財政專項資金管理問題及對策研究

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政專項資金，顧名思義，就是指具有專門用途的財政資金。這種資金用于指定用途的專項事業(yè)，涉及工業(yè)、農(nóng)業(yè)、教育及科學(xué)各個領(lǐng)域，廣泛涵蓋社會管理、公共事業(yè)發(fā)展、社會保障、經(jīng)濟建設(shè)以及政策補貼等方面。財政專項資金要求?？顚Ｓ?，獨立核算，嚴(yán)禁挪作他用。

一、財政專項資金管理的意義

按照構(gòu)建公共財政體系的目標(biāo)和集中財力辦大事的要求，為了盤活用好財政專項資金，把有限的資金用于穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，滿足群眾迫切需要，提高資金使用效益，非常有必要建立科學(xué)、規(guī)范、高效的財政專項資金運行機制。隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，國家財政實力顯著增強，財政用于支持經(jīng)濟建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展的專項資金規(guī)模逐年擴大。財政專項資金為社會各項事業(yè)的快速發(fā)展，起到了積極的推動作用。專項資金在發(fā)揮作用的同時，也存在使用分散、效益不高以及管理混亂等問題，使資金的使用效益大打折扣，嚴(yán)重影響了國家政策的有效落實。財政專項資金的管理不規(guī)范，在一定程度上制約了國家集中財力辦大事的能力，影響了社會各項事業(yè)的順利發(fā)展。

二、財政專項資金管理中存在的問題

（一）財務(wù)管理和會計核算不規(guī)范。項目單位只重視項目資金的爭取，對項目的可行性論證不嚴(yán)謹(jǐn)，項目資金的使用也不規(guī)范，財務(wù)管理弱化。有的項目單位不配備專職財務(wù)人員管理專項資金，人員變動頻繁，甚至有些由不熟悉財經(jīng)政策的人員管理資金。財務(wù)人員只負(fù)責(zé)會計核算，不主動參與項目的申報及實施，只是被動地處理賬務(wù)，造成會計資料與項目決算數(shù)據(jù)的不一致。

（二）對財政專項資金的概念模糊。專項資金應(yīng)是用于專門用途的資金，服務(wù)于事業(yè)。但在實際操作中，由于對專項資金的界定不同，造成了管理與核算口徑的不一致。對于行政事業(yè)單位取得的非稅收入和政府性基金，按規(guī)定全額上繳財政專戶，這類資金是否屬于專項資金，界定并不明確。用款單位有的作為專項管理，有的自行開支，隨意挪用。

（三）缺乏科學(xué)規(guī)范的專項資金預(yù)算編制。財政預(yù)算普遍遵循專項經(jīng)費按實際編制的方法。但實際是什么，無法找到明確的規(guī)定。由于沒有科學(xué)的依據(jù)，造成專項資金預(yù)算編制主觀化，使得專項資金分配不均衡。有的用款單位專項資金大量結(jié)余，有的專項資金供給不足，嚴(yán)重影響了社會事業(yè)的發(fā)展。

（四）地方配套資金不到位，存在變相套取現(xiàn)象。很多專項資金立項審批后，都要求地方政府配套資金，但由于地方經(jīng)濟困難，多數(shù)縣、區(qū)配套資金不能到位，有的項目上面來多少錢就做多少的事，有的則做假配套。項目單位運用各種手段虛報配套資金，有的采取先轉(zhuǎn)入后抽走的辦法，有的采取虛假列支作為自籌資金，有的將未到位的資金作為應(yīng)收款項處理，有的甚至采取制作虛假報表的辦法。

（五）預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行步調(diào)不一致。編制財政預(yù)算就是為了合理安排及有效控制專項資金的使用?，F(xiàn)實操作中編制與執(zhí)行在時間和數(shù)量上均存在嚴(yán)重脫節(jié)的問題。有的項目沒有批準(zhǔn)，但前期費用已經(jīng)列支；有的項目完工后資金才到位，出現(xiàn)項目經(jīng)費紅字；有的項目立項后資金撥付，但申請單位由于是為了申請資金而立項的，沒有實際支出，發(fā)生資金移用問題。這些都給專項資金的規(guī)范管理造成嚴(yán)重困難，削弱了預(yù)算的控制作用。

（六）資金撥付不及時、不規(guī)范。有的項目投資計劃下達(dá)較晚；有的項目財政部門資金到賬晚；有的項目前期準(zhǔn)備不充分，進(jìn)度緩慢；有的項目對已立項報批、申請撥付的不及時核查，造成項目單位財務(wù)信息的不對稱。資金管理上不規(guī)范，與主管部門關(guān)系好的就撥的快，關(guān)系不好的資金難以到位；還有個別部門資金撥付時索要好處費，以種種借口拖延撥付等，造成資金滯留賬面。

（七）專項資金不遵循“?？顚Ｓ谩?。項目單位為了爭取財政專項資金，通過多種渠道在項目申報中造假。有的改變項目建設(shè)內(nèi)容和地點，把甲項目資金用于乙項目；有的負(fù)責(zé)人“專款專用”的意識不強，沒有實行單獨核算，不設(shè)立專項資金賬戶，認(rèn)為自己爭取來的資金可以隨意使用，不受任何限制，將項目資金與自有資金混合用于經(jīng)常性支出、非專項性列支；有的低成本卻高價結(jié)算，造成資金浪費損失。

（八）專項資金監(jiān)督力度不夠。資金撥付后，沒有全方位跟蹤監(jiān)督。監(jiān)督方法不先進(jìn)，沒有制定相應(yīng)的日常監(jiān)督制度，突擊性檢查多，事后監(jiān)督多。一個項目有多個管理監(jiān)督部門，表面看控制制度完善，但事實上各監(jiān)管部門為了各自利益考慮，很難提供真實的項目資料。在利益驅(qū)使下，造成資金多頭下達(dá)和交叉使用。專項資金的使用由于缺乏有效的法律約束和制度保障，造成各種違規(guī)現(xiàn)象，沒有最大限度地發(fā)揮資金的使用效益。

三、存在問題的原因

第一，在項目申報過程中，地方政府和主管部門存在急功近利的思想。沒有考慮到地方財力和項目的市場效應(yīng)，盲目跑資金、上項目，只顧眼前利益，不考慮長遠(yuǎn)效益。第二，有些主管部門存在應(yīng)付的心態(tài)，認(rèn)為財政專項資金應(yīng)是財政部門的事，與己無關(guān)，放松甚至放棄了資金監(jiān)管的責(zé)任。財政部門的重視程度不夠，造成財政監(jiān)督缺位。只重視資金的規(guī)模和數(shù)量，不追蹤資金使用的效益和質(zhì)量；只重視資金的安全以及是否合法合規(guī)，缺乏對資金社會效益和經(jīng)濟效益的監(jiān)督。第三，財政專項資金涉及面廣，監(jiān)督力量薄弱，無法做到事前、事中和事后的全方位監(jiān)督管理，日常監(jiān)督和事后專項檢查不能有機結(jié)合，無法形成有效的共同監(jiān)督的合力。第四，地方債務(wù)和地方事務(wù)繁多，政府和部門急需用錢，無奈挪用專項資金以解燃眉之急，造成很多擠占挪用專項資金的行為。財政專項資金的管理不完善，很多專項資金通過多個系統(tǒng)逐級劃撥，沒有統(tǒng)一的資金渠道，導(dǎo)致政府無法掌握資金的來源和使用方向。第五，對配套資金的認(rèn)識不足，主要爭取上級資金和無償配套資金，只要項目到位，不關(guān)心地方應(yīng)承擔(dān)的配套資金。地方財政困難，拿不出相應(yīng)的配套資金，但為了經(jīng)濟建設(shè)的發(fā)展積極爭取項目，爭取上級資金的支持。配套資金不到位，上級資金下不來，只能弄虛作假，蒙混過關(guān)。第六，法律法規(guī)不夠完善，雖然國家出臺了《會計法》等法律法規(guī)，基本形成了一套有關(guān)財政監(jiān)督的體系，但由于這些法律法規(guī)僅限于原則性的規(guī)定，對財政監(jiān)督工作方面規(guī)定的不夠充分、系統(tǒng)，使得目前處罰手段上還缺乏有力的法律保障，直接影響了財政監(jiān)督效能的發(fā)揮。

四、完善財政專項資金管理的對策

（一）高度重視財務(wù)管理，規(guī)范會計核算。項目單位領(lǐng)導(dǎo)要高度重視專項資金的管理，無償使用財政資金，應(yīng)嚴(yán)格遵守資金使用和管理的各項規(guī)章制度。組織好財務(wù)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，在掌握基本財務(wù)知識的同時，還要熟悉項目情況，提前介入項目概預(yù)算。財務(wù)人員除了會計核算，還要起到事前、事中和事后的監(jiān)督作用，及時提供財務(wù)意見。

（二）明確定義財政專項資金的概念。財政專項資金是來源于財政，具有專門用途，需要單獨核算的資金。財政專項資金種類繁多，有著不同的名稱，具體內(nèi)容也有一定的差別。財政專項資金來源于預(yù)算內(nèi)資金、預(yù)算外資金以及政府性基金等，主要用于基本建設(shè)支出、專項業(yè)務(wù)支出、專項購置等其他專項支出。

（三）科學(xué)規(guī)范財政專項資金預(yù)算編制。認(rèn)真做好預(yù)算編制前的準(zhǔn)備工作，分析近年來財務(wù)收支情況與預(yù)算執(zhí)行情況，提前編制下年度專項資金預(yù)算。編制財政專項資金的預(yù)算，應(yīng)擬定全年收支計劃，確定資金使用規(guī)模。緊緊圍繞專項中心工作，統(tǒng)籌兼顧，重點安排，資金優(yōu)先用于需緊急解決且具有可行性的項目。編制項目預(yù)算，應(yīng)細(xì)化到具體項目，進(jìn)行科學(xué)論證，提高項目申報的質(zhì)量，推進(jìn)項目庫建設(shè)。要做成一個項目，需經(jīng)過謀劃、論證、立項、審批等多個環(huán)節(jié)，過程復(fù)雜且持續(xù)時間較長。所以要篩選出好的項目，建立項目庫，用好財政資源。加大資金整合力度，集中財力辦大事，充分發(fā)揮財政專項資金的整體效益，促進(jìn)社會事業(yè)的發(fā)展。

（四）制定法規(guī)，確保配套資金按時足額到位。各地根據(jù)各自的實際情況，制定相應(yīng)的地方性法規(guī)，并確保規(guī)范、約束力強。要根據(jù)地方實際，確定配套資金。區(qū)別經(jīng)濟發(fā)達(dá)和落后地區(qū)，充分考慮到困難地區(qū)的難處，相應(yīng)降低配套比例。要積極鼓勵項目單位自籌資金，采取政府多給一點，項目單位自籌一點，有關(guān)費用減免一點的方式多方籌措資金。財政部門要做好項目配套資金的財政預(yù)算，按項目合同規(guī)定的配套資金比例合理安排資金，并把配套資金執(zhí)行情況作為財政工作的一項重要的考核內(nèi)容。

（五）確保預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行一致。規(guī)范科學(xué)的預(yù)算編制就是為了保障各項工作的正常開展和任務(wù)的順利完成。各預(yù)算單位應(yīng)根據(jù)預(yù)算編制，統(tǒng)一規(guī)劃，認(rèn)真落實國家政策，合理配置資源，最大限度地發(fā)揮財政專項資金的作用。制定相應(yīng)的內(nèi)部控制制度，加大資金管理力度，嚴(yán)格控制支出。強化預(yù)算約束的剛性，加大預(yù)算執(zhí)行的力度。

（六）采取積極措施，加快資金撥付進(jìn)度。為提高資金申請和撥付的工作效率，要掌握預(yù)算指標(biāo)的下達(dá)及撥付情況，對預(yù)算指標(biāo)未下達(dá)項目單位的要及時了解原因，找出解決的方法，督促項目單位加快工程進(jìn)度，確保項目資金按工程進(jìn)度落實到位。規(guī)范資金撥付程序，轉(zhuǎn)變觀念化被動撥款為主動服務(wù)。主動到項目單位調(diào)研，到施工現(xiàn)場了解項目進(jìn)度和資金需求。明確崗位，專人負(fù)責(zé)，加強部門與項目單位之間的溝通，保證資金按時足額撥付，切實提高專項資金的使用效率。

（七）強化財政專項資金“?？顚Ｓ谩钡囊庾R。專項資金有專門用途，不可以挪用。要建立健全專項資金管理制度，明確資金違規(guī)違法行為的處罰規(guī)定。引用領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)制，從思想意識上予以警示，杜絕發(fā)生擠占挪用專項資金的現(xiàn)象。嚴(yán)把審核關(guān)，加大項目申報的審核力度，從源頭上控制資金按規(guī)定使用。建立資金使用方向、數(shù)量的追蹤制度，保證專項資金的安全完整。

（八）完善財政專項資金監(jiān)督體系，推進(jìn)績效評價。建立財政部門、審計部門、主管部門及項目單位等不同層次的監(jiān)督制度。財政部門應(yīng)做好預(yù)算編制的審查，嚴(yán)格跟蹤預(yù)算執(zhí)行的情況，通過國庫集中支付系統(tǒng)、政府采購系統(tǒng)等形成資金預(yù)算的日常監(jiān)督；充分發(fā)揮審計部門的獨立性，做好財政專項資金管理的事后監(jiān)督；主管部門公開專項資金申報、資金分配情況；項目單位公開賬目，列示專項資金使用情況，嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律。建立績效管理、評價制度，逐步形成以績效目標(biāo)為導(dǎo)向，以績效評價為手段，以結(jié)果應(yīng)用為保障，覆蓋所有財政專項資金，貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程的預(yù)算績效管理體系。增強績效理念，積極開展專項資金績效評價，特別是要將專項資金績效評價結(jié)果作為預(yù)算安排的重要依據(jù)，促使財政專項資金向使用效果好、對社會發(fā)展作用大的項目聚集，促進(jìn)專項資金的合理分配與有效使用。綜上所述，做好財政專項資金的管理意義重大，雖然出現(xiàn)了這樣那樣的問題，但隨著社會公共事業(yè)的發(fā)展，財政專項資金將起到積極的推動作用。我們必須高度重視，財政部門、主管部門以及項目單位要積極采取措施，加大財政專項資金的監(jiān)督力度，保證資金使用效益的最大化。

作者：高軍 單位：河北省故城縣發(fā)展改革局