林場革新模式研究
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本文作者：邵哲1 張桂梅2 作者單位：1.北京林業(yè)大學經(jīng)濟管理學院 2.中國綠化基金會
1問題的提出
國有林場是國家為加快森林資源培育，保護和改善生態(tài)，在重點生態(tài)脆弱地區(qū)和大面積集中連片的國有荒山荒地上，采取國家投資的方式建立起來的專門從事營造林和森林管護的林業(yè)事業(yè)單位（李建鋒等，2008）。國有林場是我國林區(qū)的基本組織，其主要任務是擴大森林資源，提高森林質(zhì)量，充分發(fā)揮國有林地生產(chǎn)潛力，提高生態(tài)、社會和經(jīng)濟效益，同時它還承擔林區(qū)教育、衛(wèi)生、治安和社會管理的任務。從20世紀70年代末開始，國有林場進行了多方面改革探索。這些年來取得了可喜的成就，但是，也積累了不少問題，嚴重影響改革的推進和國家生態(tài)建設大局。主要表現(xiàn)在兩個方面。
1.1運營資金方面
自20世紀90年代中期起，我國國有林場就呈現(xiàn)出全行業(yè)的經(jīng)濟危機，資產(chǎn)負債率居高不下，始終高于50%的警戒線，國有林場存在極大的經(jīng)營風險。首先，由于近年來可采森林資源量的下降，再加上國家實行的森林限額采伐制度，許多林場木材產(chǎn)量直線下降，收入銳減，有的甚至陷入了入不敷出、度日艱難的困境。其次，國有林場大都建在人煙稀少的邊遠荒蕪地區(qū),林場承擔著繁重的生產(chǎn)建設和后勤服務等任務。有的林場還同時負責著當?shù)亟逃?、衛(wèi)生、治安和社會管理等事務，因此，林場職工隊伍龐大，需要大量資金投入來保證職工和離退休人員工資、下崗職工最低生活保障費用等。但截至2008年底，全國國有林場累計拖欠職工工資72億元，拖欠離退休人員養(yǎng)老金13億元，某些林場拖欠職工工資長達10多年（張穎等，2011）。再次，我國大部份國有林場始建于新中國成立初期。受到當時國家投資資金限制,生產(chǎn)生活基礎設施嚴重不足，而且后續(xù)資金投入缺乏。目前林區(qū)道路、供電、通訊、生活用水等方面的問題突出。這樣不僅影響了林場的日常生產(chǎn)工作的開展,還危害著林區(qū)的穩(wěn)定。
1.2經(jīng)營機制方面
由于其特殊的地位和作用，國有林場自建場以來就被定性為事業(yè)單位。然而,隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和我國林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的變化，“事業(yè)單位編制、企業(yè)化管理、自收自支”的管理體制已不符合新時期林業(yè)的發(fā)展要求。首先，國有林場所有權主體不明確。盡管在名義上國有林場有一個明確的所有者———國家，但實際上，國家是個太大的概念，沒有任何經(jīng)濟實體承擔其責任，行使其權利。各級政府，林業(yè)主管部門都認為自己可以代表國家。這在某種程度上導致了林場實質(zhì)上處于“人人收益，無人負責”的狀態(tài)。此外，事業(yè)體制下，林場職工一直按國家規(guī)定的標準拿工資，吃慣了大鍋飯，也形成了“平均主義”的思想，造成林場機制不活，經(jīng)營不善。同時，國有林場還存在管理體制落后的問題。國有林場一般是和農(nóng)村交叉，跨鄉(xiāng)、跨縣，有的大型林場甚至跨市，管理難度很大。而大多數(shù)林場只重視生存，沒有余力進行森林經(jīng)營，更沒有制訂中長期發(fā)展規(guī)劃和編制森林經(jīng)營方案（張穎等，2011）。這既不利于森林資源的保護和利用，也不利于林場的可持續(xù)發(fā)展。林場中的分配制度、企業(yè)領導產(chǎn)生機制和林場剩余財產(chǎn)支配權等問題的解決已迫在眉睫。為了切實解決以上問題，筆者認為，可以在我國的國有林場改革中引入TOT模式，把現(xiàn)有人工、集體商品林林木經(jīng)營權和林地使用權通過經(jīng)營權轉(zhuǎn)移的形式落實到戶、聯(lián)戶和其他經(jīng)營實體。
2TOT模式的引入
TOT是英文Transfer-Operate-Transfer的縮寫，即移交———經(jīng)營———移交。通常是指政府部門或國有企業(yè)將建設好的項目的一定期限的產(chǎn)權或經(jīng)營權，有償轉(zhuǎn)讓給投資人，由其進行運營管理；投資人在約定的期限內(nèi)通過經(jīng)營收回全部投資并得到合理的回報，合約期滿之后，投資人再將該項目交還政府部門或原企業(yè)（金永祥等，2002）。它是現(xiàn)在國內(nèi)外比較流行的運營方式。在我國，這種方式主要用于大額、中長期且有穩(wěn)定現(xiàn)金流的資產(chǎn)項目，如橋梁、公路、電廠、水廠等基礎設施項目等。運用于國有林場的具體過程如下，首先林場與職工簽訂合同，將山林、竹林的經(jīng)營權劃分給職工個人經(jīng)營，其收入完全歸職工所有，林場則不發(fā)工資。一方面，由于職工自負盈虧，其個人積極性與集約化程度有所提高；另一方面，由于職工熟悉林場的情況，日常事務的經(jīng)營管理等，運營效果將大大提高。職工退休后，林場再把經(jīng)營權收回，由林場支付退休金。這樣既能把部分優(yōu)良資產(chǎn)留在林場，又能吸引資金，進行多項目開發(fā)與經(jīng)營，為職工醫(yī)療、養(yǎng)老等積累資金（舒美英等，2005）。
2.1可行性
從出讓方———政府方面來講，國有林場是國家投巨資多年苦心建設起來的林業(yè)基地和生態(tài)屏障，也是供全社會成員享用的生態(tài)環(huán)境資源，屬于公益性產(chǎn)品，其產(chǎn)權理應歸國家所有。由于TOT模式既能夠有效保證政府對林場的“最終控制權”，又能夠成功引進外部資本，緩解林場的“資金瓶頸”。因此這種模式從政府方面來講比較容易推行。從受讓方———林場職工方面來講，一旦實施TOT模式，由于自己經(jīng)營，積極性與集約化程度有所提高，收入也將增加，從而刺激他們來主動參與。接手林場經(jīng)營權后，由于充分發(fā)揮職工專業(yè)分工的優(yōu)勢，極大利用其成功的營林經(jīng)驗，就能迅速提高林場資源的使用效率和經(jīng)濟效益。
2.2風險分析
林業(yè)產(chǎn)業(yè)作為一個以森林資源為主要經(jīng)營對象的特殊產(chǎn)業(yè)，有其特殊的運營規(guī)律。首先，林業(yè)是一項公益事業(yè)，具有較大的正外部性，即使是商品林，在其采伐之前的漫長經(jīng)營期內(nèi)，一直發(fā)揮著重要的生態(tài)和社會效益，卻無法從經(jīng)濟上加以計算和補償；其次，林業(yè)屬于基礎產(chǎn)業(yè)，森林資源的采伐受到國家禁伐、限伐政策的約束，一般人員不能自由進入市場（朱銓等，2009）?？傮w來說，這是一個競爭力相對較差，對國家政策影響較為敏感的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)。雖然運用了TOT項目運作模式進行改革可以在一定程度上緩解林場資金短缺和經(jīng)營乏力的問題，但是在實際運營中依然存在風險。
2.2.1經(jīng)營風險
由于國有林場中大多處于經(jīng)濟落后的山區(qū)，其職工多數(shù)是過去造林時從當?shù)氐牧?、農(nóng)民中招工進來的，素質(zhì)普遍較低；再加上山區(qū)信息閉塞，了解新鮮事物和接受再教育機會少，對可持續(xù)發(fā)展、轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制等新的管理方式和理念不易接受。另一方面，林木生長周期長，見效慢，難以在短期內(nèi)見到經(jīng)濟效益，而且破壞容易恢復難。由于TOT模式下林場的職工不擁有所有權而只是在一段時間內(nèi)經(jīng)營，為了實現(xiàn)經(jīng)營期內(nèi)個人利益最大化的目標，可能會出現(xiàn)“經(jīng)營短期化傾向”，即職工不從林場的長遠發(fā)展角度考慮，在經(jīng)營期內(nèi)，種植盈利能力強的經(jīng)濟作物，導致林場物種單一，在經(jīng)營期末減少或停止對林場的技術改造、維護和保養(yǎng)等工作，而過度砍伐，使最終交回的林場損耗加大，后期的經(jīng)營利潤大幅減少。
2.2.2交易風險
從產(chǎn)品的性質(zhì)來看，森林是介于私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品之間的特殊產(chǎn)品。對于林場中的生態(tài)公益林來說，其發(fā)揮的保持水土、涵養(yǎng)水源、調(diào)節(jié)氣候、美化環(huán)境等社會、生態(tài)效益無法通過收費得到補償，社會上的個人雖然從中受益也不必為此付費，具有公共產(chǎn)品的屬性。而對商品林，雖然在采伐以前也發(fā)揮著重要的生態(tài)和社會效益，但采伐后通過市場交易能獲取經(jīng)濟收入，更多的具有私人產(chǎn)品的屬性（李榮勛，2004）。如果統(tǒng)一將整個林場視為轉(zhuǎn)讓標的物，那么，林場中的生態(tài)公益林，由于其生態(tài)效益無法通過市場交易獲得補償，盈利性較差，必然會造成經(jīng)營者較多的種植商品林，砍伐公益林，從而導致供應量大大減少，對環(huán)境，對國家造成無法估量的影響。
2.2.3價格風險
TOT模式的轉(zhuǎn)讓是一種有償轉(zhuǎn)讓。但是，目前國內(nèi)沒有形成規(guī)范的森林資源產(chǎn)權交易市場，對產(chǎn)權的定價在技術上困難很大。為防止國有資產(chǎn)流失，必須對經(jīng)營權進行合理定價。如果單純以把林場交由職工經(jīng)營期間產(chǎn)生的工資額作為轉(zhuǎn)讓價，該轉(zhuǎn)讓價未經(jīng)科學估算，缺乏科學依據(jù)。如果采用收益現(xiàn)值法，由于林業(yè)經(jīng)營的特殊性，經(jīng)營期間風險不確定,林場職工一般會要求較高的回報率，不僅價格的合理性和可行性會受到疑惑，還可能會造成“尋租現(xiàn)象”。
3未來改革的方向
3.1建立林場監(jiān)管體系
2004年6月，世界銀行的報告《改革基礎設施：私有化、監(jiān)管和競爭》提出，有效的監(jiān)管是正確實行改革最關鍵的促進條件（李思思，2006）。TOT模式能否成功，關鍵是能否進行有效的監(jiān)管。因此，在改革過程中，每個林場都需要結合自身的情況設計出一套完整的監(jiān)管體系。在轉(zhuǎn)讓前，對如何解決安排人員、如何界定經(jīng)營權，怎樣出售經(jīng)營權等問題進行深入研究，確定一套切實可行的方案；轉(zhuǎn)讓后，有關機構應定期對林場的經(jīng)濟效益和社會效益進行評估，確保林場職工不會因為追求個人經(jīng)濟利益而降低林場的社會效益；在即將收回經(jīng)營權的后期，更要加強監(jiān)管，防止出現(xiàn)“經(jīng)營短期化傾向”保持林場的可持續(xù)發(fā)展。
3.2合理界定經(jīng)營權性質(zhì)
由于林場經(jīng)營權類型的模糊，盲目使用TOT模式不僅不會增加經(jīng)濟效益，反而會導致生態(tài)公益林的損失，因此，合理界定國有林場經(jīng)營類型，并實施分類經(jīng)營是實施TOT模式的前提和基礎。從國有林場中森林資源的性質(zhì)出發(fā)對林場經(jīng)營權的性質(zhì)進行分析，界定林場經(jīng)營權到底是公益性的、商業(yè)性的，還是混合性質(zhì)的；如果是混合性質(zhì)的，還要界定公益性質(zhì)部分和商業(yè)性質(zhì)部分各自在整個經(jīng)營權中的比例（舒美英等，2005）。根據(jù)已經(jīng)界定清楚的性質(zhì)，分別實施TOT模式：商品林可以按照市場規(guī)則進行轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權，公益林仍然保持其公益性質(zhì)，由省、市、區(qū)三級分管，保留其經(jīng)營權。對于混合性質(zhì)的林場，按照各自的經(jīng)營權比例進行相應的處理。
3.3完善法律環(huán)境
TOT模式的實施過程，實際上是公共利益和私人利益博弈的過程。因此在轉(zhuǎn)換林場經(jīng)營權的性質(zhì)時應確保一個合理的定價，使出讓和受讓雙方找到一個帕累托最優(yōu)狀態(tài)。一方面，每個林場應依法進行報批，并由具有法定資格的資產(chǎn)評估機構進行合理的價值評估，以避免對公眾利益造成損害。另一方面，在整個林場經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓過程中，各級政府必須進行監(jiān)督，有相關立法的情況下,確保已經(jīng)遵照了有關法規(guī)；在沒有相關立法的情況下,則要進入政治程序，由可決定進行經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓的機構做出決定后再進行經(jīng)營權轉(zhuǎn)換工作（舒美英等，2005）。在任何時候若發(fā)現(xiàn)經(jīng)營方有違反合約的情況，可以對其進行處罰直至取消對該項目的全部經(jīng)營權。深化國有林場改革，加快國有林場發(fā)展，是我國“十二五”期間全面推進林業(yè)現(xiàn)代化建設的重要內(nèi)容。由于TOT項目模式在我國還是一種新生事物，其在國有林場改革中運用的本質(zhì)就是經(jīng)營權的民營化（李建平，2009）。因此，可以以幾個林場為試點，在運用模式的整個過程中，進行必要的政府干預和監(jiān)督，確保該模式的良性運行，從而創(chuàng)建出一套新的改革思路供其它林場參考和推廣。