裁量權分配理論下供給模式優(yōu)化淺議
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[摘要]我國公共產(chǎn)品或服務的供給在制度層面已基本形成了以政府、市場和社會組織構成的多元主體聯(lián)合供給模式，但各供給主體在效能上卻存在很大的差異，主要表現(xiàn)為：不同供給主體的供給規(guī)模和地位差異大，相同供給主體不同區(qū)域供給能力和水平差異大，相同供給主體供給偏好造成資源配置沖突大，因此基于完全均等的共治合作模式并不符合我國目前社會發(fā)展階段。基于裁量權分配理論，政府可以結合現(xiàn)實中大眾的公共需求、基本需求、超額需求和特殊需求的特點，通過裁量權分配和共享的程度不同，分別選擇零社會合作、業(yè)務外包與咨詢、合作治理和志愿公益四個層次的社會合作形式，從而構建符合現(xiàn)實邏輯的多元主體合作模式。
[關鍵詞]公共產(chǎn)品供給；多元主體；社會合作；裁量權分配
一、問題的提出
通過合作，整合社會資源，讓公眾可以公平公正地享受社會治理成果，其中公共產(chǎn)品或服務就是最重要的治理成果。建國后，我國公共產(chǎn)品供給體系共發(fā)生過三次重要變革。第一次是改革開放初期，以政府壟斷的公共產(chǎn)品供給模式已經(jīng)難以滿足公眾日益增長的需求，政府與市場、社會組織合作提供公共產(chǎn)品成為了歷史的必然趨勢，在此背景下，政府積極引入了市場機制，探索合作供給的模式，初步形成了多元供給的雛形。第二次是基于20世紀末我國城鄉(xiāng)差距擴大和社會矛盾激化的背景，黨的十六屆五中全會首次提出了“公共服務均等化”的概念，政府由過去建設“以城市為中心”的公共服務體系逐步轉變?yōu)榻ㄔO“城鄉(xiāng)一體化”的公共服務體系，確保在提供關乎人民幸福的基本公共產(chǎn)品方面可以做到機會均等、過程均等和結果均等。第三次重要變革發(fā)生在黨的十九大之后，習近平總書記在十九大報告中指出“中國特色社會主義已經(jīng)進入了新的時代”，這一重要的政治判斷重新闡述了我國現(xiàn)階段的主要矛盾，也為公共產(chǎn)品供給模式提出了更高的要求，即通過優(yōu)化政府、市場和社會組織之間的關系，構筑公共產(chǎn)品的多元化供給主體，從而助力社會治理新格局的實現(xiàn)[3]。目前我國公共產(chǎn)品或服務的供給在制度層面已基本形成了以政府、市場和社會組織構成的多元主體聯(lián)合供給模式，但在微觀層面因為轉型仍在融合期，各供給主體之間的合作尚且存在沖突與困境，因此公共服務的效率并不高。如何解決多元主體在合作中產(chǎn)生的矛盾，增強各主體間的有效互動，是在多元主體參與公共服務已成既定事實后本領域研究的新方向。
二、我國公共產(chǎn)品供給模式存在的問題
公共產(chǎn)品供給的多元化不僅是指供給主體的多元化，更強調的是公共產(chǎn)品或服務選擇的多元化，實現(xiàn)這個的前提是各主體提供的同類產(chǎn)品或服務應該能夠達到規(guī)模相同或效用相同，這不僅是形成選擇多元化的保障，也是構建互利合作關系的基礎。但我國公共產(chǎn)品的供給在效能上卻存在較大的差異，尚未達到均衡的狀態(tài)。
(一)不同供給主體的供給規(guī)模和地位差異大
我國是從全能主義體制轉變而來，國家的力量依然強大，這就致使當前公共產(chǎn)品供給結構失衡，即市場和社會組織受歷史、社會性質等多重因素的影響，在發(fā)展過程中表現(xiàn)出獨立性差和自主性弱，政府的干預和主導作用強的特點。以社會組織為例，在我國一線城市北、上、廣，每萬人擁有的數(shù)量也僅有7-8個，遠低于國際標準，甚至落后于發(fā)展中國家約10個/萬人的數(shù)值[4]。同時，我國社會組織的經(jīng)費來源主要是各級政府的財力支持，組織負責人也多由政府成員出任或委任[5]，因此對政府的依附程度較高，某種程度上只能算作政府的“派生型組織”，無論是在規(guī)模、能力和話語權上都無法實現(xiàn)與政府達成互補合作的關系，距離成為可以完全獨立承接公共服務的現(xiàn)代化組織還有不小的差距。此外，我國市場和社會組織參與公共產(chǎn)品或服務的機制也不夠健全，缺乏可操作性的購買制度和完善的質量評估體系，這些都造成了在公共產(chǎn)品供給的過程中，它們的發(fā)展空間窄、利益表達渠道少等問題。
(二)相同供給主體不同區(qū)域供給能力和水平差異大
當前承擔公共產(chǎn)品與服務的主要是地方政府，這不僅使地方政府在經(jīng)濟上承擔著巨大的壓力，也不利于供給模式從過去的“單一供給”向“多元供給”轉型，因此地方政府積極吸納企業(yè)、社會組織等各類民間資本采用多種形式提供多樣化的公共服務。但我國各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平和地方財力并非均衡發(fā)展，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)之間存在顯著的差異，且這種差異不可能由欠發(fā)達地區(qū)靠自身財力得到改善。差異本身并不會帶來沖突，但是在對市場、社會組織的吸引力上卻會產(chǎn)生不同的作用。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)因為前期政府在資源、服務、設施、制度等方面建設得更為規(guī)范，繼而會對社會力量產(chǎn)生強大的“虹吸效應”，促使民間資本更傾向進入這些地區(qū)。根據(jù)中國社會組織網(wǎng)大數(shù)據(jù)發(fā)布的全國登記社會組織數(shù)據(jù)，截止到2017年底我國社會組織總數(shù)排名在前三位的省份分別為江蘇、廣東和浙江，前五位的城市分別為上海、重慶、南京、北京和成都[4]，上述無論是省份和城市，在經(jīng)濟總量上都位于我國前列，屬于真正意義上的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)。而欠發(fā)達地區(qū)由于自身滯后的服務體系和不夠完善的政策制度處于弱勢地位，缺乏足夠的吸引力去吸納更多的社會資本形成供給主體的多元化，從而致使政府的財力更加雪上加霜。
(三)相同供給主體供給偏好造成資源配置沖突大
如前所言，因我國分稅制改革政策，公共產(chǎn)品與服務的供給主要由地方政府承擔。在這個過程中，地方政府由于財力所限，會結合自身偏好和利益目標優(yōu)先發(fā)展可以快速拉動經(jīng)濟增長的基礎設施類公共服務和產(chǎn)品，而教育、醫(yī)療、社保等在短期內對經(jīng)濟提升不夠明顯的公共產(chǎn)品和服務投入力度不夠大，但這些服務和產(chǎn)品卻恰恰是公眾需求度更高的產(chǎn)品，因此這就造成了第一層面的資源配置沖突。其次，資源配置沖突等體現(xiàn)在政府所提供的公共產(chǎn)品或服務對于處于不同利益集團/經(jīng)濟成分/社會階層的公民會存在區(qū)別供給，部分群體壟斷性地享有了差別化的社會權力，造成了“基本公共服務均等化”在群體間失衡的局面。綜述所述，雖然我國已經(jīng)建立了多元參與的公共產(chǎn)品供給體系，但基于國際化語境下完全均等的共治合作模式并不符合我國目前社會發(fā)展階段。多元參與只是協(xié)調各主體間關系的一種形式，不同治理領域應當差別對待，不可陷入“一招鮮吃遍天”的狹隘理論視角中[6]。此外，公共產(chǎn)品供給體系的建設不是一勞永逸的，而應當是持續(xù)動態(tài)的過程[2]。公眾需求是在不斷變化的，此時充足的公共產(chǎn)品彼時也許會處于匱乏，同理，此時緊缺的公共服務也許會隨著技術的更新變得過剩，只有供給模式也處于不斷的調正狀態(tài)才能真正從多方面多層次滿足公眾的需求。因此只有在結合公共需求特點的基礎上，對社會合作模式進行層次分類，才能構建符合現(xiàn)實邏輯的多元主體合作模式。
三、裁量權分配理論對多元合作供給模式優(yōu)化的借鑒價值
(一)裁量權分配理論
裁量權分配理論是由美國哈佛大學學者約翰·D.多納休和理查德·J.澤克豪澤共同提出[7]。其核心內容主要包括：(1)裁量權主要包括生產(chǎn)裁量權、收益裁量權和偏好裁量權。生產(chǎn)裁量權是指在某些公共產(chǎn)品或服務領域，政府為提高供給效率，允許專業(yè)性私營部門參與合作共同生產(chǎn)的權力。收益裁量權是指私營組織因為提供了公共產(chǎn)品的生產(chǎn)從而能夠從價值總量中獲得相應收益的權力。偏好裁量權是指在保證公共利益和共同價值觀一致的范圍內，允許私營組織有不同的主觀偏好和利益取向的權力。這三種權力相伴相生，其中生產(chǎn)裁量權最為核心和重要。(2)裁量權的分配和享有程度決定了政府與市場、社會組織的合作模式。其中完全公共的裁量權、主要是公共的裁量權、共享的裁量權和主要是社會的裁量權所對應的社會合作模式分別為零社會合作、業(yè)務外包與咨詢、合作治理、志愿公益四種。這四種社會合作模式并沒有優(yōu)劣、高低等級之分，只是因為公共任務和目標的不同而應用在不同的治理語境。(如圖1)
(二)基于裁量權分配理論的公共產(chǎn)品供給模式中國適切性
公共產(chǎn)品的供給作為社會治理的切入點和突破口，只有堅持合作治理模式，才可以提高供給效率，最大程度上滿足公眾的需求。但具體如何進行合作、合作的層次是什么其實是可以存在多樣性的，不可能也不應當統(tǒng)一化。裁量權分配理論認為合作是分層次的，合作的層次并沒有優(yōu)劣之分，而是結合公共任務的要求和目標進行匹配的，各合作層次都有其獨特的優(yōu)勢和適用的條件，這就從根本上化解了當前我國公共產(chǎn)品供給在效能上存在差異化的問題，實現(xiàn)了合作的具體問題具體分析。如市場和社會組織發(fā)展良好的地區(qū)和領域，可以合作的層次高一些，市場和社會組織欠缺的地區(qū)和領域，則可以合作層次低一些。關系到國計民生基本需求的公共產(chǎn)品合作層次可以低一些，保障公共產(chǎn)品的公益屬性，但超出基本需求的范圍則可以合作層次高一些，讓渡更多的權力給市場和社會組織。分層次的合作還符合公眾需求始終處于動態(tài)變化狀態(tài)的特點，公共產(chǎn)品的供給不可能一勞永逸的滿足大眾的需求，而合作層次的不斷調整可以促使供給模式的多樣化，從而為公眾提供更多元化的公共產(chǎn)品。
四、基于裁量權分配理論的多元主體合作供給模式的優(yōu)化
公共產(chǎn)品或服務的供給是為了滿足公眾需求而存在的，現(xiàn)實生活中公眾需求雖然千差萬別，但大致可以分為四類：公共需求、基本需求、超額需求和特殊需求。政府可以根據(jù)不同類型的需求，結合具體的公共任務和目標，選擇不同層次的社會合作模式。(如圖2)
(一)公共需求：零社會合作
公共需求是指社會公眾具有不可分割性的共同需求。滿足公共需求的產(chǎn)品或服務其特點主要表現(xiàn)為：非競爭性和非排他性。即所有人都屬于無差別消費，任何人對該產(chǎn)品的消費都不會導致其他公民消費量的減少，它是為滿足公共利益供全體公民享用而存在的，也被稱為純公共產(chǎn)品。純公共產(chǎn)品的特性決定了政府必須對這類產(chǎn)品采用零社會合作模式，通過壟斷性權力來控制它的供給。因為純公共產(chǎn)品并非越多越好，還需要兼顧國家安全、產(chǎn)品質量和供求均衡等方面[8]。如果開展社會合作，不僅可能發(fā)生質量低劣、供求失衡等問題損害大眾利益、造成資源浪費，更有可能威脅到國家安全。因此如國防、外交、公安等公共產(chǎn)品，只能由政府掌握完全的裁量權，不能與社會力量開展社會合作，否則可能會帶來嚴重的后果。
(二)基本需求：業(yè)務外包或咨詢
滿足基本需求的公共產(chǎn)品是指在一定程度上或者具有排他性或者具有競爭性的準公共產(chǎn)品。政府可以利用市場或社會的效率或優(yōu)勢增加供給量但又不能讓它們成為供給的主體。這是因為一方面公眾認為這部分產(chǎn)品應當由政府供給，對政府的信任遠勝于對市場和社會組織的信任，這也意味著在相同效用的情況下，公眾更愿意選擇政府所提供的產(chǎn)品或服務，而對傳統(tǒng)體系外的產(chǎn)品或服務則難以接受或者充滿懷疑。一方面這類公共產(chǎn)品如果完全市場化，或者會有部分需求者因無法承擔高額的價格而被剝奪了使用基本公共產(chǎn)品或服務的權利，或者市場會因為“高投資低收益”而缺乏供給的動力導致供給緊缺。因此，政府應當成為供給的主體，不能背離公共產(chǎn)品或服務“公共”這一本性，可應景選擇裁量權主要是公共的-業(yè)務外包或咨詢模式。政府在保證大多數(shù)裁量權公共的前提下，可以引入業(yè)務外包或咨詢的社會合作模式，允許和鼓勵市場或社會組織提供公共產(chǎn)品與服務，以緩解供求不平衡所帶來的壓力，提高供給效率。但生產(chǎn)者并不等于分配者，之后公共產(chǎn)品的分配過程應由政府完全掌握，政府在這一過程中需要承擔起組織、協(xié)調和監(jiān)督的作用，通過建立健全各種法律政策和規(guī)章制度，保證公眾可以公正、公平的使用公共產(chǎn)品。
(三)超額需求：合作治理
超額需求是指超出基本限度的需求。政府所提供的基本公共產(chǎn)品與服務不可能滿足全體社會成員所需，部分民眾需要超前性或者超額性的公共產(chǎn)品才能滿足。通常這部分社會成員的占比不高，因此這部分產(chǎn)品如果由政府全部提供，不僅效率低下，而且對全體公眾來說也不公平，所以通過合作治理的方式，由政府、市場和社會組織共同提供這類產(chǎn)品，既保證了效率又符合邏輯。合作治理是合作雙方通過共享裁量權的方式整合雙方資源共同實現(xiàn)公共目標的過程。合作治理結果的好壞取決于兩個關鍵要素，一個關鍵要素是社會合作方的選擇，政府要警惕不成熟或者目的不良的參與者，它們可能會在合作的過程中濫用收益裁量權和偏好裁量權而傾向于自身的利益，最終造成惡劣的社會影響。另一個關鍵要素是賦予對方共享裁量權的合理性，也就是政府在分配裁量權時應當如何平衡生產(chǎn)裁量權、收益裁量權和偏好裁量權的構成。在這個過程中，一方面政府需要正確處理雙方關系，以平等的態(tài)度進行合作，不能單方面制定所謂的規(guī)則和制度，具有創(chuàng)新精神和服務意識，充分利用裁量權合理的配置和共享，激發(fā)合作方的積極性和創(chuàng)造性，使社會組織可以在合乎規(guī)則和要求的情況下自由地生產(chǎn)，最終促使雙方發(fā)揮力量加倍的作用。一方面政府也應當有一套完備的監(jiān)控系統(tǒng)，以確保因收益裁量權所產(chǎn)生的潛在風險和隱患在可控范圍內，當出現(xiàn)問題時政府可以及時的終止合作使損失最小化。
(四)特殊需求：志愿公益
特殊需求是指社會中的弱勢群體因自身特殊原因而存在的需求，此時政府因能力有限不能更高效地提供所需產(chǎn)品，市場因利益較低不愿意提供所需產(chǎn)品，而采用志愿公益的社會合作模式則可以很好的彌補這種缺陷。政府把大部分裁量權交付給社會組織，自身僅保留較少的裁量權，從而使社會組織作為補充更好的協(xié)調和平衡了供給過程中的不足和遺漏。政府之所以可以放心的對社會組織共享裁量權，主要是因為裁量權中的偏好裁量權更傾向于社會組織。社會組織作為非營利性質的機構，對物質和收益的回報需求較弱，通常以社會責任為擔當而從事公共事務的治理，因此面對特殊需求時其利益取向較容易和公共利益取向一致。在超額產(chǎn)品與特殊產(chǎn)品的供給中，市場和社會組織起到了巨大的作用，不僅豐富了供給產(chǎn)品的多元化、多樣性，更有效的平衡了效率與公平之間的關系。因此，政府應當善用裁量權的共享，從權威的姿態(tài)轉化為合作的姿態(tài)，激發(fā)市場和社會的活力，真正王鷺：裁量權分配理論視域下多元主體合作供給模式優(yōu)化做到“運用合作創(chuàng)造公共價值”[9]。
作者:王鷺 單位:太原學院