市縣分等行政管理論文

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一、引言

我國國土遼闊，有著條件差異十分顯著，規(guī)模不一的眾多市縣，給政府管理地方帶來許多問題。這個問題要得以解決，就要求分等管理政區(qū)得以實施。新中國成立以來，基本取消政區(qū)分等，通過管理幅度的減小、行政層級的增加等手段來協(xié)調(diào)各市縣不同復(fù)雜問題。但這與區(qū)劃改革減少目標，降低政成本明顯相違背。在改革行政區(qū)劃的前提下，行政區(qū)劃的層級減少已達成一致，值得關(guān)注的一個行政區(qū)劃改革問題是怎樣解決改革后各行政區(qū)的棘手問題，但是根據(jù)經(jīng)驗，一個不可回避的選擇就是市縣的等級劃分。市縣分等的功能不僅與行政體制改革密切相關(guān)，也是系改行政區(qū)劃體革的一部分。依據(jù)功能和等級的不同，合理安排縣市的和人員編制，行政級別和機構(gòu)設(shè)置，人員急劇增加的問題和機構(gòu)膨脹可以有效地避免?，F(xiàn)在研究行政區(qū)劃的改革主要表現(xiàn)在兩個地方：一是改革研究行政區(qū)的體系，主要因為當今我國的市縣劃體系層級太多，對行政層級要求減少、建議提高行政效率。一是在改革行政區(qū)劃的大背景下，研究進行某一環(huán)節(jié)或某一層級改革，如改革研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制，研究省直管縣等。雖然劃分市縣并且改革行政管理體制一項，系統(tǒng)的研究目前明顯不足。因此，作者期盼研究調(diào)查分等市縣行政區(qū)劃體系改革與行政的關(guān)系以及市縣分等對改革政府機構(gòu)的影響與作用等，從理論上解釋行政區(qū)改革對整體改革行政體制的價值，并且討論分等市縣的根本原則、方法與依據(jù)。其次是改革行政區(qū)劃的體系與市縣分等產(chǎn)生任何一種制度都密切與現(xiàn)實需求有關(guān)，市縣分等也是一樣?？陀^來講，市縣分等是以我國行政區(qū)劃體系改革為大背景，為了作為行政區(qū)劃改革的配套措施或者說適應(yīng)新的行政區(qū)劃體系而進行的一項改革，是對我國管理行政區(qū)劃層級進行優(yōu)化的必要條件。相比于世界其他國家，管理層級較多的國家并不多見，而我國就是極少數(shù)之一。但看發(fā)展趨勢，世界各國市縣行政效率的提高，行政層級慢慢的在減少。

二、市縣分等的必要性

第一，市縣分等是受貫徹國家的方針政策、因地制宜的客觀要求。

我國現(xiàn)有的個縣、市、旗共2000多個，不僅在面積，人口方面有較大的差別，并且有非常懸殊的經(jīng)濟發(fā)展水平。以縣行政區(qū)舉例，除去市級的行政區(qū)，有很多達200萬人口以上行政區(qū)，比如廣東潮陽市就有200多萬人，與此同時也有不到萬人的縣級政區(qū)，比如西藏的札達縣有人口5300人，兩個縣級政區(qū)有著400倍的人口差距；以初步統(tǒng)計我國的人口為根據(jù)，整個國家大概有包括自治旗，縣的2000個縣左右，不足10萬人縣有230個左右，但是100萬左右的縣級行政區(qū)也有130個左右；較大的有20多萬平方千米，如新疆自治區(qū)中有一個若羌縣，面積有20.8萬平方千米左右，不到100平方千米的也有，如山東省長島縣，長島縣僅52平方千米，兩者有著4000倍左右的差距；工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值也有著極大的差距，既有四、五百億元生產(chǎn)總值的縣，也有生產(chǎn)總值不到1000。僅對縣級行政區(qū)來說，如果加上市轄區(qū)和地級市，那么差別就會更加明顯。就拿人口來說，重慶的總?cè)丝跀?shù)達到5000000人左右，札達縣與其有著1038倍的差距，整個市的人口有1520萬人左右，札達縣與其有2868倍的人口差距；拿面積來說，福建廈門市鼓有僅1.8平方公里的鼓浪嶼（區(qū)），若羌縣與其有115556倍左右的差距。假如脫離實際情況就做出分類、并且在對待有差別，就會導致“一刀切”的現(xiàn)象產(chǎn)生，會導致無法貫徹落實很多政策，對市縣的平等競爭有很大的不利因素。所以市縣分等的施行已經(jīng)勢在必行。

第二、市縣分等也是進行行政區(qū)劃的一項重要改革的措施。

從1978年開始，我國的行政區(qū)劃工作已經(jīng)適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展和改革開放的需要，有著輝煌的成績，不過同時也存在著問題。問題之一就是存在過多的行政區(qū)劃層次。根據(jù)憲法的有關(guān)規(guī)定，省（自治區(qū)、直轄市）、縣（自治縣、市）、鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）三級是我國的省市區(qū)劃分規(guī)定，與此同時設(shè)有自治州的地方為四級。但是事實上，伴隨地市機構(gòu)的改革和正在進行的試行市領(lǐng)導縣體制的工作，地級市在1978年的有96個，到1995年，已經(jīng)增加到了210個，大部分的地方已形成省（自治區(qū)）、地級市（自治州）、縣（自治縣、市轄區(qū)）、鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）的四級制度，算上管理區(qū)，區(qū)公所等則可能達五級，甚至說達到六級，如果再算上事實存在的副省級、副地級、副縣級等層級的話，那么更多的可能達八，九個層級。并且各地方行政部門也不斷地在進行由虛變實的轉(zhuǎn)變。其次是行政區(qū)劃層次的不統(tǒng)一。地方上有的確定為實三級，同時有的地方確定為虛四級，但是有的地方又確定為實四級，虛五級、甚至虛六級的地方也同時存在。還有更加嚴重的是，有很多政區(qū)同時兼管其他不同的層級政區(qū)，比如省轄下縣和地級市，形成長短不一的管理體制。三是有些市已經(jīng)作為行政區(qū)通用名，有直轄市、地級市、縣級市三個等級級，造成了概念上的不清、名稱上的不一致、等級上的混淆。但是要從根兒上解決以上各種問題，就必須要撤銷省、縣級之間的各個層次，市縣兩者做到在法律上實現(xiàn)平行，管理上的分類平等以及統(tǒng)一。

第三，行政管理體制的改革迫切需要以劃分市縣來實現(xiàn)。

行政區(qū)劃的實現(xiàn)是國家行政管理的基本手段，是一個國家政權(quán)的重要組成部分和建設(shè)基礎(chǔ)，也是一個國家施行行政管理的基本政策，必須有與之相適應(yīng)的行政體制改革。

1、縣市的分等是行政編制管理的法制化體現(xiàn)。

根據(jù)歷史經(jīng)驗，我國每個朝代的最高權(quán)力擁有者都會不約而同的把縣劃分為若干個等級，同時根據(jù)其等級的不同來確定縣衙門的編制制度和州縣官員的待遇和品級。像這樣把編制管理與縣域管理結(jié)合在一起的方法，提高了處于封建社會制度下的國家所擁有的行政管理體制的運行效率，建立了比較理想的封建社會的行政管理體制中起到了相對積極的作用。

新中國成立后，我國已經(jīng)改革過多次對行政編制管理體制，不過一直沒有徹底的打破精簡——膨脹——再精簡——再膨脹的一種相當?shù)谋粍渔準椒▌t。探究其根本原因，不可忽略的一點就是沒有對市縣進行等級劃分，難以實施和細化有關(guān)的政策和規(guī)定，量化標準并不明確，人員編制和機構(gòu)設(shè)置有較大的伸縮性，不僅對統(tǒng)一掌握有很大的困難，對待的區(qū)別也有著很大的困難，編制管理還有機構(gòu)的約束機制難以形成，導致了在行政管理體制運行中缺少有效的檢查和監(jiān)督。

2、機構(gòu)設(shè)置的基礎(chǔ)是明確職能，地方政府職能的確定就需要進行市縣的分等。

我國的地域很遼闊，因此各地發(fā)展水平及發(fā)展條件有很大的差別，地方政府承擔的任務(wù)和社會責任也不一樣。地方政府職能有著多樣化，所以要求我們把市縣劃分為若干個不同的等級，相對合理的劃分不同等級市縣政府的職能，從而便于制定相應(yīng)的政策，相對科學地確定地方上的編制。

3、市縣分等對于明確國家的行政管理體制的激勵機制有很大的好處，就是在行政管理之中引入競爭機制。

三、市縣分等的可行性

第一，國家和地方的很多機構(gòu)對市縣分等的積極性較高，各級人民政府及其部門也是極其希望通過市縣分等的強化實施，加強分類的指導，國家的相關(guān)部門依據(jù)各自的需求，已經(jīng)做了大量的工作在市縣分類管理問題上，并且進行了有用的嘗試，積累的資料也相當?shù)亩嗔?，為今后實行市縣分等打下了堅實的基礎(chǔ)。

第二，根據(jù)歷史經(jīng)驗，分等管理的實行已經(jīng)作為一種傳統(tǒng)，把市縣分為若干等，為我們提供了比較有利的依據(jù)。第三，在全球的角度上來看，絕大多數(shù)國家的行政區(qū)的劃分層次較少，管理幅度相對很大，同一類型政區(qū)有著平等的法律地位，他們差別的大小主要是根據(jù)稅收總量控制政府機構(gòu)的規(guī)模大小，而不是依據(jù)單純的上級與下級之間的關(guān)系來體現(xiàn)行政關(guān)系的。不完全統(tǒng)計，在1991年的時候，共有168個國家存在于全世界，其中8個國家沒有劃分行政區(qū)域，有25個國家實行一級制，有67個國家施行二級制，51個國家實行三級制，17個國家實行四級。同時，20世紀開始，行政區(qū)劃層次在國際上的總的趨勢是一直在減少。從1926年日本還是處在中央集權(quán)制時代的時候，郡級建制就被撤銷，實行市町村二級的都道府的劃分制度。波蘭也與1975年5月取消了縣級制度，形成省——鄉(xiāng)二級制。

四、結(jié)束語

大家假想我們在民政部的帶領(lǐng)下，聯(lián)合國家計委、國家體改委，人事部、公安部、建設(shè)部、財政部，國家統(tǒng)計局等有關(guān)部門，把各方面的有關(guān)專家組織在一起，綜合考慮人口、社會發(fā)展水平，面積和經(jīng)濟，將市縣統(tǒng)一劃分若干等，是法律地位在市縣平等，并且通過結(jié)合國家政治體制的改革以及國家公務(wù)員制度的完善，把市縣等級的升高和降低來作為標準考核市縣領(lǐng)導機構(gòu)政績，聯(lián)系相同市縣主要領(lǐng)導的工資級差，在行政逐步完善和制定市縣行政機關(guān)編和市縣人民政府組織法管理體制中引入競爭機制，，使人員配備和市縣機構(gòu)的設(shè)置制度化、合法化。

首先假想在2~3個省區(qū)選擇試點進行，然后全面展開，應(yīng)用國際上通用的綜合國力的排序法，統(tǒng)一對市縣進行排序，參考名次，而不是傳統(tǒng)的絕對分值確定市縣等級，采用浮動的管理，每隔幾年或者與人民代表大會換屆選舉的時間相同，考核間隔每5年一次，有升高同時有降低。這樣一來，既能為各政府部門和各地方提供法律依據(jù)制定執(zhí)行有關(guān)的政策法規(guī)，做到區(qū)別對待，因地制宜。而且也客觀的滿足了經(jīng)濟體制改革和政治體制改革。