從績(jī)效管理角度完善地方債務(wù)管理淺談
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摘要：本文結(jié)合地方政府債務(wù)管理具體實(shí)踐和財(cái)政發(fā)展要求，探討提出建立全方位、全過(guò)程、全覆蓋的地方政府債務(wù)預(yù)算績(jī)效管理體系的基本框架和相關(guān)建議，以期為推進(jìn)政府債務(wù)預(yù)算績(jī)效管理工作，提高現(xiàn)代財(cái)政治理水平提供參考。
關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù)； 績(jī)效管理； 績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)
當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，財(cái)政運(yùn)行處于緊平衡狀態(tài)，地方財(cái)政進(jìn)一步承壓?！吨腥A人民共和國(guó)預(yù)算法》修正以后，中央對(duì)地方政府債務(wù)管理進(jìn)行改革，賦予了地方政府依法適度舉債的權(quán)限，地方政府債券成為地方政府舉債融資的唯一合法途徑。自此，地方政府專項(xiàng)債券（以下簡(jiǎn)稱“專項(xiàng)債”）進(jìn)入快速發(fā)展階段，新增專項(xiàng)債額度從2015年開始逐年增加。2020年新增專項(xiàng)債1.6萬(wàn)億元，同時(shí)還發(fā)行了1萬(wàn)億元的抗疫特別國(guó)債，對(duì)加強(qiáng)地方政府債務(wù)監(jiān)管提出了更高要求。
一、政府債務(wù)預(yù)算績(jī)效管理相關(guān)要求
《意見》要求更加注重結(jié)果導(dǎo)向、強(qiáng)調(diào)成本效益、硬化責(zé)任約束，力爭(zhēng)用3～5年時(shí)間基本建成全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績(jī)效管理一體化?？?jī)效管理要覆蓋所有財(cái)政資金，延伸到基層單位和資金使用終端，確保不留死角。隨著全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理制度建設(shè)初見成效，中央適時(shí)提出政府債務(wù)預(yù)算績(jī)效管理理念，要求推進(jìn)政府債務(wù)預(yù)算績(jī)效管理體系建設(shè)，打造貫通從政府到部門再到項(xiàng)目的全方位預(yù)算績(jī)效管理體系，實(shí)現(xiàn)更高層級(jí)的財(cái)政資源優(yōu)化配置。在此過(guò)程中，將績(jī)效管理范圍從支出向收入拓展，完善債務(wù)管理顯得尤為重要。推進(jìn)政府債務(wù)績(jī)效管理體系建設(shè)是構(gòu)建全方位預(yù)算績(jī)效管理體系的重要一環(huán)，有助于科學(xué)合理配置財(cái)政資源，防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提高資金使用效益，實(shí)現(xiàn)積極財(cái)政政策的提質(zhì)增效。2021年6月，為加強(qiáng)地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金績(jī)效管理，提高專項(xiàng)債券資金使用效益，有效防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政部印發(fā)了《地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金績(jī)效管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2021〕61號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《辦法》）。《辦法》從事前績(jī)效評(píng)估、績(jī)效目標(biāo)管理、績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)管理、評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用等五個(gè)環(huán)節(jié)對(duì)專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金績(jī)效進(jìn)行管理，這是我國(guó)首次針對(duì)專項(xiàng)債出臺(tái)績(jī)效管理政策，對(duì)于健全地方政府舉債融資機(jī)制、管好用好專項(xiàng)債券、防范化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)具有重要意義。具體來(lái)看，《辦法》主要內(nèi)容分為事前、事中、事后三大方面。第一，強(qiáng)化事前績(jī)效評(píng)估?！掇k法》規(guī)定，申請(qǐng)專項(xiàng)債券資金前，項(xiàng)目單位或項(xiàng)目主管部門要開展事前績(jī)效評(píng)估，并將評(píng)估情況納入專項(xiàng)債券項(xiàng)目實(shí)施方案。第二，事中做好績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控?！掇k法》規(guī)定，在專項(xiàng)債券資金使用過(guò)程中，要對(duì)專項(xiàng)債券資金預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況進(jìn)行“雙監(jiān)控”，查找資金使用和項(xiàng)目實(shí)施中的薄弱環(huán)節(jié)，及時(shí)糾正偏差。對(duì)嚴(yán)重偏離績(jī)效目標(biāo)的項(xiàng)目要暫緩或停止撥款，督促及時(shí)整改。項(xiàng)目無(wú)法實(shí)施或存在嚴(yán)重問(wèn)題的要及時(shí)追回專項(xiàng)債券資金并按程序調(diào)整用途。第三，事后開展績(jī)效評(píng)價(jià)管理?！掇k法》規(guī)定，年度預(yù)算執(zhí)行終了，項(xiàng)目單位要自主開展績(jī)效自評(píng)，項(xiàng)目主管部門和本級(jí)財(cái)政部門選擇部分重點(diǎn)項(xiàng)目開展績(jī)效評(píng)價(jià)，選取項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的資金規(guī)模原則上不低于本地區(qū)上年新增專項(xiàng)債務(wù)限額的5%，并逐步提高比例。各省市財(cái)政部門根據(jù)中央和財(cái)政部的文件要求，陸續(xù)制定出臺(tái)了政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金績(jī)效管理辦法，在預(yù)算績(jī)效管理制度框架下，結(jié)合專項(xiàng)債券項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、申報(bào)、準(zhǔn)備、發(fā)行“四庫(kù)”管理機(jī)制，將績(jī)效理念融入專項(xiàng)債券“借、用、管、還”全生命周期，開展專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金績(jī)效管理工作。隨著辦法的出臺(tái)實(shí)施，意味著地方專項(xiàng)債券項(xiàng)目和資金的粗放式管理模式的終結(jié)，將更有利于地方政府債券資金項(xiàng)目的公益性和收益性的充分體現(xiàn)。
二、從績(jī)效管理角度加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理
（一）債務(wù)績(jī)效的原則和管理體系
1.地方政府債務(wù)績(jī)效管理一般原則
地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目績(jī)效管理既要遵循一般項(xiàng)目績(jī)效管理的基本原則，又要立足自身特點(diǎn)，重點(diǎn)應(yīng)關(guān)注代際公平和償債風(fēng)險(xiǎn)。地方政府債務(wù)績(jī)效管理的一般原則主要有四點(diǎn)：一是嚴(yán)格管理，全面覆蓋；二是量入為出，收支平衡；三是聚焦重點(diǎn)，關(guān)注績(jī)效；四是公開透明，防控風(fēng)險(xiǎn)。
2.建立健全債務(wù)績(jī)效管理機(jī)制
2018年財(cái)政部發(fā)文明確提出建立健全地方政府債務(wù)資金績(jī)效管理機(jī)制后，以山東為代表的部分省份已開展專項(xiàng)債券資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作探索，但側(cè)重點(diǎn)各有不同，仍需要進(jìn)一步提高評(píng)價(jià)質(zhì)量，在深度和精度上多下功夫。整體來(lái)看，地方政府債務(wù)績(jī)效管理機(jī)制包括以下四個(gè)環(huán)節(jié)。謀劃申報(bào)環(huán)節(jié)。應(yīng)對(duì)項(xiàng)目的可行性、必要性和平衡性進(jìn)行充分的論證評(píng)估，在明確資金來(lái)源的前提下，制訂分年度投資計(jì)劃并納入預(yù)算管理，實(shí)行地方政府債務(wù)全生命周期績(jī)效管理，本著“輕重緩急,量力而行”的原則，從源頭上防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。發(fā)行使用環(huán)節(jié)。要抓緊安排已發(fā)行的專項(xiàng)債券資金投入使用，確保在債券發(fā)行的當(dāng)年全部形成實(shí)際支出。依托地方政府債務(wù)管理信息系統(tǒng)，對(duì)政府債券資金使用實(shí)行穿透式、全過(guò)程監(jiān)控，既要督促加快資金使用進(jìn)度，形成實(shí)物工作量，也要確保項(xiàng)目質(zhì)量和資金安全，提高政府債券資金使用績(jī)效，絕不能亂花錢和“突擊花錢”。到期償還環(huán)節(jié)。地方政府債券是推動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)、拉動(dòng)有效投資的助推劑，但債是要還的，地方政府債務(wù)本息需要按期、及時(shí)償還，政府信用才能得以維護(hù)。要時(shí)刻關(guān)注債務(wù)率和債務(wù)本息償債倍數(shù)等風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)，嚴(yán)控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。反饋運(yùn)用環(huán)節(jié)。地方政府債務(wù)和對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目信息都要依法公開，接受人大、社會(huì)公眾監(jiān)督，形成多層次的地方政府債務(wù)項(xiàng)目的績(jī)效監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)體系?？?jī)效管理階段性及最終結(jié)果也需要及時(shí)披露，并根據(jù)結(jié)果兌現(xiàn)獎(jiǎng)懲措施，通過(guò)掛鉤預(yù)算、完善政策、加強(qiáng)管理等方式加強(qiáng)地方政府債務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用。
（二）債務(wù)績(jī)效指標(biāo)體系的建設(shè)和應(yīng)用
1.建立科學(xué)合理的指標(biāo)體系
要做好專項(xiàng)債券項(xiàng)目績(jī)效管理，要構(gòu)建分級(jí)、分類、分層次的績(jī)效管理指標(biāo)體系，建立全面績(jī)效管理的閉環(huán)鏈條，貫穿于項(xiàng)目運(yùn)行的整個(gè)生命周期，對(duì)項(xiàng)目的立項(xiàng)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、結(jié)果的績(jī)效做出量化評(píng)價(jià)。事前績(jī)效主要是績(jī)效目標(biāo)合理性、籌資合規(guī)性；事中績(jī)效重點(diǎn)是及時(shí)糾偏糾錯(cuò)，確保資金安全有效；事后績(jī)效主要關(guān)注項(xiàng)目目標(biāo)實(shí)現(xiàn)和外部效應(yīng)。按照政府債務(wù)“借、用、管、還”各環(huán)節(jié)的管理要求和特點(diǎn)，應(yīng)從收入管理、支出管理、存續(xù)期管理、影響力等方面設(shè)計(jì)四類一級(jí)指標(biāo)。收入管理績(jī)效指標(biāo)。按照債務(wù)決策及發(fā)行環(huán)節(jié)的管理要求，將收入管理指標(biāo)分為債務(wù)結(jié)構(gòu)指標(biāo)、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)、發(fā)行成本指標(biāo)三項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)。主要是在債券發(fā)行利率、信息披露和項(xiàng)目遴選等方面堅(jiān)持市場(chǎng)化原則。在績(jī)效考核結(jié)果應(yīng)用方面，要通過(guò)問(wèn)責(zé)形成強(qiáng)有力的約束，將責(zé)任壓實(shí)到相關(guān)部門和個(gè)人。支出管理績(jī)效指標(biāo)。資金的支出使用績(jī)效是績(jī)效管理的靈魂。支出管理績(jī)效目標(biāo)可分為資金管理指標(biāo)（政府和部門層面）和項(xiàng)目管理指標(biāo)（項(xiàng)目層面）兩類。資金管理指標(biāo)分為效益類指標(biāo)和時(shí)效類指標(biāo)兩類。項(xiàng)目管理指標(biāo)需要分解落實(shí)到具體債務(wù)項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)。項(xiàng)目產(chǎn)出則跟一般其他項(xiàng)目支出評(píng)價(jià)類似，包括完成度、完成質(zhì)量、完成時(shí)效等，如果是民生項(xiàng)目，還要關(guān)注公眾的滿意度等。存續(xù)期管理績(jī)效指標(biāo)。地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目績(jī)效管理市場(chǎng)化價(jià)值的實(shí)現(xiàn)離不開專項(xiàng)債券項(xiàng)目存續(xù)期管理，而存續(xù)期管理的重點(diǎn)是信息披露。存續(xù)期管理績(jī)效指標(biāo)關(guān)注當(dāng)年度政府債務(wù)管理、信用跟蹤評(píng)級(jí)和信息公開情況。債務(wù)管理指標(biāo)通過(guò)債券信用評(píng)級(jí)情況、債務(wù)償還率、逾期債務(wù)率客觀評(píng)估當(dāng)年償還債券和市場(chǎng)信用狀況。信息公開指標(biāo)關(guān)注公開信息的及時(shí)性、完整性、準(zhǔn)確性。影響力績(jī)效指標(biāo)。影響力指標(biāo)主要考察政府債務(wù)的長(zhǎng)效管理機(jī)制和總體社會(huì)效益，包括可持續(xù)性指標(biāo)和宏觀社會(huì)效益指標(biāo)?？沙掷m(xù)性指標(biāo)根據(jù)財(cái)政部要求及引導(dǎo)方向，通過(guò)項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)指標(biāo)考察項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)及滾動(dòng)管理情況；通過(guò)資產(chǎn)管理指標(biāo)考察資產(chǎn)管理的規(guī)范性、有效性。宏觀社會(huì)效益指標(biāo)可根據(jù)一般債和專項(xiàng)債的投向領(lǐng)域，設(shè)置交通運(yùn)輸、節(jié)能環(huán)保、城鄉(xiāng)建設(shè)等相關(guān)領(lǐng)域的宏觀衡量指標(biāo)，反映債務(wù)資金及撬動(dòng)投資帶來(lái)的長(zhǎng)期社會(huì)效益。
2.加強(qiáng)對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用
一是強(qiáng)化結(jié)果應(yīng)用，研究建立政府債務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用機(jī)制?！缎略龅胤秸畟鶆?wù)限額分配管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)〔2017〕35號(hào)）規(guī)定地方政府債務(wù)新增限額分配采取因素法測(cè)算，綜合考慮地方財(cái)力、重大項(xiàng)目支出、債務(wù)管理績(jī)效等因素安排新增債務(wù)限額。目前專項(xiàng)債額度項(xiàng)目分配權(quán)已下放至各地方政府，建議進(jìn)一步完善績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與新增限額分配及其他專項(xiàng)資金的分配相銜接的績(jī)效管理機(jī)制，防范財(cái)政和金融風(fēng)險(xiǎn)，持續(xù)提升地方政府債務(wù)管理水平。二是提高績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的透明性，探索建立績(jī)效評(píng)價(jià)信息公開機(jī)制，將預(yù)算執(zhí)行情況以及項(xiàng)目、政策效果的評(píng)價(jià)結(jié)果向人大、社會(huì)公眾公開，發(fā)揮其監(jiān)督作用，更好地落實(shí)評(píng)價(jià)結(jié)果的反饋與后續(xù)整改。三是推進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)申訴機(jī)制建立。當(dāng)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，若有關(guān)部門、單位對(duì)評(píng)價(jià)報(bào)告有疑問(wèn)，應(yīng)積極向上級(jí)提交復(fù)議并說(shuō)明理由，這樣不僅有利于促進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)的公正性與公平性，也使績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用更加有效益，從而更好地規(guī)范地方政府舉債行為。
作者:凌巍然 王珊珊 單位:黃山市數(shù)據(jù)資源局