負(fù)責(zé)編制。但各級財(cái)政部門又必須了解預(yù)算編制，因?yàn)樨?cái)政負(fù)責(zé)對社會保險(xiǎn)兜底，主要體現(xiàn)在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金上，如當(dāng)?shù)氐酿B(yǎng)老保險(xiǎn)收不抵支的時(shí)候，地方政府要補(bǔ)上缺口。所以，財(cái)政部門在社保資金征收、籌集、投資運(yùn)營、預(yù)算編制、決算、專戶、發(fā)放過程中，都要適當(dāng)參與，嚴(yán)格監(jiān)督。但目前，兩部門的合理分工和監(jiān)管制度都缺乏明確的規(guī)定。同時(shí)，《預(yù)算法》還規(guī)定人大對政府預(yù)算具有全方位的審查監(jiān)督權(quán)。對于地方社會保險(xiǎn)基金預(yù)算而言，也應(yīng)接受本級人大機(jī)構(gòu)的審查和監(jiān)督。但實(shí)際上，本級人大機(jī)構(gòu)僅行使了人代會審議，對地方社?；痤A(yù)算各個環(huán)節(jié)的監(jiān)管還存在一定缺失。

三、基于PDCA循環(huán)的地方社會保險(xiǎn)基金全過程預(yù)算績效管理體系構(gòu)建

美國質(zhì)量管理專家休哈特博士最早提出PDCA循環(huán)，戴明采納、宣傳了PDCA循環(huán)。PDCA循環(huán)將質(zhì)量管理分為四個階段：計(jì)劃（Plan）、執(zhí)行（Do）、檢查（Check）、處理（Act）。本文就是在PDCA循環(huán)的基礎(chǔ)上，打造基于地方社會保險(xiǎn)基金預(yù)算績效管理活動的閉環(huán)鏈條，覆蓋預(yù)算績效管理事前、事中、事后環(huán)節(jié)的全過程，做到“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價(jià)、評價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”。其具體內(nèi)容如下：

1.績效目標(biāo)績效目標(biāo)貫穿編制、執(zhí)行、調(diào)整、決算、監(jiān)督的各個環(huán)節(jié)，在整個預(yù)算績效管理中是首屈一指的地位?？冃繕?biāo)的設(shè)定是預(yù)算安排的前置條件。地方社會保險(xiǎn)基金的績效目標(biāo)就是保險(xiǎn)資金計(jì)劃在一定期限內(nèi)達(dá)到產(chǎn)出和效果，確保地方社會保險(xiǎn)基金的完整和安全，防止貶值、實(shí)現(xiàn)保值、爭取增值，并滿足參保人員的給付需要。編制預(yù)算時(shí)，在明確經(jīng)辦機(jī)構(gòu)職能職責(zé)的基礎(chǔ)上，根據(jù)績效目標(biāo)，細(xì)化分解，具體落實(shí)到各經(jīng)辦機(jī)構(gòu)人員配備、社會保險(xiǎn)征繳管理及基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支等專項(xiàng)資金預(yù)算，如某市確定的年度績效目標(biāo)為爭取中央養(yǎng)老保險(xiǎn)基金一般轉(zhuǎn)移性支付資金和養(yǎng)老保險(xiǎn)省級補(bǔ)助資金，保證全年收支平衡。

2.事前評估與審核優(yōu)化地方社會保險(xiǎn)基金的資源配置和合理使用，落實(shí)主體責(zé)任，提高社?；鸬氖褂眯?，都是建立在事前績效評估基礎(chǔ)之上的。事前績效評估結(jié)果可使用于預(yù)算編制，直接作用于預(yù)算資金的分配。因此，把握住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，并加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，把“預(yù)事”與“預(yù)錢”有機(jī)融合起來，可以有效促進(jìn)事前績效評估工作發(fā)揮作用；建立合理的分工機(jī)制，以明確責(zé)任，財(cái)政部門承擔(dān)管理責(zé)任，地方社會保險(xiǎn)基金的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)承擔(dān)編制執(zhí)行責(zé)任等；必要時(shí)引入專業(yè)第三方，支持推動與完善事前績效評估體系的建設(shè)。

3.績效運(yùn)行監(jiān)控在地方社會保險(xiǎn)基金預(yù)算的執(zhí)行過程中，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和財(cái)政部門等都要跟蹤監(jiān)控績效的運(yùn)行情況，包括持續(xù)監(jiān)控各項(xiàng)活動和項(xiàng)目，并定期收集社?；鹂冃畔ⅲ皶r(shí)匯總并加以分析。例如保險(xiǎn)基金征繳的情況、專項(xiàng)資金的運(yùn)用情況等，預(yù)算運(yùn)行實(shí)際情況和原定績效目標(biāo)有出入時(shí)，要分析目標(biāo)偏離原因。對于偏離嚴(yán)重的，要進(jìn)行整改。對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度也要進(jìn)行深入分析，這樣對后續(xù)預(yù)算安排的合理性、業(yè)務(wù)實(shí)施的可行性、評估績效目標(biāo)完成的情況都實(shí)現(xiàn)了執(zhí)行過程的全程監(jiān)控，可有效減少預(yù)算資金的損失。

4.績效評價(jià)地方社會保險(xiǎn)基金的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)可根據(jù)完成情況、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況進(jìn)行自我評價(jià)，解決資金使用完成后的責(zé)任落實(shí)問題。地方社會保險(xiǎn)基金預(yù)算績效管理內(nèi)容主要包括：預(yù)決算編制組織、基金預(yù)算編報(bào)、基金預(yù)算執(zhí)行和決算管理、基金預(yù)算監(jiān)督管理等內(nèi)容。如就專項(xiàng)資金的資金到位、管理情況進(jìn)行分析，就專項(xiàng)資金項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)性、效益性進(jìn)行分析等。對部分專項(xiàng)資金、支出政策等重點(diǎn)項(xiàng)目或有疑義的項(xiàng)目組織績效再評價(jià)。

5.績效的反饋和應(yīng)用地方社會保障基金的績效反饋，就是將績效評價(jià)的結(jié)果反饋給人社部門和社會保險(xiǎn)經(jīng)辦部門，這個過程會對被評估對象的行為形成約束。績效反饋是整個預(yù)算績效管理的最后環(huán)節(jié)，也是最重要的一環(huán)，績效評估的目的達(dá)成與否，就依賴于績效反饋的應(yīng)用。從結(jié)果應(yīng)用的具體方式來看，包括支持預(yù)算安排、管理整改、報(bào)送人大、信息公開以及納入政府考核、實(shí)施績效結(jié)果問責(zé)等。地方社會保險(xiǎn)基金績效管理結(jié)果，將由財(cái)政廳、人力資源社會保障廳和衛(wèi)生計(jì)生委等聯(lián)合予以公告，并與財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助資金分配掛鉤，強(qiáng)化績效考核工作的導(dǎo)向作用，不斷健全激勵約束機(jī)制，促進(jìn)預(yù)算管理水平的提高。

四、地方社會保險(xiǎn)基金全過程預(yù)算績效管理的技術(shù)保障

1.社會保險(xiǎn)經(jīng)辦部門預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)行政事業(yè)單位對績效管理工作日益迫切，為了滿足此要求，部門績效管理信息系統(tǒng)的建立迫在眉睫。地方社會保險(xiǎn)基金預(yù)算管理系統(tǒng)建設(shè)內(nèi)容可包括：經(jīng)辦機(jī)構(gòu)整體績效管理模塊（含部門績效目標(biāo)管理子模塊、事前評估子模塊、績效運(yùn)行監(jiān)控子模塊、績效評價(jià)子模塊和結(jié)果應(yīng)用子模塊），專項(xiàng)資金績效管理模塊（含專項(xiàng)資金申報(bào)與入庫子模塊、專項(xiàng)資金跟蹤與監(jiān)控子模塊、專項(xiàng)資金驗(yàn)收與評價(jià)子模塊、專項(xiàng)資金查詢分析子模塊），轉(zhuǎn)移支付績效管理模塊，基礎(chǔ)信息管理模塊（含績效指標(biāo)庫、專家?guī)?、中介庫、政策制度資料庫、問卷庫、模板庫、標(biāo)準(zhǔn)庫、案例庫等內(nèi)容），綜合查詢與績效分析模塊等。通過建立社會保險(xiǎn)經(jīng)辦部門績效管理體系與操作規(guī)范，全面提升社會保險(xiǎn)基金預(yù)算績效管理水平與質(zhì)量。

2.智能化監(jiān)控與分析系統(tǒng)在社會保險(xiǎn)經(jīng)辦部門預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)流程管理過程中積累了大量有效績效信息的基礎(chǔ)上，通過與社會保險(xiǎn)經(jīng)辦部門財(cái)務(wù)管理信息系統(tǒng)、內(nèi)控管理信息系統(tǒng)等的互聯(lián)互通，就可以建議智能化統(tǒng)計(jì)、監(jiān)控與分析體系。這樣不僅可以打破“信息孤島”和“數(shù)據(jù)煙囪”，還可以借助高效的數(shù)據(jù)治理，將數(shù)據(jù)價(jià)值充分挖掘并釋放，全方位支持各社會保險(xiǎn)經(jīng)辦部門的日常管理與決策。我們可以從兩個角度去努力：一是通過整合社會保險(xiǎn)經(jīng)辦部門預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)與預(yù)算管理信息系統(tǒng)、國庫支付系統(tǒng)、財(cái)務(wù)核算等系統(tǒng)的有效銜接，打通內(nèi)生數(shù)據(jù)通道，并連接互聯(lián)網(wǎng)外生數(shù)據(jù)，儲存多維度、有深度的3D數(shù)據(jù)，構(gòu)建績效大數(shù)據(jù)庫；二是基于社會保險(xiǎn)經(jīng)辦部門預(yù)算績效大數(shù)據(jù)，將政務(wù)數(shù)據(jù)資源的潛在價(jià)值充分挖掘，通過綜合測算優(yōu)化資金分配，搭建查詢統(tǒng)計(jì)和預(yù)警監(jiān)控體系，該體系能覆蓋地方社會保險(xiǎn)基金預(yù)算績效管理全過程，并逐步實(shí)現(xiàn)績效大數(shù)據(jù)的智能化應(yīng)用。

參考文獻(xiàn)

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作者：張菊香 朱安琪 單位：南京審計(jì)大學(xué)會計(jì)學(xué)院