游流域水行政管理策略

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1管轄區(qū)域及人員現狀

1．1管轄區(qū)域

黃河上中游流域是指黃河河源至禹門口河段．主要涉及青海、甘肅、寧夏、內蒙古、陜西、山西等六省(自治區(qū))。該河段黃河干流長4196．7km，占黃河干流總長的76．8％；區(qū)域集水面積49．76萬km2，占黃河流域總面積的66．2％。重點支流湟水、窟野河、皇甫川、渭河等五條支流，干流長約2400kin。按照河道特征將該河段劃分為青甘河段，該段河道長2423．2km，高原峽谷區(qū)，河道比較窄，比降比較大，水能儲量豐富；寧蒙河段河道長1048．4km，河道比降平緩，部分河段河勢擺動頻繁，同時也是凌汛威脅比較嚴重的河段，受支流高含沙量洪水影響，易淤堵河道；以及大北干流河段，河道長725．1km，河道比降大，坡陡流急，險灘較多。黃河上中游河段的省際界河，是最容易發(fā)生水事糾紛和矛盾的敏感地段，是流域水行政監(jiān)管工作的重點河段。黃河干流禹門口以上主要分布有晉陜(583km)、晉蒙(64km)、寧蒙(42km)、寧甘(19km)、青甘(157km)等五段省際界河，全長865kirl。

1．2管理機構及人員現狀

1992年，根據水利改革和治黃工作的需要，經黃委批準，黃河上中游管理局成立了水政水資源處，承擔著黃河上中游管轄范圍內的水政水資源監(jiān)管任務。根據水利部《關于加強流域機構水政監(jiān)察規(guī)范化建設的通知》精神，經水利部、黃委批準，2000年3月成立了“黃河水利委員會直屬上中游水政監(jiān)察總隊”，水政水資源處與水政監(jiān)察總隊兩塊牌子，一套人馬合署辦公。為了加強該區(qū)域的水行政監(jiān)管工作，2002年11月，黃委批準黃河上中游管理局成立局直屬晉陜蒙接壤地區(qū)水政監(jiān)察支隊和綏德、西峰、天水水政監(jiān)察大隊，四個單位內部增設了水政水資源科，承擔著各自管理范圍內的水政監(jiān)察與水資源管理任務。根據工作需要，2008年經黃委批準，綏德、西峰、天水水政監(jiān)察大隊升格為水政監(jiān)察支隊。黃河上中游流域現有水行政管理人員31人，其中兼職人員5名，專職人員26人?，F有人員與所承擔的工作任務相差較大，今后需要充實人員，進一步加強領導。

2當前管理中存在的主要問題

黃河上中游流域各河段有各自的特點。黃河干流青甘河段河道建設項目違章比較嚴重；寧蒙段河水浪費、水污染問題比較突出；大北干流河段河已建圍河造地礙洪工程分布較多，由此引發(fā)的省際水事糾紛調處困難較大。干支流上的十處省際界河還存在著一些糾紛隱患，還有對違章取水問題的糾正，對水量統(tǒng)一調度實施中存在問題等都要研究解決，以提高流域統(tǒng)一管理的法律效能。

(1)流域管理機構的法律地位不明確。盡管《中華人民共和國水法》中規(guī)定國家對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結合的體制，為流域水行政管理提供了法律依據，但是卻沒有明確監(jiān)督管理的執(zhí)法主體，目前流域機構水行政管理主要依據于水利部的“三定”方案及有關文件，雖在后來頒發(fā)的《中華人民共和國防洪法》、《中華人民共和國河道管理條例》和《取水許可制度實施辦法》等對流域機構的部分職責和權限作出了規(guī)定，但僅是單項授權。由于《中華人民共和國水法》未對流域機構的法律地位做出明確規(guī)定，制約了流域機構行使水行政管理職責，以致面對黃河上中游流域水行政管理方面的重大政策、關鍵舉措和緊迫問題，現行法律法規(guī)或政策文件沒有明確規(guī)定流域機構針對此類問題的權限，制約了流域機構對黃河上中游流域實施統(tǒng)一管理。

(2)違章建設項目較多。從初步調查情況看，黃河上中游干支流各類河道建設項目約1000余項，其中1993年《河道管理范圍內建設項目管理的有關規(guī)定》頒布實施以來，新建各類工程122項，其中應由流域機構審查的大中型建設項目中，而沒有履行其行政許可手續(xù)的約占2l％；應由地方水行政主管部門審查審批的，大多數沒有履行行政許可手續(xù)。從違章項目的分布上看，主要集中在青、甘河段和跨省區(qū)重點支流湟河、渭河、窟野河，涉及的行業(yè)多、部門多、歷史遺留問題多，處理難度大。

(3)圍河造地礙洪現象嚴重。從現場調查情況看，圍河造地丁程主要集中在大北干流河段，涉及山西河曲、保德和陜西的府谷等縣。這些地方凡是在灘涂相對穩(wěn)定的地方都不同程度地存在，或是集體自發(fā)組織，或是地方統(tǒng)一投資，先后修建了一些圍河造地工程，特別是上世紀五、六十年代以來，沿黃兩岸群眾逐漸從兩岸山區(qū)遷出，依河而居，圍河造地的情況愈演愈烈，從一開始群眾自發(fā)的，零星分布，小規(guī)模的修建，發(fā)展到政府有關部門牽頭統(tǒng)一組織，大規(guī)模連續(xù)的修建河堤。大量圍墾擠占河道，防洪隱患十分嚴重，并引發(fā)了嚴重的水事糾紛。

(4)水污染嚴重。從青海，經甘肅、寧夏，至內蒙古，黃河沿岸能源、重化工、有色金屬、造紙等高污染的工業(yè)企業(yè)林立，排出了包括COD(化學需氧量)、氨氮、重金屬、高錳酸鹽指數以及揮發(fā)酚等在內的大量污染物。由于環(huán)保設施投入大，運轉成本高，沿黃重點污染源偷排現象仍比較嚴重，而一些“十五小”、“新五小”企業(yè)點多面廣，很難根除。

3后續(xù)加強水行政管理的對策

(1)進一步明確流域與區(qū)域管理職責。進一步加強流域管理與區(qū)域管理相結合的管理體制的研究和探討，理順管理關系，明確管理職責。在管理方式上，區(qū)分重點河段與非重點河段，實行分級管理。對省際界河的大中型建設項目，由黃河上中游管理局初審，報黃委會審查；小型建設項目由省級水行政主管部門提出意見，報黃河上中游管理局審查。對非省際界河的大中型建設項目由黃河上中游管理局審查，報黃委會備案；小型建設項目由地方水行政主管部門審查，報黃河上中游管理局備案。加強與區(qū)域各省區(qū)水行政主管部門的聯系，相互溝通，團結協(xié)作，努力實現流域與區(qū)域管理的有機結合，以推動黃河上中游水行政監(jiān)管工作健康有序發(fā)展。

(2)加強執(zhí)法隊伍建設。水行政監(jiān)管人員素質的高低，直接影響著水行政執(zhí)法效果。全面提高水行政監(jiān)管人員的整體素質，要做好以下幾方面的工作。首先，加強水行政監(jiān)管人員法律法規(guī)、水政水資源、水保等相關專業(yè)的培訓、學習，使其較為系統(tǒng)和全面地了解和掌握，豐富水行政人員的專業(yè)知識，為水行政執(zhí)法人員依法行政打好基礎。其次，加強水行政監(jiān)管人員政治思想教育。在水行政執(zhí)法過程中，一名水政監(jiān)察員如果沒有良好的職業(yè)道德，就不可能具有政治上的堅定性，執(zhí)法上的嚴肅性，只有他們都具備了較高的素質，才能得到群眾的信賴和支持，才能秉公執(zhí)法，文明辦案。第三，建立健全執(zhí)法制度。要規(guī)定水行政執(zhí)法機構和水政監(jiān)察人員相應的責、權、利，把法定的權利進行分解、量化、細化，明確執(zhí)法范圍、權限、程度、標準和責任，制定配套考核標準和獎懲辦法。第四，要充實人員，進一步加強領導。黃河上中游流域干流河段長近4200kin，重點支流域河段長2400km，涉及的省際河段長1063km，其中黃河干流省際河段長865km，五條重點支流省際河段長198km。而且，黃河上中游水行政監(jiān)管工作內容的多樣性和管理關系的復雜性也比較突出，進一步增加了監(jiān)管難度。因此，急需充實人員，進一步加強領導，與局直屬四個水政監(jiān)察支隊密切配合，共同完成黃河上中游流域水行政監(jiān)管工作。只有加強水政執(zhí)法隊伍建設，努力打造一支廉潔、勤政、務實、高效、政治強、作風硬、業(yè)務精的水政執(zhí)法隊伍，切實履行水政監(jiān)察職能，才能為黃河上中游流域經濟社會的持續(xù)快速發(fā)展保駕護航。

(3)加大執(zhí)法力度。堅持流域管理與區(qū)域管理相結合的原則，全面履行監(jiān)管職責，進一步加大監(jiān)管力度，突出重點，集中突破。第一，嚴格依法管理。全面強化對河道建設項目的監(jiān)督管理，對新、改、擴建的各類工程要嚴格履行行政許可審批制度，加強技術論證，禁止越權審批或無證亂建的現象，努力杜絕嚴重阻水礙洪建設項目。第二，突出重點。重點加大干支流省際界河段的監(jiān)管力度，通過日常監(jiān)督檢查和重點巡查，通過對在建項目的現場檢查，及時發(fā)現問題，及時處理問題，積極預防新發(fā)水事違法活動，防止水事違法事件的蔓延和擴大。并通過加大水行政執(zhí)法力度，積極查處違法典型案件，有效預防水事糾紛。第三，堅持總量控制和定額控制的原則，嚴把新、改、擴建取水項目的行政初審關，認真落實水資源論證制度，積極推進水權轉換工作的健康發(fā)展，努力實現取水許可與水調督察的有機結合。第四，加快推進《黃河上中游河道采砂管理辦法》的實施工作，積極促進黃河上中游河道采砂活動的規(guī)范管理。

(4)堅持預防為主。在黃河上中游流域水行政監(jiān)管中，我們深深體會到，堅持以預防為主，防、查并重的原則，是進一步監(jiān)管好河道建設項目與取水許可項目必須堅持的基本原則。隨著經濟社會的快速發(fā)展，河道建設項目種類愈來愈多、建設規(guī)模愈來愈大、投資主體愈來愈多樣化、建設的速度愈來愈快，給監(jiān)管工作帶來了愈來愈多的困難。河道建設項目，一旦建成，后續(xù)處理十分困難，要想徹底拆除基本是不可能的。因此，在今后的水行政監(jiān)管中，要加大日常的監(jiān)管力度，堅持以預防為主，使違章項目消除在萌芽狀態(tài)。

(5)保障經費投入?！吨腥A人民共和國水法》、《中華人民共和國防洪法》賦予流域管理機構的職責比較明確，流域機構的行政管理與執(zhí)法是代表國家行使管理與執(zhí)法權的。因此，機構人員應明確其屬于國家行政編制人員，對其人頭經費、執(zhí)法管理辦案公務費、裝備設備費以及專項事業(yè)費等應予以保證。黃河上中游河段的取用水量對全河水資源統(tǒng)一管理調度的實施影響較大，以及河道違章建設可能引發(fā)省際水事糾紛的影響等方面的問題日趨突出，監(jiān)管地位更顯重要。而且監(jiān)管戰(zhàn)線長、范圍大、任務重和管理難度大，加上在這方面的工作起步較晚，單位經濟基礎薄弱，交通設備和裝備落后，建議上級應設立專項經費予以解決，以保障黃河上中游流域水行政管理工作健康發(fā)展，為維持黃河健康生命做出更大的貢獻。

(6)~JI進先進的管理技術。鑒于黃河上中游水行政監(jiān)管工作內容的多樣性和管理關系復雜性，除繼續(xù)加強管理基礎工作的調研，摸清基本情況，還應在建立數據庫的基礎上，力爭實現和利用衛(wèi)星遙感技術，加強對河道的適時動態(tài)監(jiān)視，預防水事糾紛和違章建設項目的發(fā)生。