談公共管理糾紛化解思路

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［摘要］隨著我國推進服務型政府、法治政府，公共管理領域糾紛也日益增多。2015年新行政訴訟法在確立復議維持共同被告制度的同時對調(diào)解有限適用?？紤]案件量的激增、司法資源嚴重不足的現(xiàn)狀，從制度和實際案例出發(fā)探索解決公共管理領域此類糾紛的新路徑——對存在經(jīng)復議的共同被告的情況下適用調(diào)解的問題與對策進行研究，提出建議。

［關鍵詞］公共管理；糾紛化解；共同被告；調(diào)解；行政訴訟

1相關規(guī)定及分析

行政訴訟30年，為推進依法行政，使行政機關履行公共管理職能從“人治”到法治作出不可磨滅貢獻，但民眾對行政訴訟即所謂“民告官”的公平性常存質疑。隨著社會對政府轉型、法治政府的要求日益提高，公民法律意識提升，公共管理領域糾紛增長迅速，行政訴訟總量激增、類型出新。提高提質增效解決這些糾紛成為了保障政府公共管理質量的一項重要任務。新中國的調(diào)解制度溯源可至中國共產(chǎn)黨立黨之初在革命根據(jù)地實行的人民調(diào)解制度，在我國“非訴”“以和為貴”的文化傳統(tǒng)之下，調(diào)解制度在我國源遠流長。堵不如疏，調(diào)解本是重要解決途徑之一。但面對雙方地位不平等的質疑，如何調(diào)則面臨挑戰(zhàn)。復議共同被告案件尤為特殊，行政復議和行政訴訟是解決行政糾紛的層級不同的兩種方法。復議機關在復議程序中以類似裁判者的身份出現(xiàn)，在行政訴訟中卻與復議程序中的被裁判者即原行政行為機關一起以被告身份出現(xiàn)。復議機關是否應該參與、以何種身份、如何調(diào)解，都是行政訴訟調(diào)解面臨的實際問題。

1.1相關規(guī)定

（1）復議中調(diào)解?！吨腥A人民共和國行政復議法實施條例》第五十條規(guī)定了復議調(diào)解適用情形即行使自由裁量權的、行政賠償和行政補償糾紛，同時對調(diào)解協(xié)議的形式和送達、生效進行了規(guī)定。（2）行政訴訟調(diào)解制度沿革。1990年施行的行政訴訟法——不適用。2015年施行的和現(xiàn)行的行政訴訟法——不適用為原則+特殊適用。除了與一般調(diào)解一樣需遵守自愿、合法的原則，不得損害國家、社會和他人的合法權益，對于行政訴訟中的調(diào)解，現(xiàn)行有效的法釋〔2018〕1號《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》（以下簡稱行訴法解釋）的第八十五條、第八十六條、第九十五條進一步對達成的調(diào)解書的形式、送達、效力以及調(diào)解協(xié)議、調(diào)解過程的公開、第三人等事項進行了規(guī)定，且強調(diào)不得拖延、當判則判，當事人自行達成協(xié)議不得據(jù)之制作判決。

1.2行政訴訟中調(diào)解的制度分析

1.2.1制度分析。在行政訴訟中適用調(diào)解是我國行政訴訟法修法時的勇敢嘗試，是基于我國國情、社情作出的合理選擇，也可以視作構建多元化糾紛解決機制的一種新的努力。行政訴訟中適用調(diào)解具有調(diào)解的一般性優(yōu)點：減少訴累、效率較高、實質化解矛盾、有利雙方溝通與理解、增進信任。在現(xiàn)在的行政訴訟實踐中，愈加注重實質性化解爭議，例如上海地方法院就對此作出諸多嘗試。相比一般民調(diào)組織組織，訴中司法調(diào)解具有更強的專業(yè)性，且可以司法權利控制行政權力，有利于保障各方自愿與平等協(xié)商。此外，行政訴訟的特有原則——“合法性審查為主、合理性審查為輔原則”，導致法院對某些不合理的行政行為難以采取撤銷或確認違法的裁判方式，否則則可能成為對行政行為的過度審查?，F(xiàn)行的行政訴訟法立法目的明確系解決爭議，保護公眾合法權益和監(jiān)督行政機關依法行使職權，法院對一般不當行為未能糾正可能導致背離該目的、造成信訪風險，訴后效果不佳。在這個層面上，行政訴訟中進行調(diào)解可更柔和定分止爭和維護相對人合法權益。同時，原告在訴后可能仍為被告的管理對象，在原告心目中調(diào)解解決可能更優(yōu)于勝訴。復議機關共同被告案件中，復議機關的訴訟地位特殊，且現(xiàn)行的法律規(guī)定對行政訴訟中調(diào)解的具體條款是不細致且法源不明的，忽視各方當事人“所擁有的‘法律地位’”。共同被告制度被期望“倒逼行政復議制度發(fā)揮更大功能”，實踐中也起到一定作用，復議維持率有所下降后趨于平穩(wěn)，一定程度上改善了群眾對行政復議“官官相護”的不良印象。復議程序中，相關事實已經(jīng)復議機關進行過一次審查，各方當事人對事實、法律方面的爭議比較清晰，在此基礎上進行調(diào)解，基礎較好。但也可能存在復議機關對原行為機關過于支持導致調(diào)解難以進行，且存在復議機關訴訟地位、調(diào)解地位不明導致調(diào)解程序難以明確，調(diào)解協(xié)議難以順利達成的問題。

1.2.2效果分析。以2020年10月13日為截止日期，在中國裁判文書進行以下檢索，結果見表1。行政案件調(diào)解率0.1159%；經(jīng)復議行政案件調(diào)解率0.0027%，遠低于一般行政案件。以上數(shù)據(jù)存在公開率、檢索誤差的影響，不盡準確。

2法律規(guī)定和法律執(zhí)行中的問題

2.1法律規(guī)定層面

作為共同被告的復議機關在訴中調(diào)解的地位規(guī)定缺失。復議機關形式上應參與調(diào)解，但實際未參與作出引起糾紛的原行為，關聯(lián)性僅限作為復議裁判者，與復議決定相聯(lián)。復議機關是否應該參與到訴訟中的調(diào)解中，其調(diào)解中的地位、意見的性質均未明確。

2.2實際操作中的問題

以某行政處罰及復議訴訟案件為例，原告在被責令改正后、收到處罰決定前已自行改正違法行為，仍被行政機關予以頂格處罰，處罰后經(jīng)復議維持，原告訴至法院。訴訟中，原、被告對違法事實、自行改正并無異議，對是否改正到位、行為嚴重程度和危害性、是否應該定格處罰有爭議。法院在審理中發(fā)現(xiàn)：作出處罰無合法性問題；規(guī)定是限期改正，可處幅度內(nèi)罰款；原告及時改正且其違法行為系從前一主體處承繼。且查明復議機關未在復議決定中對處罰決定進行任何修正或在訴訟中提交證明處罰決定合法、合理的證據(jù)。法院還發(fā)現(xiàn)，該案案發(fā)于武漢市遭遇疫情之后，原告系受到疫情沖擊的企業(yè)，且在疫情中堅守崗位。處罰不是目的，目的仍是行為的規(guī)范，且現(xiàn)在全社會著力于疫后經(jīng)濟復蘇，對及時整改違法行為的企業(yè)予以頂格處罰似缺失合理性。但僅從法律角度上看，涉案處罰、復議決定合法，對其撤銷的裁判方式難以施行。存在一定的不當性的情況下，如何依法維護原告合法權益？最終，法院組織雙方進行調(diào)解，此時新問題產(chǎn)生——復議機關認為調(diào)解內(nèi)容與其無關，拒絕參加。在此情況下，法院對原告和原行政行為機關組織調(diào)解，雙方基本達成一致：降低罰款數(shù)額。但復議機關仍拒絕參加調(diào)解及簽署協(xié)議，陷入僵局。

3對策和建議

3.1實際中解決

前案中，復議機關知悉原告與原行為機關調(diào)解情況后向法院表示：不反對原告與處罰作出機關進行調(diào)解；不評價調(diào)解內(nèi)容；不簽調(diào)解協(xié)議；可簽收行政調(diào)解書。最終，法院組織了原告與原行為作出機關進行調(diào)解后雙方簽署協(xié)議，法院制作調(diào)解書，送達原告、兩被告。實際化解了糾紛、案結事了。

3.2處理方式分析

前案中，法院未將復議機關視作調(diào)解中獨立參與人。若不制作調(diào)解書、調(diào)解不成，則只能等待原行為機關撤銷原處罰再作新處罰，原告撤訴。耗時較長且無法定事由，對有嚴格審限規(guī)定的法院不具可行性。復議共同被告制度的設計可以認為是督促是讓復議機關承擔其應有的責任——對原行政行為作出機關的行政行為進行充分、審慎審查后作出復議決定。亦即，復議共同被告制度與多個行政機關共同作出一個行政行為的共同被告制度并非同一維度和語境。若言后者是真共同被告，前者則可稱形式上的共同被告。在法定舉證責任的分配等方面都可以看出形式上的共同被告的特點，審判實踐中常由原行為機關對其行為合法性、復議機關對復議合法性各自舉證。由原行為機關對原行為合法性承擔舉證責任符合行政訴訟法第三十四條規(guī)定，也是行為者負責的體現(xiàn)。即使是撤銷或改變原行政行為，原行政機關的主動改變與復議機關經(jīng)復議決定改變亦是不同權利的行使，立足于不同的法律關系。就行政復議的功能定位來看，其具備準司法性，復議機關與原行為作出機關具有相對獨立性。并且，有觀點認為復議、信訪、訴訟是“平行關系”，前兩者“不能成為訴訟的審查對象”。應對復議共同被告制度予以修改甚至取消。尤其是在該案中，復議機關僅是單純的維持了處罰決定，未對其進行任何修正或補充。原處罰機關自行決定變更，與復議機關并無實際關系，法官處理方式雖略有超出法律明確規(guī)定之處，法理上并無不當。在復議機關明確拒絕對調(diào)解協(xié)議發(fā)表意見的情況下，此種處理不失為降低訴訟成本的方法之一。

3.3對策與建議

復議機關作為共同被告的行政訴訟案件情況比較復雜，即使原行政行為違法性被判決確認，復議機關承擔的責任有限，而對于簽署調(diào)解協(xié)議，或許基于“少做少錯”而不愿參與。如此，則使得調(diào)解制度在復議共同被告的情況下形同虛設。關于如何適用調(diào)解制度，有如下建議：（1）在復議機關同意參加調(diào)解的情況下，由各方當事人（原告、兩被告）進行自愿、平等協(xié)商，一致則依法簽署。（2）在復議機關不同意參加調(diào)解的情況下，詢問其意見，分兩種情況：A復議機關不同意不反對：同意簽調(diào)解書，原告、原行為機關簽協(xié)議，法院制作調(diào)解書送達三方后生效；不同意簽調(diào)解書，詢問原因。B復議機關明確表示反對，詢問原因。在充分了解復議機關顧慮后，分類處理：存在法院不知曉的違法情形的，中止調(diào)解、依法審判；對調(diào)解本身合法性無異議的則在審限內(nèi)，給予原、被告充分的自行協(xié)商時間。在審限不足的情況下，詢問被告可否先作出一個預變更或擬撤銷告知，原告可否收到該文件先行撤訴，若原告同意則撤訴，審查準許后結案；原告不同意則依法審判。（3）行政訴訟適用調(diào)解的范圍。我國最高法判例明確指出，“對調(diào)解余地的判斷，不僅要看行政機關在作出被訴行政行為時是否具有裁量權，更要看雙方當事人特別是行政機關就調(diào)解標的是否具有處分權，且調(diào)解結果是否損害國家利益、社會公共利益和他人合法權益”。但該案最終由再審申請人撤回申請獲準結案。本文認為對突破法律規(guī)定的調(diào)解類型的協(xié)商化解爭議，基層法院可以最高法的理解和精神予以調(diào)解，但不宜制作調(diào)解書，以原告自行撤訴為宜。（4）復議共同被告案件，鼓勵復議機關參與調(diào)解，無論直接或幕后，基于其專業(yè)性和層級，與原行為機關間磋商可能比法院更有效率，提高調(diào)解效益，符合行政復議功能定位，有利于行政訴訟中良好的府院互動。（5）法院應注意改變行政行為的合法性。

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作者：姜沛琪 單位：武漢大學政治與公共管理學院