電力企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理中分層授權(quán)的意義

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摘要:授權(quán)是企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理工作中的重要內(nèi)容和手段，本文通過對(duì)授權(quán)在民法、行政法領(lǐng)域概念的對(duì)比，進(jìn)一步理解授權(quán)在民法體系中的法律內(nèi)涵，并根據(jù)現(xiàn)代電力企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理特點(diǎn)，分析分層授權(quán)的意義及存在風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步提出風(fēng)險(xiǎn)防控措施。

關(guān)鍵詞:授權(quán)；；分層授權(quán)意義；風(fēng)險(xiǎn)防范

一、授權(quán)的法律內(nèi)涵

“授權(quán)”既是一個(gè)管理學(xué)概念，也是一個(gè)法律概念。從字面上看，“授權(quán)”是指把權(quán)力授予或委托給他人或機(jī)構(gòu)代為執(zhí)行。遵循本文題目的框架，本文將從法律角度闡述“授權(quán)”的世界觀內(nèi)涵；并從管理的角度探討授權(quán)風(fēng)險(xiǎn)控制的方法論外延。

(一)民法上授權(quán)的內(nèi)涵

從民法的視野來看，自《民法通則》，到《合同法》，再到《民法總則》，“授權(quán)”的概念都是以行為的表述出現(xiàn)的，根據(jù)《民法總則》第一百六十五條的表述，授權(quán)行為是關(guān)系產(chǎn)生的基礎(chǔ)，即權(quán)的一種授予行為。在實(shí)踐中，“授權(quán)”、“委托”等法律概念常有混同之現(xiàn)象。實(shí)然，從權(quán)利的來源來看，授權(quán)有單方行為說與雙方行為說之區(qū)別，單方行為說認(rèn)為，“授權(quán)是有相對(duì)人的單方法律行為，即授予權(quán)的意思表示，于相對(duì)人了解(對(duì)話)或者到達(dá)相對(duì)人(非對(duì)話)時(shí)即發(fā)生授權(quán)的效力，不以相對(duì)人的承諾為必要。”雙方行為說又稱委托契約說，即在委托關(guān)系中，需委托人和受托人意思表示一致，關(guān)系才能產(chǎn)生。由此不難看出，“授權(quán)”一詞更契合單方行為說，而“委托”一詞更契合雙方行為說，但無論如何，“授權(quán)”與“委托”作為權(quán)的權(quán)利來源已得到通說的肯定。

(二)行政法上授權(quán)的內(nèi)涵

相較于民法領(lǐng)域?qū)Α笆跈?quán)”與“委托”概念的趨同，行政法領(lǐng)域?qū)Α笆跈?quán)”與“委托”卻有明確區(qū)別。從行政法的視野來看，授權(quán)是根據(jù)具體的法律規(guī)定所享有的權(quán)利，可以以自己的名義實(shí)施行政職能，以自己名義對(duì)外承擔(dān)法律責(zé)任；委托是行政機(jī)關(guān)以自己名義委托其他組織行使自己權(quán)利的行為，受托組織不可以以自己名義行使行政職能，須以委托的行政機(jī)關(guān)名義行使行政職能，由委托的行政機(jī)關(guān)對(duì)外承擔(dān)法律責(zé)任。比較可知，行政法學(xué)界認(rèn)為，授權(quán)行為名義主體與法律責(zé)任主體均為被授權(quán)人，而委托行為名義主體與法律責(zé)任主體均為委托人。再來看《民法總則》中對(duì)的定義：“人在權(quán)限內(nèi)，以被人名義實(shí)施的民事法律行為，對(duì)被人發(fā)生效力?！笨芍?，民法中對(duì)“”的定義實(shí)際采納了行政法中對(duì)“委托”的定義。需要說明的是，在發(fā)展過程中出現(xiàn)了“隱名”等特例，本文認(rèn)為，“隱名”并非行為的變異，而是在“”概念框架下的特殊情形，在此不做研究與贅述。鑒于本文研究對(duì)象“現(xiàn)代電力企業(yè)”是私權(quán)利主體，本文也在民法框架下研究“授權(quán)”的概念，即：等同于“委托”行為，將“授權(quán)”作為權(quán)的權(quán)利來源。

二、現(xiàn)代電力企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理中分層授權(quán)的意義

作為關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要行業(yè)領(lǐng)域，電力行業(yè)經(jīng)過40年的發(fā)展和積累，工藝技術(shù)突飛猛進(jìn)，生產(chǎn)指標(biāo)不斷優(yōu)化，經(jīng)營(yíng)管理日趨規(guī)范，形成了比較成熟、相對(duì)固定的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理體系。但同時(shí)，大規(guī)模、高速度的電源點(diǎn)建設(shè)，使得國(guó)內(nèi)電力市場(chǎng)供需不平衡，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)加劇，經(jīng)營(yíng)形勢(shì)日益嚴(yán)峻。面對(duì)復(fù)雜的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，需要根據(jù)現(xiàn)代電力企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理中一些特點(diǎn)，深入推進(jìn)分層授權(quán)，使領(lǐng)導(dǎo)人員分身有術(shù)，同時(shí)充分調(diào)動(dòng)全體員工的工作熱情，提高工作效率，最大限度地提升企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

(一)現(xiàn)代電力企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的特點(diǎn)

一是，上下游業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)較為單一，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式固化，在市場(chǎng)營(yíng)銷、招投標(biāo)方面存在的風(fēng)險(xiǎn)較小，因而簽訂的合同也多使用規(guī)范文本，需要針對(duì)不同合同內(nèi)容進(jìn)行研究決策的情況較少；二是，處于壟斷行業(yè)，且受先天因素影響，電力企業(yè)去行政化一直沒有完全實(shí)現(xiàn)，加之近年來中央加快國(guó)有企業(yè)改革發(fā)展的大環(huán)境下，電力企業(yè)在做大做強(qiáng)的同時(shí)，行政化色彩仍較為濃厚；三是，電力企業(yè)在快速發(fā)展的過程中，投資建設(shè)了相關(guān)產(chǎn)業(yè)，雖經(jīng)過“主多分開、主輔分離”、“減少管理層級(jí)”及“三供一業(yè)”分離移交等，仍在一定范圍內(nèi)存在非主營(yíng)業(yè)務(wù)，這些產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，需要主業(yè)從財(cái)力、物力、人力上給予支持；四是，根據(jù)中央《關(guān)于推動(dòng)中央企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與重組的指導(dǎo)意見》，大型電力企業(yè)集團(tuán)在國(guó)資委主導(dǎo)下，迅速推進(jìn)整合重組，使得業(yè)務(wù)板塊大幅增加，如原國(guó)電集團(tuán)與神華集團(tuán)重組成立國(guó)家能源投資集團(tuán)，產(chǎn)業(yè)涉及煤炭、電力、運(yùn)輸、煤制油化工等多板塊，提升統(tǒng)一管理調(diào)度水平，發(fā)揮區(qū)域協(xié)同優(yōu)勢(shì)，需要領(lǐng)導(dǎo)層投入大量精力，創(chuàng)新性地開展工作。

(二)分層授權(quán)模式及其意義

綜合分析現(xiàn)代電力企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的特點(diǎn)，結(jié)合授權(quán)的法律內(nèi)涵及現(xiàn)代企業(yè)管理中“授權(quán)管理”的研究成果，現(xiàn)代電力企業(yè)從管理層級(jí)、業(yè)務(wù)模式和管理體制上，都應(yīng)倡導(dǎo)并實(shí)施分層授權(quán)管理模式。1.從管理層級(jí)看，現(xiàn)代電力企業(yè)普遍存在系統(tǒng)內(nèi)管理層級(jí)較多的情況，這就決定了現(xiàn)代電力企業(yè)需要實(shí)施縱向的分層授權(quán)。如國(guó)電寧夏分公司所屬上市公司英力特化工，下設(shè)熱電分公司、氯堿分公司、電石分公司、樹脂分公司及一家獨(dú)立法人單位(青山賓館)，根據(jù)現(xiàn)代法人治理要求，必須健全法人治理結(jié)構(gòu)，細(xì)化不同治理主體的權(quán)利清單，實(shí)施分層授權(quán)，才能減少管理層級(jí)，優(yōu)化管理流程，提升組織運(yùn)轉(zhuǎn)效率。同時(shí)，避免法人人格否定，使法人獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。2.從業(yè)務(wù)模式看，現(xiàn)代電力企業(yè)業(yè)務(wù)板塊大幅增加，這就決定了現(xiàn)代電力企業(yè)需要適度橫向的分層授權(quán)。企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員自身能力和精力有限，不可能全面深入掌握每個(gè)業(yè)務(wù)板塊的管理要求和知識(shí)結(jié)構(gòu)，實(shí)施橫向分層授權(quán)，可以讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，也避免領(lǐng)導(dǎo)人員凡事均親力親為，抓大也不放小，最后卻“出師未捷身先死”。同時(shí)，授權(quán)可以調(diào)動(dòng)各級(jí)管理人員的工作積極性，有力于企業(yè)培養(yǎng)一批有能力、有擔(dān)當(dāng)?shù)闹袌?jiān)力量，不會(huì)像諸葛亮治下的蜀國(guó)，在諸葛亮倒下后蜀中無大將，成為三國(guó)霸主中最先滅亡的一個(gè)。3.從管理體制看，現(xiàn)代電力企業(yè)行政化色彩較為濃厚，這就要求現(xiàn)代電力企業(yè)不同層級(jí)人員權(quán)力分配上的分層授權(quán)，以推進(jìn)建立現(xiàn)代企業(yè)管理機(jī)制。分層授權(quán)可以使權(quán)力更均衡地在企業(yè)內(nèi)進(jìn)行分配，避免領(lǐng)導(dǎo)人員專權(quán)。同時(shí)，授權(quán)使員工參與決策，幫助員工改變被動(dòng)完成領(lǐng)導(dǎo)交辦事務(wù)的工作模式，對(duì)員工的工作激勵(lì)、組織承諾、工作滿意度、工作績(jī)效等都有積極影響，被授權(quán)的員工更富有挑戰(zhàn)精神和合作意愿。

(三)在分層授權(quán)基礎(chǔ)上的其他授權(quán)模式

探討完現(xiàn)代電力企業(yè)分層授權(quán)的管理模式后，筆者認(rèn)為需簡(jiǎn)要描述一下在分層授權(quán)基礎(chǔ)上的其他授權(quán)模式。首先，現(xiàn)代電力企業(yè)的業(yè)務(wù)過程中，多使用格式合同，這就要求授權(quán)時(shí)應(yīng)當(dāng)以一般授權(quán)為主，特別授權(quán)為輔；其次，現(xiàn)代電力企業(yè)業(yè)務(wù)板塊的增加，要求授權(quán)時(shí)應(yīng)當(dāng)以限定范圍授權(quán)為主，全權(quán)授權(quán)為輔；再次，現(xiàn)代電力企業(yè)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為日益增加，不可控因素較多，要求授權(quán)時(shí)應(yīng)當(dāng)以短期授權(quán)為主，長(zhǎng)期授權(quán)為輔。

三、現(xiàn)代電力企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理中分層授權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)及防控

(一)現(xiàn)代電力企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理中分層授權(quán)易產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)

分層授權(quán)雖然可以提高經(jīng)營(yíng)效率，明確法律職責(zé)，但其風(fēng)險(xiǎn)也是顯而易見的，主要體現(xiàn)在法律層面和管理層面兩方面。1.法律層面的風(fēng)險(xiǎn)：分層授權(quán)容易產(chǎn)生無權(quán)、越權(quán)等瑕疵行為：無權(quán)顧名思義是在沒有權(quán)的前提下實(shí)施的行為，越權(quán)顧名思義是超越權(quán)限的行為。無權(quán)與越權(quán)雖然并不必然使行為無效，但其對(duì)公司利益的損害是顯而易見的，并且，在實(shí)踐中，相對(duì)方常以表見作為抗辯，要求被人承擔(dān)連帶責(zé)任，造成公司承擔(dān)不必要的損失，增加不必要的訴累。2.管理層面的風(fēng)險(xiǎn)：公司對(duì)于授權(quán)工作的管理上常存在各項(xiàng)漏洞，具體表現(xiàn)在：授權(quán)管理制度的缺失，內(nèi)控制度中對(duì)授權(quán)要求的缺失，授權(quán)崗位缺乏獨(dú)立性，授權(quán)辦理程序不規(guī)范，授權(quán)書中內(nèi)容存在缺陷，無法明確授權(quán)行為的責(zé)任主體是授權(quán)人還是被授權(quán)人等。管理的漏洞常引發(fā)法律風(fēng)險(xiǎn)，因此，分層授權(quán)法律層面風(fēng)險(xiǎn)與管理層面的風(fēng)險(xiǎn)是相伴相生，相輔相成的。

(二)現(xiàn)代電力企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理中分層授權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)控制

1.將授權(quán)管理納入合規(guī)管理體系。訂立完備的授權(quán)管理制度，將授權(quán)管理納入合規(guī)業(yè)務(wù)管理流程。用制度規(guī)范行為，對(duì)授權(quán)人的產(chǎn)生范圍、任用條件，授權(quán)委托書的發(fā)放和管理，特別是對(duì)被授權(quán)人的權(quán)利義務(wù)，結(jié)合企業(yè)實(shí)際情況予以明確，同時(shí)制定有效的監(jiān)督、制約及獎(jiǎng)懲制度，對(duì)正確行使權(quán)力的人員予以獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)損害公司利益的人員視情節(jié)輕重予以懲處。2.通過培訓(xùn)培育授權(quán)文化。授權(quán)是法律行為，也是一種管理行為，在授權(quán)監(jiān)控目標(biāo)、流程、組織、制度建設(shè)完成后，要將授權(quán)與授權(quán)監(jiān)控理念融入企業(yè)文化。通過培訓(xùn)，使企業(yè)中高層管理人員，特別是高層管理人員，重視授權(quán)管理，使其會(huì)“授權(quán)”，即知道授權(quán)給誰？授哪些權(quán)？如何授權(quán)?授權(quán)后如何進(jìn)行監(jiān)督和控制。也使得被授權(quán)人提高履職能力，在責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一的構(gòu)架下，積極正確行權(quán)履職。3.規(guī)范授權(quán)委托書管理。一是，規(guī)范授權(quán)委托書格式，特別是法定代表人授權(quán)委托，均應(yīng)采用書面形式，明確人、事項(xiàng)、權(quán)限和期限，防止人因授權(quán)委托內(nèi)容不明而從事?lián)p害企業(yè)利益的活動(dòng)。二是，根據(jù)前述分層授權(quán)基礎(chǔ)下其他授權(quán)模式，堅(jiān)持一般授權(quán)為主、特別授權(quán)為輔，限定范圍授權(quán)為主、全權(quán)授權(quán)為輔，短期授權(quán)為主、長(zhǎng)期授權(quán)為輔的授權(quán)原則。對(duì)于需要經(jīng)常、反復(fù)處理相同或類似業(yè)務(wù)的人員，在一定授權(quán)額度內(nèi)可為其發(fā)放長(zhǎng)期授權(quán)委托書，在一定期間內(nèi)人的行為有效；對(duì)于臨時(shí)性、偶發(fā)性或特別重大事項(xiàng)發(fā)放一次性授權(quán)委托書。三是，對(duì)授權(quán)委托書的執(zhí)行情況進(jìn)行跟蹤檢查，嚴(yán)格履行授權(quán)委托書的登記、備案、注銷、歸檔手續(xù)，同時(shí)密切關(guān)注人崗位變動(dòng)情況，對(duì)權(quán)喪失的，要及時(shí)收回授權(quán)，以免出現(xiàn)無權(quán)、表見，損害被人利益的情況。4.關(guān)注授權(quán)管理的重點(diǎn)問題。一是合理授權(quán)，可授權(quán)的工作應(yīng)該是下屬可以做到或通過努力便能做到的“管理性”工作，在這基礎(chǔ)上授權(quán)后不會(huì)導(dǎo)致局面受影響，應(yīng)盡量授權(quán)；而諸如重大決策、財(cái)務(wù)審批權(quán)、人事權(quán)等具有“處分”性質(zhì)的工作，則最好不往下授權(quán)。二是擇人授權(quán)，被授權(quán)對(duì)象應(yīng)該德才兼?zhèn)?，有積極的工作熱情，勤于付出，勇于負(fù)責(zé)。必須了解和掌握權(quán)責(zé)及被授權(quán)業(yè)務(wù)涉及的專業(yè)知識(shí)。同時(shí)，對(duì)員工進(jìn)行培訓(xùn)并考核合格，是其獲得授權(quán)的前提。三是授權(quán)監(jiān)管，不受制約的權(quán)力多引發(fā)權(quán)力的濫用，授權(quán)并不等于完全放權(quán)。要建立行之有效的監(jiān)管機(jī)制，未經(jīng)授權(quán)人同意，被授權(quán)人不得私自轉(zhuǎn)委托，不得在事務(wù)的過程中接受正常報(bào)酬以外的其他利益，工作或關(guān)系結(jié)束后，應(yīng)及時(shí)報(bào)告事務(wù)完成情況，做到閉環(huán)管理。

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作者：賀娟 劉雨 單位：中國(guó)國(guó)電集團(tuán)有限公司寧夏分公司