非農(nóng)戶口農(nóng)村土地確權政策精選(九篇)
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第1篇：非農(nóng)戶口農(nóng)村土地確權政策范文
關鍵詞：土地承包經(jīng)營權；確權；登記；土地承包
中圖分類號：C921文獻標識碼： A
保障土地權利人的權利落實，確保土地流轉(zhuǎn)的運行機制，權利確定機制必不可少，而權利確定機制的主要內(nèi)容就是權利登記制度。我國土地承包制度雖日臻成熟，但與之相關的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權登記仍存在法律制度供給不充分的問題，這給目前農(nóng)村土地的確權登記工作帶來一定的困難，也直接影響了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中土地承包經(jīng)營權的正常流轉(zhuǎn)。
1開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記的意義
1.1開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記，可以解決農(nóng)戶多年來由于分戶未改變土地臺賬導致地塊與臺賬不相符，賬實不一問題。通過試點實測，解決了土地等資源面積不清、農(nóng)戶承包地塊邊界四至不詳、人口底數(shù)不準等問題。
1.2通過土地承包經(jīng)營權確權登記，可以查清了家庭承包到戶土地面積，查清了機動地、冊外地等土地資源的實際面積，摸清家底。了解現(xiàn)有承包戶數(shù)、人口情況以及沒有參加延包的戶數(shù)和人口情況。
1.3通過農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記，不僅可以梳理出延包過程中存在的遺留問題，還可以梳理出試點本身反映出的問題。確權后通過建立了實測檔案，進一步把農(nóng)戶家庭承包地塊名稱、面積、基本農(nóng)田等落實到戶，標明了承包地塊的空間位置，編制了農(nóng)戶家庭承包登記簿，開展了農(nóng)村土地承包檔案微機錄入工作，初步建立了農(nóng)村土地承包電子檔案，進一步完善、充實了農(nóng)村土地承包檔案資料。
2確權登記管理及登記工作的困難
2.1“證地不符”，即農(nóng)戶承包證書上的地塊面積與實際面積不一致。農(nóng)戶承包證書上的地塊和實際面積存在較大出入。當年分地時為保證農(nóng)戶承包地塊集中連片，將該集體經(jīng)濟組織全部耕地按照等級計量，等級高的土地以少頂多、等級低的土地以多頂少，造成實際耕種面積與賬證面積不符。
2.2個別村社沒有開展第二輪土地承包經(jīng)營權證換發(fā)工作。即使開展工作的，由于法律程序不完善，沒有指定承包方案，沒有召開群眾會議，沒有通知外出人員回家換證等。
2.3沒有簽訂土地承包合同。土地承包經(jīng)營權證書辦證程序不合法。如外出人員的土地沒有經(jīng)過本人書面同意而填入別人的土地證；漏填共有人，錯填地塊，地塊填寫不全或不填寫；以及管理混亂等。
2.4大部分地區(qū)“人多地少”，在承包地的分配中，按照好、中、差搭配，因此，各家承包地較為分散，地形不一，空間標記存在困難。此外，由于“證地不符”，土地又不能丈量，數(shù)據(jù)無法確認，在這樣的情況下登記工作要做到準確無誤難度較大。
2.5根據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權證管理辦法》第4條規(guī)定，縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門負責農(nóng)村土地承包經(jīng)營權證的備案、登記、發(fā)放等具體工作。而實踐中，主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟管理站操作，而鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟管理站卻面臨“三無”情況，即“無人員、無場所、無資金”，因此，登記工作力不從心。
2.6由于大多數(shù)農(nóng)民并不清楚土地承包經(jīng)營權的物權性質(zhì)，沒有將其作為自己的財產(chǎn)權，所以沒有登記需先申請，沒有土地承包權的變更和注銷也需申請的意識，影響了確權登記工作的推進。
2.7實測后因承包戶“拱地頭”或“擴邊”導致面積增加。
3實施土地承包經(jīng)營權確權登記的要求
3.1開展摸底。為實測工作奠定基礎，保證實測工作順利進行，開展工作之初必須要對當?shù)氐娜丝凇①Y源等進行了詳細的調(diào)查摸底。一方面，通過公安部門調(diào)出當?shù)卮迕竦膽艨诘變詸n案（農(nóng)戶、非農(nóng)戶），把戶口底冊與二輪承包經(jīng)營權證檔案相關數(shù)據(jù)進行了全面核對，對死亡、遷出、新生、婚嫁人員認真逐一核對登記造冊，摸清了承包農(nóng)戶人員情況。另一方面，全面清查整理了原有的土地臺賬等資料，提前對農(nóng)戶地塊順序、坐落等進行摸底，掌握土地承包基本情況，做好了實測前的基礎工作。
3.2認真實測。農(nóng)村集體土地所有權確權登記發(fā)證工作須制作 1：5000 比例尺農(nóng)村集體土地所有權確權工作底圖，1：500 農(nóng)村集體建設用地以村為單位的宗地總圖；1：500 農(nóng)村集體建設用地現(xiàn)狀圖；1：500 農(nóng)村集體建設用地類斑圖，在此基礎上進行地籍調(diào)查和權屬調(diào)查，核定每戶農(nóng)戶宅基地使用權的權屬、界線和面積，并登記發(fā)證。無人機航空攝影可對農(nóng)村集體土地范圍內(nèi)的土地進行數(shù)據(jù)采集、影像拍攝，獲取高精度的地表三維數(shù)據(jù)，并通過協(xié)同作業(yè)的側(cè)視圖像進行快速建模，繪制比例尺較大的地形圖，協(xié)助農(nóng)村集體土地所有權確權登記發(fā)證工作順利進行。
3.3測量結(jié)果公示，農(nóng)戶簽字確認。實測結(jié)束后及時把測量數(shù)據(jù)按二輪承包時的農(nóng)戶為單位匯總、登記，匯總、登記的結(jié)果在當?shù)卮鍎展_欄進行公示。對公示中發(fā)現(xiàn)的問題及時解決。公示結(jié)束后，由戶代表對實測公示結(jié)果簽字確認。
3.4建立臺賬，完善登記檔案。登記建檔是開展試點的主要目的。實測公示無誤后，及時把實測登記表、農(nóng)戶簽字確認表登記造冊，存檔保管。同時，根據(jù)農(nóng)戶簽字確認表，重新建立了家庭承包土地臺賬，編制了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權登記簿，登記內(nèi)容包括農(nóng)戶姓名、承包地塊、面積、四至、地塊平面圖等，并對基本農(nóng)田進行了標注。對農(nóng)民的土地面積、地塊、承包地共有人等情況進行校對核實，按照制定的統(tǒng)一土地臺賬文本，建立的各類臺賬。進一步規(guī)范和完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權登記試點工作。
3.5建立數(shù)據(jù)庫。經(jīng)核對無誤后，將所有摸底的數(shù)據(jù)及測量的數(shù)據(jù)全部錄入電腦農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記，然后建立查找目錄索引，方便以后查詢核實。
4確保土地承包經(jīng)營權確權登記工作開展的措施
4.1 加大對土地承包工作的管理力度。要加強對承包土地的日常管理工作，當前重點要抓好規(guī)范完善工作，在穩(wěn)定農(nóng)戶土地承包權的前提下，規(guī)范完善土地承包關系，加大對農(nóng)村土地承包的管理和承包糾紛的調(diào)處力度。
4.2 加強對基層干部的培訓和監(jiān)管。抓好農(nóng)村土地承包管理工作，關鍵靠鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村兩級干部，特別是村干部。當前針對基層干部特別是村干部換屆后變動較多，加上農(nóng)經(jīng)管理工作中出現(xiàn)的新情況、新問題，要加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部特別是新上崗人員的政策、法規(guī)和業(yè)務知識培訓，以提高基層干部特別是村干部的依法辦事和執(zhí)行政策的水平。
4.3 嚴格執(zhí)行農(nóng)村土地承包法律政策規(guī)定，對試點工作中遇到的問題按照保持穩(wěn)定、尊重歷史、照顧現(xiàn)實、分類處置的原則依法妥善解決。堅持以合同、證書為依據(jù)確權是穩(wěn)定的需要，也是依法確權的重要憑證。以二輪承包面積為基礎，實測面積與合同面積差異不大、矛盾不突出、群眾認可的，應以實測面積確權登記。若差異較大的，遵循民主協(xié)商原則，將多出部分以其他方式承包確權登記。共有人應當以參加承包的人口登記。二輪承包時有資格但沒有獲得承包地，現(xiàn)要求承包土地的，如集體清查后有可用于分配的耕地，可按照土地承包法規(guī)定的程序統(tǒng)一分給承包地，如果集體沒有耕地，則只能通過候地的辦法予以解決。
5 結(jié)束語
農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記的困境與現(xiàn)行法律在土地承包經(jīng)營權確權登記制度上的缺陷有著直接的聯(lián)系?，F(xiàn)行法律在土地承包經(jīng)營權登記制度上的缺陷主要有四種：土地承包經(jīng)營權設立登記性質(zhì)二元，造成土地承包經(jīng)營權的物權效力不一；土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)登記制度不統(tǒng)一，部分流轉(zhuǎn)方式是否登記存在空白；農(nóng)民集體成員資格不明確，土地承包確權登記受阻；現(xiàn)行土地承包經(jīng)營權登記制度效力低，權利人救濟渠道缺乏。因此，應當從制度上進行完善。
參考文獻：
[1] 王世成;;土地承包經(jīng)營權登記給農(nóng)民吃下定心丸[J];農(nóng)村經(jīng)營管理;2010年11期
第2篇：非農(nóng)戶口農(nóng)村土地確權政策范文
關鍵詞：土地承包；農(nóng)村政策；問題調(diào)查；承包糾紛；承包制度 文獻標識碼：A
中圖分類號：F320 文章編號：1009-2374（2015）06-0008-02 DOI：10.13535/ki.11-4406/n.2015.0433
2014年“浙江省人民政府辦公廳關于完善農(nóng)村土地承包制度搞活承包經(jīng)營權權能的意見”文件的出臺，明確提出了要求“圍繞發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和增進農(nóng)民利益，以確權登記為基礎，以賦權活權為重點，落實農(nóng)村土地集體所有權，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權，放活土地經(jīng)營權，創(chuàng)新管理機制，實現(xiàn)承包經(jīng)營權權能”的要求。為保證這項政策更好地落實，針對近幾年來我們鎮(zhèn)土地承包經(jīng)營糾紛逐漸增多、矛盾日漸突出的現(xiàn)狀，落實省辦意見，妥善解決各類土地承包經(jīng)營糾紛問題，就平湖市新埭鎮(zhèn)進行調(diào)查的情況和思考：
1 土地承包基本情況
平湖市新埭鎮(zhèn)1983年實行土地承包，第一輪土地承包期為15年。1998年國家出臺了新的土地承包政策，延長了土地承包期限30年，為此和全國各地一樣，直接在一輪的基礎上，延長了二輪土地承包，核發(fā)了二輪土地承包權證。至2004年為止又完善了二輪土地承包。承包土地面積為55618畝。土地流轉(zhuǎn)面積達到3萬多畝，占全鎮(zhèn)承包面積的59.3%。
通過調(diào)查表明，隨著農(nóng)村稅費改革的深入和農(nóng)民負擔的減輕，農(nóng)戶經(jīng)營承包土地的積極性逐年提高。特別是近幾年各級惠農(nóng)、扶農(nóng)政策的出臺和逐步落實以及土地流轉(zhuǎn)費用政策的落實，以農(nóng)戶“要承包權、要土地流轉(zhuǎn)費用”為主要特征的土地承包經(jīng)營糾紛正在逐步升級，因土地承包經(jīng)營權糾紛引發(fā)的上訪、群訪等現(xiàn)象時有發(fā)生。這種不穩(wěn)定的因素，引起了各級黨委、政府的重視和共識。土地承包經(jīng)營權糾紛已經(jīng)成為目前農(nóng)村社會穩(wěn)定的重大隱患。解決農(nóng)村土地承包糾紛問題，已經(jīng)成為當前農(nóng)村工作的重中之重、當務之急。
2 農(nóng)村土地承包糾紛問題及其產(chǎn)生的原因
在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，當前農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛主要表現(xiàn)為三類：一是要求回歸土地承包權，引發(fā)糾紛。由于受惠農(nóng)政策和土地流轉(zhuǎn)效益利益的驅(qū)動，原來部分農(nóng)村勞力和家庭外出務工經(jīng)商收入不理想，過去因撂荒或者土地平整時自愿提出退包的土地承包權以及因其全家戶口遷至城市戶口退包的土地承包權，要求收回土地承包權利；一部分現(xiàn)有承包戶受土地流轉(zhuǎn)費效益驅(qū)動或其他原因，不愿放棄這部分土地使用權，形成土地承包經(jīng)營糾紛。二是要求承包土地收益分配權利，引發(fā)糾紛。如一個村土地整村流轉(zhuǎn)后，由于流轉(zhuǎn)政策與鎮(zhèn)確定的政策不一，為此在土地整村流轉(zhuǎn)后因土地流轉(zhuǎn)收益分配問題帶來個別農(nóng)戶直接到省辦越級上訪。除了土地流轉(zhuǎn)村外，其他涉及的5個村中也有此類問題。三是要求解決遺留問題，引發(fā)糾紛。對二輪承包以前就存在的歷史糾紛或其他問題。
通過調(diào)查認為，誘發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛的主要原因有三個：一是承包權的自動放棄。2004年前，由于土地耕作已不再是農(nóng)民賴以生存的唯一渠道，農(nóng)民進城打工、做生意等獲得的非農(nóng)收入占農(nóng)戶全年總收入的比重逐年攀升以及承包田交款負擔比較重。部分農(nóng)民自動放棄承包權，棄田撂荒，舉家外出或主要勞力外出，多年杳無音訊，不遷戶口，不交稅費。為了不讓稅費懸空，村集體想了多種辦法來解決這個難題，并且在2004年完善二輪承包時與涉及的農(nóng)民簽訂了土地變更合同，部分農(nóng)民退出了部分承包權。但隨著惠農(nóng)扶農(nóng)政策的出臺落實和土地流轉(zhuǎn)收益增加，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益引力的增加，部分過去自動放棄土地經(jīng)營權的農(nóng)民紛紛“解甲”歸田，要求耕種原承包地。二是承包權利的隨意轉(zhuǎn)移。在完善二輪承包前，農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)基本處于無序的農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)階段。流轉(zhuǎn)的基本形式是轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股、委托代種等。但無論哪種形式的土地流轉(zhuǎn)都存在較大的隨意性和不規(guī)范性。僅憑雙方當事人達成的口頭協(xié)議，就草率地將部分或全部承包地進行轉(zhuǎn)讓或互換。這些承包土地的隨意轉(zhuǎn)移，從轉(zhuǎn)移之日起就深埋隱患。三是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整遺留問題多。一些村在二輪承包以前進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整時，占用承包耕地栽種經(jīng)濟林、開挖漁塘等，在二輪承包時，沒有對土地進行適當調(diào)整，為土地承包經(jīng)營埋下了隱患。部分農(nóng)民要求對過去結(jié)構調(diào)整已形成的多種經(jīng)營基地退林還田，退漁還耕，要求劃分到戶，分戶承包經(jīng)營，因而引發(fā)土地承包經(jīng)營糾紛。通過調(diào)查認為，上述三大誘因是引發(fā)當前土地承包經(jīng)營糾紛的癥結(jié)所在。究其深層原因：一是認識上的缺位。部分農(nóng)民對土地承包經(jīng)營權重要性的認識不夠，考慮眼前多，考慮長遠少。二是落實承包制度的缺失。主要表現(xiàn)在完善二輪土地承包工作不到位，留下了隱患。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，當時大多農(nóng)民將《土地承包經(jīng)營權證》視作可有可無，無關緊要。三是政策法規(guī)的執(zhí)行缺位。與《農(nóng)村土地承包法》配套的權證管理、流轉(zhuǎn)規(guī)則、仲裁規(guī)范、執(zhí)行不到位，基層對土地承包經(jīng)營調(diào)解仲裁的難度高和隨意性加大，缺乏權威性和說服力。四是基層經(jīng)營管理機構和人員的嚴重不適應。在2006年縣鄉(xiāng)機構改革中，經(jīng)營管理機構形式多樣，職能弱化，人心渙散，難以承擔繁重的土地承包管理工作。
3 完善農(nóng)村土地承包制度的建議
3.1 進一步落實第二輪土地承包政策
依法確認農(nóng)民土地承包經(jīng)營權。在進一步宣傳貫徹《農(nóng)村土地承包法》的基礎上，依照《農(nóng)村土地承包法》《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權證管理辦法》的規(guī)定，進一步落實土地承包政策，依法確認農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權。在目前政府要求對第二輪承包土地落實情況進行調(diào)查的基礎上，落實土地承包經(jīng)營權。
3.2 加大協(xié)商和調(diào)解力度
《農(nóng)村土地承包法》第五十一條規(guī)定：“因土地承包經(jīng)營發(fā)生糾紛的，雙方當事人可以通過協(xié)商解決，也可以請求村民委員會、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府調(diào)解解決?！碑斒氯酥g在發(fā)生土地承包經(jīng)營權糾紛后，在自愿基礎上，依照法律的規(guī)定，直接進行磋商，自行解決爭議。調(diào)解達成協(xié)議，應當要求當事人簽訂書面協(xié)議，應當幫助和督促當事人自覺履行協(xié)議。當事人不愿協(xié)商、調(diào)解或協(xié)商調(diào)解不成的，可以向市農(nóng)村土地承包仲裁機構申請仲裁，也可以直接向人民法院。
3.3 認真、慎重地解決具體問題
對于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構村留下的遺留問題要認真慎重地解決。已成片開發(fā)、形成規(guī)模、效益較好的經(jīng)濟林、水產(chǎn)基地等，由村集體進行招標承包，所獲承包收入用于化解村級債務和鞏固壯大集體經(jīng)濟；對土地分配不公或人地矛盾突出的現(xiàn)象，在大多數(shù)群眾同意情況下，利用機動地適當進行調(diào)整。對于“弓口”懸殊問題（人多田少，田多人少），原則上維持現(xiàn)狀。
3.4 加強基層農(nóng)村經(jīng)營管理機構和隊伍建設，建立村鎮(zhèn)、市（縣）、市三級農(nóng)村土地承包糾紛仲裁機構
建議在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革中，充分考慮現(xiàn)階段農(nóng)村經(jīng)營管理工作任務的艱巨性和復雜性，保留專門工作機構，安排必要的經(jīng)費，以保證農(nóng)村土地承包合同有人管理，土地承包經(jīng)營糾紛有人調(diào)解。市要定期組織對基層專職人員進行培訓和交流，以促進農(nóng)村承包土地管理的逐步規(guī)范。
參考文獻
第3篇：非農(nóng)戶口農(nóng)村土地確權政策范文
2017種植業(yè)補貼政策如下
農(nóng)業(yè)支持保護補貼政策
補貼資金與耕地面積或播種面積掛鉤，對已作為畜牧養(yǎng)殖場使用的耕地、林地、成片糧田轉(zhuǎn)為設施農(nóng)業(yè)用地、非農(nóng)業(yè)征(占)用耕地等已改變用途的耕地，以及長年拋荒地、占補平衡中“補”的面積和質(zhì)量達不到耕種條件的耕地等不再給予補貼。這部分補貼資金以現(xiàn)金直補到戶。
農(nóng)機購置補貼政策
補貼對象為直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的個人和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織，補貼機具種類為11大類43個小類137個品目。一般機具的中央財政資金單機補貼額不超過5萬元;擠奶機械、烘干機單機補貼額不超過12萬元;100馬力以上大型拖拉機、高性能青飼料收獲機、大型免耕播種機、大型聯(lián)合收割機、水稻大型浸種催芽程控設備單機補貼額不超過15萬元;200馬力以上拖拉機單機補貼額不超過25萬元;大型甘蔗收獲機單機補貼額不超過40萬元;大型棉花采摘機單機補貼額不超過60萬元。
農(nóng)機報廢更新補貼試點政策
報廢補貼機具種類是已在農(nóng)業(yè)機械安全監(jiān)理機構登記，并達到報廢標準或超過報廢年限的拖拉機和聯(lián)合收割機。農(nóng)機報廢更新補貼標準按報廢拖拉機、聯(lián)合收割機的機型和類別確定，拖拉機根據(jù)馬力段的不同補貼額從500元到1.1萬元不等，聯(lián)合收割機根據(jù)喂入量(或收割行數(shù))的不同從3000元到1.8萬元不等。
小麥、稻谷最低收購價政策
2016年生產(chǎn)的小麥(三等)最低收購價格每50公斤118元，2016年生產(chǎn)的三等早秈稻、中晚秈稻和粳稻最低收購價格分別為每50公斤133元、138元和155元。
產(chǎn)糧(油)大縣獎勵政策
入圍縣享受獎勵資金不得低于100萬元。
生豬(牛羊)調(diào)出大縣獎勵政策
獎勵資金包括生豬調(diào)出大縣獎勵資金、牛羊調(diào)出大縣資金和省級統(tǒng)籌獎勵資金三個部分。
深入推進糧棉油糖高產(chǎn)創(chuàng)建和糧食綠色增產(chǎn)模式攻關支持政策
2016年，中央財政安排15億元資金支持開展糧食綠色高產(chǎn)高效創(chuàng)建和模式攻關。
測土配方施肥補助政策
2016年，中央財政安排測土配方施肥專項資金7億元。
耕地輪作休耕試點政策
今后5年，堅持生態(tài)優(yōu)先、輪作為主、休耕為輔、自然恢復的方針，以保障國家糧食安全和不影響農(nóng)民收入為前提，加快構建用地養(yǎng)地結(jié)合的耕作制度體系。
菜果茶標準化創(chuàng)建支持政策
重點是在強基礎、提質(zhì)量上下功夫，進一步擴大規(guī)模、提升檔次，在蔬菜、水果、茶葉優(yōu)勢區(qū)域集中連片推進。與老果(茶)園改造、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、植保專業(yè)化統(tǒng)防統(tǒng)治、農(nóng)藥化肥零增長行動等項目實施結(jié)合，在資金安排上，將加大對種植大戶、專業(yè)化合作社和龍頭企業(yè)發(fā)展適度規(guī)模化生產(chǎn)的支持力度。
化肥、農(nóng)藥零增長支持政策
2016年，以用肥量大的玉米、蔬菜、水果等作物為重點，選擇一批重點縣開展化肥減量增效試點。大力推進統(tǒng)防統(tǒng)治、綠色防控、科學用藥，減少農(nóng)藥使用量，提高利用率。
耕地保護與質(zhì)量提升補助政策
2016年，中央財政安排專項資金8億元，在全國部分縣(場、單位)，開展耕地質(zhì)量建設試點。推廣應用秸稈還田、增施有機肥、種植綠肥等技術模式。一是退化耕地綜合治理。二是污染耕地阻控修復。三是土壤肥力保護提升。重點是秸稈還田、增施有機肥、種植綠肥。
加強高標準農(nóng)田建設支持政策
目前，建設高標準農(nóng)田的投資主要有，國土資源部國土整治、財政部農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、國家發(fā)展改革委牽頭的新增千億斤糧食產(chǎn)能田間工程建設和水利部農(nóng)田水利設施建設補助等。
設施農(nóng)用地支持政策
一是將規(guī)?；Z食生產(chǎn)所必需的配套設施用地納入“設施農(nóng)用地”范圍。二是將設施農(nóng)用地由“審核制”改為“備案制”。三是細化設施農(nóng)用地管理要求。
種植業(yè)結(jié)構調(diào)整政策
2016年，農(nóng)業(yè)部整合項目資金，支持“鐮刀彎”地區(qū)開展種植結(jié)構調(diào)整，改變玉米連作模式，實現(xiàn)用地養(yǎng)地相結(jié)合，促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。同時，中央財政安排1億元資金，支持開展馬鈴薯產(chǎn)業(yè)開發(fā)試點，研發(fā)不同馬鈴薯粉配比的饅頭、面條、米線及其他區(qū)域性特色產(chǎn)品，改善居民飲食結(jié)構，打造小康社會主食文化。
推進現(xiàn)代種業(yè)發(fā)展支持政策
一是深入推進種業(yè)領域科研成果權益改革。二是推進現(xiàn)代種業(yè)工程建設。三是繼續(xù)實施中央財政對國家制種大縣獎勵政策，采取擇優(yōu)滾動支持的方式加大獎補力度，支持制種產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全縣創(chuàng)建支持政策
力爭5年內(nèi)基本覆蓋“菜籃子”產(chǎn)品主產(chǎn)縣，同時提升創(chuàng)建縣的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管能力和水平，做到“五化”，實現(xiàn)“五個率先”，成為標準化生產(chǎn)和依法監(jiān)管的樣板區(qū)。
“糧改飼”支持政策
2016年，國家將繼續(xù)實施糧改飼試點項目，并進一步增加資金投入，擴大實施范圍。
畜牧良種補貼政策
補貼資金主要用于對項目省養(yǎng)殖場(戶)購買優(yōu)質(zhì)種豬(牛)或者種公羊、牦牛種公牛給予價格補貼。生豬良種補貼標準為每頭能繁母豬40元;肉牛良種補貼標準為每頭能繁母牛10元;羊良種補貼標準為每只種公羊800元;牦牛種公牛補貼標準為每頭種公牛2000元。奶牛良種補貼標準為荷斯坦牛、娟姍牛、奶水牛每頭能繁母牛30元，其他品種每頭能繁母牛20元，并開展優(yōu)質(zhì)荷斯坦種用胚胎引進補貼試點，每枚補貼標準5000元。
畜牧標準化規(guī)模養(yǎng)殖支持政策
支持資金主要用于養(yǎng)殖場(小區(qū))水電路改造、糞污處理、防疫、擠奶、質(zhì)量檢測等配套設施建設。
振興奶業(yè)支持苜蓿發(fā)展政策
高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)苜蓿示范片區(qū)建設以3000畝為一個單元，一次性補貼180萬元(每畝600元)，重點用于推行苜蓿良種化、應用標準化生產(chǎn)技術，改善生產(chǎn)條件和加強苜蓿質(zhì)量管理等方面。
退耕還林還草支持政策
一是將確需退耕還林還草的陡坡耕地基本農(nóng)田調(diào)整為非基本農(nóng)田。二是加快貧困地區(qū)新一輪退耕還林還草進度。三是及時撥付新一輪退耕還林還草補助資金。新一輪退耕還草的補助標準為：退耕還草每畝補助1000元(其中中央財政專項資金安排現(xiàn)金補助850元、國家發(fā)展改革委安排種子種草費150元)，補助資金分兩次下達，每畝第一年600元(其中種子種草費150元)、第三年400元。四是認真研究在陡坡耕地梯田、重要水源地、15-25度坡耕地以及嚴重污染耕地退耕還林還草。
動物防疫補助政策
一是重大動物疫病強制免疫疫苗補助政策。二是動物疫病強制撲殺補助政策。三是基層動物防疫工作補助政策。四是養(yǎng)殖環(huán)節(jié)病死豬無害化處理補助政策。五是生豬定點屠宰環(huán)節(jié)病害豬無害化處理補貼政策。
農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地初加工補助政策
2016年，中央財政安排資金9億元用于實施農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地初加工補助政策。強化集中連片建設，實施縣原則上調(diào)整數(shù)量不超過上年的30%。提高補貼上限，每個專業(yè)合作社補助貯藏設施總庫容不超過800噸(數(shù)量不超過5座)，每個家庭農(nóng)場補助貯藏設施總庫容不超過400噸(數(shù)量不超過2座)。
發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游項目支持政策
鼓勵建設功能完備、特色突出、服務優(yōu)良的休閑農(nóng)業(yè)專業(yè)村和休閑農(nóng)業(yè)園;鼓勵通過盤活農(nóng)村閑置房屋、集體建設用地、“四荒地”、可用林場和水面等資產(chǎn)發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游;加強品牌培育，開展全國休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游示范縣示范點創(chuàng)建活動、中國最美休閑鄉(xiāng)村推介、中國重要農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)認定、休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游星級企業(yè)創(chuàng)建活動等。
種養(yǎng)業(yè)廢棄物資源化利用支持政策
一是支持種植業(yè)廢棄物資源化利用。二是支持養(yǎng)殖業(yè)廢棄物資源化利用。資金主要用于對畜禽糞便綜合處理利用的主體工程、設備(不包括配套管網(wǎng)及附屬設施)及其運行進行補助。
農(nóng)機深松整地作業(yè)補助政策
補助對象為項目區(qū)內(nèi)自愿實施農(nóng)機深松整地的農(nóng)民(包括農(nóng)場職工)，或者開展農(nóng)機深松整地作業(yè)的農(nóng)機服務組織(農(nóng)機戶)。
農(nóng)村沼氣建設支持政策
2016年，農(nóng)業(yè)部擬會同國家發(fā)展改革委繼續(xù)支持規(guī)?；锾烊粴夤こ淘圏c項目和規(guī)?；笮驼託夤こ探ㄔO。生物天然氣工程需日產(chǎn)生物天然氣1萬立方米以上，鼓勵地方政府增加對試點項目所產(chǎn)生物天然氣全額收購或開展配額保障收購試點。重點支持沼氣工程全程智能控制、沼肥智慧化加工應用、帶動附加產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的項目。
培育新型職業(yè)農(nóng)民政策
2016年，中央財政安排13.9億元農(nóng)民培訓經(jīng)費。實施新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體帶頭人輪訓計劃，以專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場主、農(nóng)民合作社骨干、農(nóng)業(yè)企業(yè)職業(yè)經(jīng)理人為重點對象。繼續(xù)實施現(xiàn)代青年農(nóng)場主培養(yǎng)計劃，新增培育對象1萬名。
基層農(nóng)技推廣體系改革與建設補助政策
2016年，中央財政繼續(xù)安排26億元資金，主要用于農(nóng)業(yè)科技示范基地建設、基層農(nóng)技人員培訓、科技示范戶培育、農(nóng)技人員推廣服務補助等。
培養(yǎng)農(nóng)村實用人才政策
2016年，繼續(xù)開展農(nóng)村實用人才帶頭人和大學生“村官”示范培訓工作，全年計劃舉辦170余期示范培訓班，面向全國特別是貧困地區(qū)遴選1.7萬多名村“兩委”成員、家庭農(nóng)場主、農(nóng)民合作社負責人和大學生“村官”等免費到培訓基地考察參觀、學習交流。全面推進以新型職業(yè)農(nóng)民為重點的農(nóng)村實用人才認定管理，積極推動有關扶持政策向高素質(zhì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者傾斜。組織實施“全國十佳農(nóng)民”2016年度資助項目，遴選10名從事種養(yǎng)業(yè)的優(yōu)秀職業(yè)農(nóng)民，每人給予5萬元的資金資助。組織實施“農(nóng)業(yè)科教興村杰出帶頭人”和“全國杰出農(nóng)村實用人才”資助項目。
扶持家庭農(nóng)場發(fā)展政策
2016年，國家有關部門將采取一系列措施引導支持家庭農(nóng)場健康穩(wěn)定發(fā)展。鼓勵開展各級示范家庭農(nóng)場創(chuàng)建，推動落實涉農(nóng)建設項目、財政補貼、稅收優(yōu)惠、信貸支持、抵押擔保、農(nóng)業(yè)保險、設施用地等相關政策。加大對家庭農(nóng)場經(jīng)營者的培訓力度，鼓勵中高等學校特別是農(nóng)業(yè)職業(yè)院校畢業(yè)生、新型農(nóng)民和農(nóng)村實用人才、務工經(jīng)商返鄉(xiāng)人員等興辦家庭農(nóng)場。
扶持農(nóng)民合作社發(fā)展政策
支持合作社發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工流通和直供直銷，積極扶持農(nóng)民發(fā)展休閑旅游業(yè)合作社。擴大在農(nóng)民合作社內(nèi)部開展信用合作試點的范圍，建立風險防范化解機制，落實地方政府監(jiān)管責任。新設立的農(nóng)民專業(yè)合作社領取由工商行政管理部門核發(fā)加載統(tǒng)一社會信用代碼的營業(yè)執(zhí)照后，不再領取稅務登記證。
扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展政策
支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)建設穩(wěn)定的原料生產(chǎn)基地、為農(nóng)戶提供貸款擔保和資助訂單農(nóng)戶參加農(nóng)業(yè)保險。深入開展土地經(jīng)營權入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營試點。加快一村一品專業(yè)示范村鎮(zhèn)建設。
農(nóng)業(yè)電子商務支持政策
支持種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等對接電商平臺，重點推動電商平臺開設農(nóng)業(yè)電商專區(qū)、降低平臺使用費用和提供互聯(lián)網(wǎng)金融服務等，實現(xiàn)“三品一標”、“名特優(yōu)新”、“一村一品”農(nóng)產(chǎn)品上網(wǎng)銷售。鼓勵新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與城市郵政局所、快遞網(wǎng)點和社區(qū)直接對接，開展生鮮農(nóng)產(chǎn)品“基地+社區(qū)直供”電子商務業(yè)務。推動放心農(nóng)資進農(nóng)家。培養(yǎng)一批農(nóng)村電子商務帶頭人和實用型人才。進一步降低農(nóng)村電商人才就業(yè)保障等方面的門檻。
發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營政策
對土地經(jīng)營規(guī)模相當于當?shù)貞艟邪孛娣e10至15倍、務農(nóng)收入相當于當?shù)囟?、三產(chǎn)業(yè)務工收入的給予重點扶持。支持多種類型的新型農(nóng)業(yè)服務主體開展代耕代種、聯(lián)耕聯(lián)種、土地托管等專業(yè)化規(guī)?；铡?/p>
政府購買農(nóng)業(yè)公益機制
創(chuàng)新試點政策
以統(tǒng)防統(tǒng)治、農(nóng)機作業(yè)、糧食烘干、集中育秧、統(tǒng)一供種、動物防疫、畜禽糞便及廢棄物處理等普惠為重點，圍繞購買服務內(nèi)容、承接服務主體資質(zhì)、購買服務程序、服務績效評價和監(jiān)督管理機制等，引入市場機制，開展試點試驗，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)公益供給機制和實現(xiàn)方式，著力構建多層次、多形式、多元化的服務供給體系。
農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證政策
健全相關制度，強化質(zhì)量監(jiān)管，確保農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作做細做實。
推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革政策
重點是抓緊抓實土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作，實行物權保護;對經(jīng)營性資產(chǎn)，重點是將資產(chǎn)以股份或份額形式量化到本集體經(jīng)濟組織成員;對非經(jīng)營性資產(chǎn)，重點是探索有利于提高公共服務能力的集體統(tǒng)一運行管護機制。健全農(nóng)村集體“三資”管理監(jiān)督和收益分配制度。發(fā)揮集體經(jīng)濟組織經(jīng)營管理功能。建立符合實際需求的農(nóng)村產(chǎn)權流轉(zhuǎn)交易市場，保障農(nóng)村產(chǎn)權依法自愿公開公正有序交易。
村級公益事業(yè)一事一議
財政獎補政策
獎補范圍主要包括農(nóng)民直接受益的村內(nèi)小型水利設施、村內(nèi)道路、環(huán)衛(wèi)設施、植樹造林等公益事業(yè)建設，優(yōu)先解決群眾最需要、見效最快的公益事業(yè)建設項目。財政獎補既可以是資金獎勵，也可以是實物補助。
農(nóng)業(yè)保險支持政策
中央財政提供農(nóng)業(yè)保險保費補貼的品種包括種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和森林3大類，共15個品種，覆蓋水稻、小麥、玉米等主要糧食作物以及棉花、糖料作物、畜產(chǎn)品等。
財政支持建立全國農(nóng)業(yè)信貸擔保體系政策
建立健全具有中國特色、覆蓋全國的農(nóng)業(yè)信貸擔保體系框架，為農(nóng)業(yè)尤其是糧食適度規(guī)模經(jīng)營的新型經(jīng)營主體提供信貸擔保服務。
中央財政利用糧食適度規(guī)模經(jīng)營資金對地方建立農(nóng)業(yè)信貸擔保體系提供資金支持，并在政策上給予指導。財政出資建立的農(nóng)業(yè)信貸擔保機構必須堅持政策性、專注性和獨立性，應優(yōu)先滿足從事糧食適度規(guī)模經(jīng)營的各類新型經(jīng)營主體的需要，對新型經(jīng)營主體的農(nóng)業(yè)信貸擔保余額不得低于總擔保規(guī)模的70%。
發(fā)展農(nóng)村合作金融政策
支持農(nóng)民合作社和供銷合作社發(fā)展農(nóng)村合作金融，進一步擴大在農(nóng)民合作社內(nèi)部開展信用合作試點的范圍，不斷豐富農(nóng)村地區(qū)金融機構類型。堅持社員制、封閉性原則，在不對外吸儲放貸、不支付固定回報的前提下，以具備條件的農(nóng)民合作社為依托，穩(wěn)妥開展農(nóng)民合作社內(nèi)部資金互助試點，引導其向“生產(chǎn)經(jīng)營合作+信用合作”延伸。
農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化相關戶籍政策
全面實行居住證制度，推進居住證制度覆蓋全部未落戶城鎮(zhèn)常住人口。依法為無戶口人員登記常住戶口，不符合計劃生育政策的無戶口人員，未辦理出生醫(yī)學證明的無戶口人員，未辦理收養(yǎng)手續(xù)的事實收養(yǎng)無戶口人員，被宣告失蹤或者宣告死亡后戶口被注銷人員，農(nóng)村地區(qū)因婚嫁被注銷原籍戶口的人員，戶口遷移證件遺失或者超過有效期限造成的無戶口人員，我國公民與外國人、無國籍人非婚生育的無戶口人員，以及其他無戶口人員，都可提出申請，經(jīng)公安機關會同有關部門調(diào)查核實后，辦理常住戶口登記。
農(nóng)村改革試驗區(qū)建設支持政策
繼續(xù)推動各試驗區(qū)深化改革探索，組織實施好深化農(nóng)村土地制度改革、完善農(nóng)業(yè)支持保護體系、建立現(xiàn)代農(nóng)村金融制度、深化農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革和改善鄉(xiāng)村治理機制等方面的試驗任務。
國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)建設支持政策
一是繼續(xù)實施“以獎代補”政策，對投入整合力度大、創(chuàng)新舉措實、合作組織發(fā)展好、主導產(chǎn)業(yè)提升和農(nóng)民增收明顯的示范區(qū)安排1000萬元“以獎代補”資金，引導示范區(qū)深化農(nóng)業(yè)和農(nóng)村改革。二是繼續(xù)安排中央預算內(nèi)基本建設投資，支持示范區(qū)旱澇保收標準農(nóng)田建設，每畝建設投資不低于1500元，其中中央定額補助1200元。三是探索金融資金支持示范區(qū)建設的有效辦法，搞好27個示范區(qū)的財政資金撬動金融資金試點，引導國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國郵政儲蓄銀行等金融機構加大對示范區(qū)的貸款支持力度。四是開展財政支農(nóng)資金整合試點，推動各類資源、各方要素向示范區(qū)集聚。
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第4篇：非農(nóng)戶口農(nóng)村土地確權政策范文
2006年以來，城口縣圍繞“人口下山，產(chǎn)業(yè)上山”的思路，按照“遷得出、安得下、穩(wěn)得住、可致富”的要求，采取“統(tǒng)一規(guī)劃、整合資源、合理布局、分期實施、逐步安置”的措施，著力實施以“三建兩處理一保護” （即建房、建田、建園，處理污水、處理垃圾，保護水源地和林草植被）為主要內(nèi)容的高山生態(tài)扶貧搬遷工程。截至2012年底，累計搬遷9331戶、37321人。在人口下山的同時，15.5萬畝林地得到有效保護，2303畝宅基地和50277畝退耕地得以恢復林草植被，有效地保護了生態(tài)環(huán)境。2012年，全縣農(nóng)民人均純收入達到5166元，比2006年增加了3091元。
人口下山，相對集中居住
實施高山生態(tài)扶貧搬遷集中居住，集約建設配套公共設施，從根本上改變貧困農(nóng)民生產(chǎn)生活條件。
統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實施。在充分調(diào)研摸底基礎上，編制了全縣高山生態(tài)扶貧搬遷總體規(guī)劃，確定搬遷規(guī)模、安置方式和主要安置區(qū)域。按照居住在高寒偏遠山區(qū)或深山陡坡峽谷地帶，自然氣候及生存環(huán)境條件十分惡劣，耕地質(zhì)量極差，路、水、電、教育、衛(wèi)生等基礎設施極為落后，扶貧開發(fā)解決基礎設施和發(fā)展產(chǎn)業(yè)難度很大，完全不具備生存發(fā)展條件的農(nóng)戶優(yōu)先；居住分散偏遠，人口密度很小，遠離集鎮(zhèn)、村中心點或交通干線，行政管理成本較高的農(nóng)戶優(yōu)先；居住在地裂、危巖、滑坡等地質(zhì)災害多發(fā)區(qū)和地方病發(fā)生嚴重地區(qū)，難以從根本上就地解決，無法在當?shù)胤€(wěn)定生存的農(nóng)戶優(yōu)先；整社或院落整體搬遷農(nóng)戶優(yōu)先；農(nóng)村建卡貧困戶優(yōu)先等五個優(yōu)先原則，分批策劃和啟動重點安置區(qū)項目建設。
因地制宜、尊重民意。委托中介機構在深入走訪了解貧困戶意愿和經(jīng)濟狀況的基礎上，因地制宜確定搬遷安置方案，合理確定搬遷安置順序，整體規(guī)劃設計安置區(qū)建設方案，嚴格執(zhí)行貧困戶自愿申請、村社鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級審核把關、村民大會討論確定、張榜公示、縣級部門備案等程序。
整合資金、用活政策。為解決房屋建設籌資問題，縣政府對國土整治、新村建設、生態(tài)建設、安全人飲、清潔能源、小流域治理等項目專項補助資金進行整合使用、配套建設。
集中安置、分戶建設。在統(tǒng)一規(guī)劃布局、統(tǒng)一房屋風貌設計、統(tǒng)一用地調(diào)配、統(tǒng)一配套基礎設施、統(tǒng)一驗收的基礎上，分戶推進建設，有利于農(nóng)戶投工投勞降低建設成本，也有利于房屋后期維護。
產(chǎn)業(yè)上山，以山林產(chǎn)業(yè)促進農(nóng)民增收
全力做好林權確權和林地、土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)工作，大力發(fā)展林禽、林畜、林果、林藥、林蜂、林旅六大產(chǎn)業(yè)，有效調(diào)動了廣大搬遷群眾的積極性，促進了農(nóng)民增收致富。
出臺政策、結(jié)對幫扶。編制出臺產(chǎn)業(yè)扶持政策，扶持對象覆蓋全體農(nóng)戶。建立落實機關事業(yè)單位干部職工結(jié)對幫扶機制，全縣8056名干部職工共結(jié)對幫扶農(nóng)戶11300戶。
示范帶動、打造品牌。堅持以點帶面的工作方法，發(fā)展市縣級畜禽種場25個和中藥材等種子種苗基地14個。實施品牌發(fā)展戰(zhàn)略，“城口山地雞”通過農(nóng)業(yè)部畜禽遺傳資源鑒定，獲得農(nóng)產(chǎn)品地理標志認證，“城口蜂蜜”獲得有機食品認證。
招商引資、培育主體。成功引進市農(nóng)投集團等5家企業(yè)投資3億元助推農(nóng)戶增收；全縣培育農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)17家，農(nóng)民專業(yè)合作社127個1.47萬戶。
加大投入、創(chuàng)新融資方式。出臺金融機構支持經(jīng)濟發(fā)展考核獎勵試行辦法，掛牌成立全縣首家小額貸款公司，創(chuàng)新農(nóng)村抵押物，全面推進農(nóng)戶貸款擔保業(yè)務工作。在貧困村建立了農(nóng)村扶貧互助基金，為貧困群眾解決生產(chǎn)發(fā)展的燃眉之急。
科技支撐、強化培訓。通過加強技術培訓，積極推廣農(nóng)業(yè)實用技術，使搬遷群眾掌握實用技能，提高生產(chǎn)能力，拓寬增收渠道。
（作者系城口縣委副書記、縣長）
【經(jīng)驗】
“三不限、五優(yōu)先”政策
城口縣制訂了“三不限、五優(yōu)先”的優(yōu)惠政策，讓高寒山區(qū)農(nóng)戶搬得動、安得穩(wěn)、逐步能致富。
“三不限”：不限搬遷戶原承包土地、荒山荒坡等生產(chǎn)資料的合理流轉(zhuǎn)；不限搬遷戶人口多少，只要符合條件，就可實施異地搬遷；不限搬遷戶移居地點的選擇，充分尊重搬遷戶意愿，只要在規(guī)劃范圍內(nèi)，均可自由選擇安置地點。
“五優(yōu)先”：優(yōu)先解決搬遷戶的扶貧項目；優(yōu)先加大對集中安置點基礎設施的建設力度；優(yōu)先支持搬遷戶發(fā)展庭園、樂園（農(nóng)家樂）經(jīng)濟；優(yōu)先支持搬遷戶從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，務工經(jīng)商，減免相關稅費；優(yōu)先辦理搬遷戶建房、土地流轉(zhuǎn)、戶口遷移等各種手續(xù)。
“三權+生物資產(chǎn)”抵押貸款
城口縣聯(lián)合中國人民大學金融研究院、重慶市農(nóng)業(yè)擔保有限公司，在高山生態(tài)扶貧搬遷中首創(chuàng)“三權+生物資產(chǎn)”抵押貸款模式，有效增加了搬遷農(nóng)戶的財產(chǎn)性收入——“三權”即農(nóng)村土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權、林權，“生物資產(chǎn)”即農(nóng)戶養(yǎng)殖的豬、牛、羊、雞、鴨、兔等生物資產(chǎn)。
第5篇：非農(nóng)戶口農(nóng)村土地確權政策范文
（一）城市化進程加快了農(nóng)村宅基地閑置
隨著我國城市化進程加快發(fā)展，大量農(nóng)民進城打工謀生，其中很大一部分人在城市有了穩(wěn)定的工作和收入，很少回家鄉(xiāng)居住，使得相當一部分的原住宅基地被閑置或廢棄，在一些地方形成了規(guī)模不等“空心村”。另外，有的農(nóng)民在城市賺到錢后，在城市買房的同時，又在農(nóng)村修建新房，舍棄老宅破屋，進一步擴大了宅基地占用的土地面積，也使農(nóng)村出現(xiàn)大量閑置宅基地、閑置住房。根據(jù)統(tǒng)計，已經(jīng)約有2―3億農(nóng)民從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市就業(yè)、居住。正是由于這部分農(nóng)民由農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市就業(yè)，使得全國2億畝農(nóng)村宅基地中有10―15%處于閑置狀態(tài)，有的地區(qū)甚至空置率達到30%。
（二）當前不少地方要求進城落戶的農(nóng)民退出農(nóng)村宅基地
進城落戶農(nóng)民是否必須要退出農(nóng)村的宅基地，目前，國家法律對此并無詳細的規(guī)定，僅在《中華人民共和國土地承包法》第26條規(guī)定，“承包期內(nèi)，承包方全家遷入設區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地?！钡艘?guī)定也只是針對承包的耕地和草地，并非針對宅基地。不過各地根據(jù)實際情況出臺了不少有關規(guī)范宅基地的規(guī)章或條例。北京市政府1989年《39號令》規(guī)定：“由農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶。以后另有住房的，其原有宅基地由集體經(jīng)濟組織收回。宅基地上的房屋和其附著物應由原房屋所有人自行拆除，也可經(jīng)鄉(xiāng)政府批準，按照規(guī)定的價格出售給符合申請建房用地條件的村民”。湖北十堰市《市政府辦公室關于加強農(nóng)村宅基地管理工作的通知》（十政辦發(fā)〔2005〕62號）指出，“農(nóng)村村民戶口遷出本集體經(jīng)濟組織到其他集體經(jīng)濟組織”（要退出宅基地）。《菏澤市農(nóng)村宅基地管理辦法》（政府令〔2005〕第13號）指出，“因遷移、病故等原因銷戶而停止使用的宅基地”（需退出）?！秾幉ㄊ修r(nóng)村宅基地管理辦法》（2001年寧波市人民政府令第93號）指出，“因?qū)嵤┡f村改造涉及的非本村經(jīng)濟合作社社員且長期不在本村居住人員原在本村的宅基地”（需退出）。
（三）農(nóng)民的宅基地只能無償退出或在集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)
農(nóng)民的房屋是在集體經(jīng)濟組織的宅基地上建造的房子，房子是農(nóng)民的私有財產(chǎn)，宅基地的所有權歸農(nóng)村集體所有。當農(nóng)民進城后想將房子流轉(zhuǎn)出去，目前，國家現(xiàn)行法律強調(diào)的是“房地一體”的原則。在農(nóng)村，房屋買賣會引起土地權屬的變化，法律禁止集體土地使用權自由轉(zhuǎn)讓，農(nóng)民的宅基地只能無償退出或在集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)?！吨腥A人民共和國土地管理法》第63條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設”，《中華人民共和國物權法》規(guī)定，“農(nóng)村宅基地只能在村集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，而不能轉(zhuǎn)讓給集體經(jīng)濟組織以外的居民、單位”①?！秶鴦赵恨k公廳關于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴禁炒賣土地的通知》規(guī)定，“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關部門不得為違法建筑和購買的住宅發(fā)放宅基地使用證和房產(chǎn)證”。同樣，國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》指出，“加強農(nóng)村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地。”國務院辦公廳《關于嚴格執(zhí)行有關農(nóng)村集體建設用地法律和政策的通知》再次強調(diào)，“農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住房?！币虼?，我國目前禁止農(nóng)村宅基地使用權的單獨流轉(zhuǎn)，但不限制在集體經(jīng)濟組織成員間流轉(zhuǎn)。只能在集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，不能上市交易，農(nóng)民便不能獲得進城所需要的資本。
（四）農(nóng)村宅基地不能進行抵押
隨著市場經(jīng)濟的不斷推進，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下，城鄉(xiāng)各種要素流動加速，農(nóng)民對宅基地不僅限于居住的要求，也有通過抵押等方式實現(xiàn)資金融通進而獲取利益最大化的訴求，宅基地資本功能日益凸顯。目前，根據(jù)有關法律，農(nóng)民的宅基地不能進行抵押?！吨腥A人民共和國物權法》第184條規(guī)定，“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押”。《擔保法》第37條規(guī)定，“耕地、宅基地、自留地等為不得抵押的財產(chǎn)”。但是農(nóng)民的房屋作為私產(chǎn)，理論上可以擔保，且法律在禁止宅基地抵押的同時，對地上房屋的抵押未明確。根據(jù)“房地一體”的原則，房子也不能進行抵押。宅基地和房子是農(nóng)民最大的財產(chǎn)，不能抵押也就不能獲得各種貸款，這對很多農(nóng)民來說無異于割斷資金融通的渠道，成為制約農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸。
（五）農(nóng)村宅基地隱易不同程度存在
當前，雖然法律上對農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)禁止，但實際上隨著城鄉(xiāng)人口流動加大，大量人口進城打工，產(chǎn)生了大量住房需求，由于農(nóng)房價格低廉，在城鄉(xiāng)結(jié)合部，尤其是在許多經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)、市場交易較活躍的大城市周邊的城鄉(xiāng)結(jié)合部或城中村，農(nóng)房買賣、出租、抵押相對較為頻繁，宅基地使用權變相流轉(zhuǎn)與灰色交易大量存在。并且在當前農(nóng)村房屋升值、集體房屋拆遷獲得大數(shù)額拆遷補償?shù)默F(xiàn)實情況下，農(nóng)村房屋買賣糾紛不斷出現(xiàn)，引發(fā)了不少法律糾紛。
（六）部分退出宅基地的進城落戶農(nóng)民，處于就業(yè)、社保不完善下的尷尬境地
宅基地作為一種自然資源，具有無償取得、無期限擁有和居住、生存、福利保障等功能。進城落戶的農(nóng)民退出宅基地后，失去了擁有宅基地所帶來的一系列保障功能，如生活福利保障功能、資產(chǎn)增值功能、融資功能（抵押貸款）、財富積累等功能。同時，卻又無法享受與城市居民同等的社會保障待遇，使得進城落戶的農(nóng)民既不同一般在農(nóng)村務農(nóng)的農(nóng)民，也不同于城市“原住民”，處于進退失據(jù)、左右尷尬的境地。
（七）進城落戶農(nóng)民被剝奪了分享農(nóng)村集體建設用地收益的權利
2004年，國務院28號文提出了“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤指標置換”方案，規(guī)定地方政府新增建設用地不得超過農(nóng)村退出宅基地的面積，如果農(nóng)村不能退出宅基地，城鎮(zhèn)就不能新增建設用地，城市發(fā)展就會受到制約。一定程度上通過村莊整理、宅基地換房等將節(jié)省出來的農(nóng)村建設用地轉(zhuǎn)為國有建設用地，用于工業(yè)建設和城市發(fā)展，是有積極意義的。但是整理節(jié)約出來的農(nóng)村集體建設用地產(chǎn)生了巨額收益，被政府和開發(fā)商獲取。農(nóng)民僅能就集體土地上的房屋獲得補償，其享有的集體土地利益絕大部分被剝奪。目前法律和政策上對于農(nóng)民是否對農(nóng)村整理出來的建設用地享有收益權，還未有明確的說法。根據(jù)《物權法》，農(nóng)民只對宅基地享有占有、使用的權益，并沒有收益的權利。2010年6月26日國土資源部的《關于進一步做好征地管理工作的通知》指出，“拆遷補償既要考慮被拆遷的房屋，還要考慮被征收的宅基地。房屋拆遷按建筑重置成本補償，宅基地征收按當?shù)匾?guī)定的征地標準補償”，也只是提出了宅基地的征收要按當?shù)匾?guī)定的征地標準補償，并未涉及退出宅基地轉(zhuǎn)為集體建設用地農(nóng)民的收益問題。
二、關于宅基地問題的思考
（一）當前宅基地的資本功能凸顯
隨市場經(jīng)濟發(fā)展，農(nóng)民的資產(chǎn)意識顯著提高，而征地、拆遷的補償也觸發(fā)了農(nóng)民的權利意識，認識到宅基地及其上房屋是自己手中的“沉睡資產(chǎn)”，宅基地的資本功能日益凸顯，價值日益顯化。但由于農(nóng)民住宅產(chǎn)權的不完整性，使農(nóng)民僅有的財富不能作為資本來運作。結(jié)果是，由于限制流轉(zhuǎn)和抵押無法實現(xiàn)其資產(chǎn)信用功能，不能對擴大生產(chǎn)、更新住宅和規(guī)避風險提供支持。不僅影響了金融資本進入農(nóng)村，也不能保證在交易中保持公平和保值增值。目前，城市住房已經(jīng)成為城市居民最重要的財產(chǎn)，如果繼續(xù)維持農(nóng)村宅基地的非商品化、非資本化和非市場化，農(nóng)民住房就不能享受同城市居民住房一樣的財產(chǎn)權利和可能獲得的財產(chǎn)性收入，對農(nóng)民來講就不再是利益保護，而是一種財產(chǎn)利益的制度性損失了。
（二）強制要求進城落戶的農(nóng)民退出農(nóng)村的宅基地值得商榷
農(nóng)民市民化是一個職業(yè)、居住方式、社會權利、法律規(guī)范、價值觀念、行為模式、社會角色等諸多方面轉(zhuǎn)變的過程，不應附加任何條件，也不應該把與放棄農(nóng)村的宅基地聯(lián)系起來，把要求農(nóng)民以放棄對宅基地的權利要求換取城市樓房的分享為代價獲取市民身份和各種福利有失公允。中國人口眾多，各地的情況千差萬別，如果不顧農(nóng)民的意愿，一刀切，一味地強調(diào)進城落戶必須退出農(nóng)村宅基地，如此則“農(nóng)轉(zhuǎn)非”容易造成“被城市化”和“以國家名義對農(nóng)民的一次廉價剝奪”。實際上，目前一些地方的“撤村并居”、“拆房占地”、“村莊整理”在一定程度上已經(jīng)侵犯了農(nóng)民的宅基地權益，產(chǎn)生了一系列社會問題。讓農(nóng)民帶著宅基地或者是土地權利進城作市民，分享原有土地權利，這既是對農(nóng)民宅基地權利的尊重，也為農(nóng)民提供了安全可靠的“避風港”。
（三）不允許農(nóng)民自由、自愿地處置宅基地，是對農(nóng)民宅基地權利的侵犯
《物權法》將農(nóng)民的宅基地使用權明確為用益物權，規(guī)定“宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利”。農(nóng)民不能出租、出賣屬于自己占有、使用的宅基地和房產(chǎn)，表面看是保護農(nóng)民利益，防止農(nóng)民陷入“失房、失地”的絕境，但實質(zhì)是對農(nóng)民宅基地權益的侵犯。按現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)村宅基地只能被國家征收，農(nóng)民也只能得到很小一部分國家補償。那么，不允許農(nóng)民自由、自愿地處置宅基地，土地資產(chǎn)的價值就無法顯現(xiàn)，是對農(nóng)民宅基地權益的侵犯。
（四）農(nóng)民的宅基地轉(zhuǎn)讓給集體經(jīng)濟組織之外的人，并未動搖土地的集體所有性質(zhì)
集體經(jīng)濟組織外的農(nóng)民或城鎮(zhèn)居民購買了農(nóng)戶的房子，單純采用將宅基地收歸集體或要求將宅基地上的房屋及附屬物拆除清理等手段，不但不利于和諧社會的構建，而且也不符合物權法的立法精神。允許農(nóng)村宅基地隨房屋轉(zhuǎn)移實際上不會侵害農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的土地所有權，也不會影響土地利用總體規(guī)劃。因為買受人在取得了房屋所有權的同時也成為了宅基地使用權的享有者，其法律意義僅在于特定位置特定面積的農(nóng)村宅基地使用權享受主體發(fā)生了變動。在權利屬性上，沒有動搖農(nóng)村土地的集體所有性質(zhì)。同時由于宅基地使用權的不可移動性，決定了權利主體的變更不會也不可能影響土地利用總體規(guī)劃。如果禁止宅基地使用權隨房一起轉(zhuǎn)移，把宅基地的使用權和房屋的所有權分離，實際上損害了權利人對房屋所有權的完全行使。
（五）宅基地不能入市，不利于資源的有效配置和合理利用
如果宅基地不能入市，那么，將造成農(nóng)村大量住宅閑置，不利于資源的有效配置和合理利用。一邊是農(nóng)房的大量閑置和宅基地的低效利用，一邊是城鎮(zhèn)居民對低廉住房的大量需求，由于沒有合法的流轉(zhuǎn)市場，導致資源配置效率低下，形成“城里的房子買不起,鄉(xiāng)下的房子賣不掉”的困境。不能物盡其用，不僅是土地資源的浪費，也不符合市場經(jīng)濟發(fā)展的要求。農(nóng)村“空心村”的存在和大量宅基地的空閑，無不與限制農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度有關。根據(jù)相關資料統(tǒng)計，近年來，東部發(fā)達地區(qū)有5―10%的農(nóng)民在城市里購房，約有1500萬戶左右宅基地處于閑置、空巢狀態(tài)②。另一方面，則是農(nóng)村宅基地私下流轉(zhuǎn)活躍，農(nóng)民出租、轉(zhuǎn)讓宅基地或住房，收益基本上歸農(nóng)民個人所有，使本來屬于農(nóng)村集體所有的宅基地收益在私下交易中流入買賣雙方，造成了集體土地資產(chǎn)收益的流失。由于宅基地房屋不能市場化交易，就只能進行簡單的成本估值估價。這樣，在有農(nóng)民宅基地參與的大量交易活動中――無論是政府拆遷還是私下買賣、租賃，農(nóng)民宅基地及房屋的真實交易價值就肯定會被低估。
同樣，在現(xiàn)行規(guī)則之下，城鎮(zhèn)居民所享有的商品房所有權及建設用地使用權可以自由流轉(zhuǎn)，但農(nóng)民所享有的房屋及宅基地使用權卻限制流轉(zhuǎn)，使得農(nóng)民房屋及宅基地使用權無法成為真正的財產(chǎn)，體現(xiàn)了城鄉(xiāng)二元房地體制差別，使城鄉(xiāng)不平等現(xiàn)象更加突出。
（六）進城農(nóng)民社會保障的獲得并非必須以宅基地的退出為前提
為進城的農(nóng)民提供社會保障等公共服務，是任何一個政府應盡的責任，把社會保障、養(yǎng)老、醫(yī)療等種種福利的獲得以農(nóng)民放棄農(nóng)村宅基地為前提，是對政府自身的不負責任，是對農(nóng)民宅基地權益的剝奪。
三、政策建議
（一）對要求進城落戶農(nóng)民放棄宅基地的政策做修正
一則可以最大限度保護農(nóng)民的利益，二則也是促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的需要。
（二）宅基地無論如何處置，都堅持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t
無論宅基地如何處置，都要在農(nóng)民自愿、在保護和尊重農(nóng)民宅基地用益物權的基礎上，讓進城落戶的農(nóng)民決定是否放棄宅基地及其上的住房，并設計一套規(guī)范的管理制度，不得強行收回或變更宅基地使用權。
（三）建立農(nóng)民房屋財產(chǎn)和宅基地使用權登記制度
根據(jù)《物權法》登記生效原則，土地登記是物權變動的要件，是保護產(chǎn)權人合法權益的法律手段，也是維護和規(guī)范土地市場秩序的基礎條件?？梢越梃b城市房地產(chǎn)登記管理辦法，建立農(nóng)村房屋財產(chǎn)登記制度和登記體系，賦予農(nóng)民具有法律效力的房屋產(chǎn)權證書，不登記不生效。同時，也需要加強宅基地登記確權發(fā)證工作，使宅基地使用權人的權利得到明確，這樣可以使宅基地在流轉(zhuǎn)、抵押、退出等處分中基礎堅實，有效避免各種紛爭。
（四）建立宅基地使用權流轉(zhuǎn)制度
在現(xiàn)階段，宅基地使用權的流轉(zhuǎn)應連同其上的房屋一同流轉(zhuǎn)，禁止宅基地使用權的單獨流轉(zhuǎn)；宅基地使用權的流轉(zhuǎn)不得改變土地用途，僅限于居住使用，否則受相應用途管制措施的約束；宅基地使用權的流轉(zhuǎn)不改變宅基地所有權的主體和性質(zhì)；在農(nóng)村社會保障體系完善時，可以考慮放開宅基地使用權的流通市場。同時，應規(guī)定非本集體成員（城鎮(zhèn)居民或其他農(nóng)民）成為宅基地使用權人后的權利和義務?？梢砸?guī)定，宅基地使用權人不得擅自改建和擴建繼承和流轉(zhuǎn)過來的房屋，買賣房屋只能賣給村集體和符合申請宅基地建房條件的本集體經(jīng)濟組織成員。當因為公共利益、村莊建設和舊村改造需要占用時，國家和村集體僅對房屋進行補償，對新的“使用權人”使用的宅基地不予補償，當繼承的房屋滅失時，宅基地由村集體收回。
（五）建立宅基地有償退出機制
對于一些愿意退出宅基地但又有后顧之憂的農(nóng)戶來說，可以由國家與地方政府提供補貼，相應獲得宅基地使用權。農(nóng)戶退出宅基地使用權，獲得補貼，或獲得進入城鎮(zhèn)購買經(jīng)濟適用房、公租房、保障性住房的優(yōu)惠，以及獲得城鎮(zhèn)醫(yī)療、社保等的優(yōu)惠等。國家與地方政府獲得宅基地使用權，并不改變宅基地的農(nóng)民集體所有權。同時，還應專項設立農(nóng)村宅基地整治項目，建立宅基地儲備平臺，對閑置宅基地進行整治、復墾、置換等活動，將目前的宅基地換房等地方性活動納入統(tǒng)一、有序、有政策可依的規(guī)范渠道。
（六）建立規(guī)范的農(nóng)村房屋抵押制度
首先，農(nóng)村房屋獲得產(chǎn)權證，從形式上就把農(nóng)村村民對房屋的所有權固定下來。其次，要規(guī)定農(nóng)村房屋抵押的范圍和條件。農(nóng)村房屋抵押的范圍應包括房屋所有權的抵押和宅基地使用權的抵押。再次，要制定具體的法律法規(guī)，包括抵押的程序、具體的登記、管理措施及相關的管理部門、抵押權實現(xiàn)的方式等。抵押權實現(xiàn)的方式可以包括原房屋所有人以租賃的方式繼續(xù)租住房屋、折價、拍賣和變賣等。
（七）建立合理的宅基地增值收益分配機制
由于現(xiàn)行的宅基地使用權制度是無償、無限期使用，宅基地使用權流轉(zhuǎn)收益大都歸宅基地使用人所有，但宅基地屬于集體建設用地，集體作為土地的所有者，應當享有一部分土地收益。因此，基于農(nóng)村宅基地使用權流轉(zhuǎn)所得收益，應當在國家、集體、個人之間分配收益。但具體比例，應考慮各個地區(qū)實際情況，根據(jù)公平、效率原則，在廣泛參與下制定。
（八）保障農(nóng)民對宅基地整理節(jié)約出的建設用地享有一定收益權
要允許進城落戶的農(nóng)民有權繼續(xù)享受集體財產(chǎn)權益。要建立農(nóng)民對宅基地整理節(jié)約出來的建設用地享有一定收益的分享機制。對一些自愿放棄宅基地權利的農(nóng)民，要探索建立宅基地用益物權的財產(chǎn)化實現(xiàn)機制和交易機制。對于那些在城市化進程中被動退出宅基地的農(nóng)民，在補償?shù)厣戏课輷p失的同時，要連帶補償宅基地的損失。對于村莊整理節(jié)約出來的建設用地，有關法律和政策應明確農(nóng)民享有對節(jié)約出來的建設用地的收益權。
（九）完善退出宅基地農(nóng)民的社會保障、就業(yè)機制
社會保障直接關系到進城農(nóng)民的切身利益，是影響進城農(nóng)民對城市歸屬感的重要因素。對于全部退出宅基地、承包地、林地的農(nóng)民，要加大對這些“弱勢群體”的扶持力度，全部納入城鎮(zhèn)社會保障體系，保障退出農(nóng)民的社會保障的穩(wěn)定性和可持續(xù)性，解除進城落戶農(nóng)民的后顧之憂，使他們安心落戶。同時，將此類農(nóng)民納入城鎮(zhèn)就業(yè)體系，且優(yōu)先保障，并發(fā)展符合實際的產(chǎn)業(yè)，搭建農(nóng)民進城就業(yè)平臺，更好地促進農(nóng)民進城穩(wěn)定就業(yè)并安家落戶，使他們有房住、有就業(yè)、有社保。
①宅基地使用權人經(jīng)本集體同意，可以將建造的住房轉(zhuǎn)讓給本集體內(nèi)符合宅基地使用權分配條件的農(nóng)戶；住宅轉(zhuǎn)讓時，宅基地使用權一并轉(zhuǎn)讓。（162條）
第6篇：非農(nóng)戶口農(nóng)村土地確權政策范文
關鍵詞：宅基地；物權效率；市場配置；風險防范
中圖分類號：DF512；F301.2 文獻標識碼：A 文章編號：1000-5242(2012)01-0035-06
收稿日期：2011-01-06
基金項目：國家社會科學基金項目“中國農(nóng)村消費市場啟而不動的機制研究”(09CJY071)階段性成果
作者簡介：呂軍書(1963-)，男，新鄉(xiāng)獲嘉人，河南師范大學三農(nóng)法律研究中心研究員。
宅基地使用權是物權法律體系中直接涉及農(nóng)民權益的核心問題之一。隨著工業(yè)化和城市化的迅速發(fā)展，人口向經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)聚集，農(nóng)民進城就業(yè)現(xiàn)象逐漸增多，農(nóng)宅長期閑置現(xiàn)象日趨嚴重，許多農(nóng)村成了名副其實的“空心村”。據(jù)國土資源部信息中心調(diào)查統(tǒng)計，目前全國約有4億畝宅基地，數(shù)量龐大，浪費驚人。國土資源部部長徐紹史最近撰文透露：我國農(nóng)村居民點用地達24798萬畝，人均用地214平方米，遠遠超過150平方米的國標上限。全國政協(xié)副主席厲無畏也說，現(xiàn)在宅基地的使用本身還存在很大的問題，土地的使用效率非常低。在物權效率維度下，當宅基地的所有權確定之后，緊接著必然是如何以最大的效率實現(xiàn)其價值的問題，否則所有權的確定將毫無意義。
探討宅基地使用權的市場配置問題，也即宅基地的自由流轉(zhuǎn)問題，這本是宅基地使用權物權化的重要特征，但在《物權法》起草過程中，法學界對此卻存在嚴重分歧，主要的觀點有三種：一種觀點認為宅基地可以自由流轉(zhuǎn)。如韓世遠認為，允許宅基地轉(zhuǎn)讓和抵押，可以緩解農(nóng)民貸款難的問題；有利于解決農(nóng)房閑置，促進物盡其用；有利于改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構。另一種觀點則主張禁止宅基地的流轉(zhuǎn)。如孟勤國認為，目前的宅基地擔負著社會保障的功能，允許其轉(zhuǎn)讓將可能使農(nóng)戶失去基本的生存條件；農(nóng)民無償取得宅基地是因其集體成員的身份，若流轉(zhuǎn)給集體以外的人將不符合宅基地的管理規(guī)定；允許宅基地轉(zhuǎn)讓將會造成某些人多拿多占宅基地，造成耕地減少；銀行并不愿將農(nóng)戶的宅基地作為抵押物。第三種觀點是有限流轉(zhuǎn)論。持這種觀點的學者認為，由于現(xiàn)在很多農(nóng)戶存在多處宅基地，應當允許其在集體內(nèi)部進行轉(zhuǎn)讓，這既體現(xiàn)了農(nóng)戶宅基地的交換價值，又使無地農(nóng)戶獲得了宅基地，同時還節(jié)約了土地?，F(xiàn)行《土地管理法》采納了這種觀點，《物權法》雖然最終沒有突破《土地管理法》的規(guī)定，但為改革預留了空間。
目前，國內(nèi)學者研究農(nóng)村宅基地使用權流轉(zhuǎn)問題的成果很多，也提出了許多建設性意見，但是用“物權效率原則”來探討如何實現(xiàn)農(nóng)村宅基地的合理利用及效益最大化的文章還很少見。鑒于此，筆者試圖以物權效率原則為指導，研究和探討實現(xiàn)農(nóng)村宅基地的合理利用及效益最大化的路徑，以期對該問題的研究有一個新的發(fā)展。筆者認為，在尊重農(nóng)民意愿的基礎上實行集中居住符合物權效率的原則，但對農(nóng)民集中居住節(jié)約出來的宅基地要求復墾的政策提出質(zhì)疑。從解決三農(nóng)和保護農(nóng)民利益的原則出發(fā)，為防止地方政府利用城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的政策將農(nóng)地置換到城市，應當慎用“復墾”政策，同時確認節(jié)約的宅基地性質(zhì)屬于建設用地，其所有權歸原來的村集體，由集體將該宅基地的建設用地指標上市交易。政府的職責不是在土地上與民爭利，而是要著力構建宅基地市場配置的運行機制和風險防范機制，防止農(nóng)民任意將耕地轉(zhuǎn)為宅基地。
一、物權的效率原則
在《物權法》的基本原則中，核心原則是效率原則。效率，也有人稱之為效益，是指在相同的投入下如何獲得最大的產(chǎn)出，即以最小的資源消耗取得同樣或更好的效果。帕雷托效率原則認為，所謂效率就是說在不損害另外一個人利益的前提下，使至少一人的處境更好。效率是法律追求的價值目標之一，也是配置物權所應達到的目的之一。在全社會實現(xiàn)資源配置的最大效率是權利人的理想，這就產(chǎn)生了物權的效率問題。
所謂物權的效率原則，是指物權制度應當以提高物的利用效率，發(fā)揮物的最大效用和效益為制度安排的根本指導思想。物權效率原則作為物權制度的根本性原則和核心原則，具體體現(xiàn)在兩個方面：一方面，對物的占有和支配的權利是物的效用發(fā)揮的基礎；另一方面，對物的充分高效利用是物的效用發(fā)揮的最終目的。
《物權法》調(diào)整的是資源的配置問題，而資源是稀缺的和有限的，特別是本文探討的土地資源，具有稀缺性，而《物權法》的根本宗旨是對有限的資源進行有效率的配置，并降低其交易成本。傳統(tǒng)的物權法的原則只有物權法定、一物一權、物權公示和公信原則。2007年我國《物權法》制定后，各類物權法書籍又加上物權的平等保護原則，而物權的效率原則始終未被物權法教材和論著列入。其實，物權的效率原則是物權法的核心原則，物權法定、一物一權、物權公示和公信原則從根本上講都是物權效率原則的體現(xiàn)。張文顯教授指出，財產(chǎn)效率是財產(chǎn)的根本價值，它意味著財產(chǎn)價值的最大化。物權法或財產(chǎn)法的效率原則具體體現(xiàn)為四個基本原則：普遍性原則、排他性原則、流轉(zhuǎn)性原則和穩(wěn)定性原則。物權中的自物權是物的效益發(fā)揮的基礎，自物權即所有權確定之后，如何使物的效用發(fā)揮最大的作用，也即物權的效率問題。而作為他物權的用益物權和擔保物權體現(xiàn)的則是對物的最大效用的追求。因為用益物權和擔保物權在物權社會化的今天，比所有權更加重要，它體現(xiàn)了物盡其用的指導思想，是物權效率的體現(xiàn)。正如我國《物權法》第2條所規(guī)定的，物權法既調(diào)整物的歸屬關系，也調(diào)整物的利用關系，而且現(xiàn)代各國物權法更注重物的利用。其具體表現(xiàn)在，物權法以物的利用為中心，這種利用既包括現(xiàn)實的支配(如用益物權)，也包括價值支配(如擔保物權)。物權的價值支配使資源流向有效率的使用者成為必然。我國的《物權法》從總體上講是順應了物權效率發(fā)展的潮流，當然，由于種種原因，我國《物權法》在具體的物權制度安排上，還存在需要完善的地方。
二、現(xiàn)行農(nóng)村宅基地物權的效率現(xiàn)狀及成因分析
我國《物權法》第一次明確地規(guī)定了宅基地使用權屬于物權，這無疑具有重要的意義。但現(xiàn)實中的宅基地使用權以社會福利和社會保障作為指導思想，以戶為單位進行平等地分配為原則，注重公平，但卻忽視了效率。宅基地使用權是用益物權的一
種，而用益物權是指對他人所有的動產(chǎn)和不動產(chǎn)占有、使用和收益的權利。根據(jù)黨的十七屆三中全會決定的要求，國家應完善農(nóng)村宅基地制度，依法保護農(nóng)戶的宅基地用益物權。不過，我國《物權法》盡管規(guī)定了宅基地使用權的占有和使用權能，但卻未明確這種用益物權的收益權能。馬俊駒和余延滿教授認為，宅基地使用權的內(nèi)容是依法保有個人住宅、庭院和房前屋后的種植等對土地的占有、使用和收益的權利。但多數(shù)學者則認為，我國《物權法》只規(guī)定了宅基地物權人即農(nóng)戶享有占有和使用宅基地的權利，而對建設用地使用權卻規(guī)定了權利人享有占有、使用和收益的權利，所以應當說宅基地使用權不包括收益權。也就是說，農(nóng)戶取得宅基地使用權只能用來建造自己的住宅，而不能用于生產(chǎn)經(jīng)營，或收取孳息，不管是天然孳息還是法定孳息。在現(xiàn)實中，如果機械地照此理解，則于三農(nóng)問題的解決并無實益，因為有的農(nóng)戶利用閑置的宅基地發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)，有的農(nóng)戶利用自己的住宅發(fā)展旅游業(yè)，興辦家庭旅館，搞農(nóng)家樂，如果一概禁止，則必然與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的大趨勢背道而馳。因此，盡管《物權法》沒有明確規(guī)定宅基地使用權的收益權能是有多種考慮的，但這畢竟是以權力管理法而不是以權利法作為立法宗旨的，只考慮到對宅基地管理的方便，而沒有對這種土地上的民事權利進行規(guī)范，既與現(xiàn)實中宅基地的法律運作不相符合，又導致了宅基地使用權的效率低下，這都與設計這種物權時對其收益權能考慮的缺失有關。目前，我國農(nóng)村宅基地使用權的效率狀況令人擔憂，具體表現(xiàn)在如下幾個方面：
(一)宅基地閑置與浪費并存。在城市里，空間都可以成為物權的客體，建筑物區(qū)分所有權、空間地上權和地役權并被《物權法》所承認，這體現(xiàn)了物權的效率原則。反觀農(nóng)村，土地的拋荒、閑置和空心村比比皆是。宅基地權利人的收益權喪失是造成其閑置與浪費的重要原因之一。由于宅基地使用權中收益權和處分權的缺失，導致宅基地不能按照市場的要求進行資源的配置，造成土地資源的浪費。對此，在我國土地資源日益緊缺的情況下，應當說相關法律的“無為”難辭其咎。
(二)宅基地不能自由流轉(zhuǎn)。自由流轉(zhuǎn)是提高效率的重要條件。作為用益物權，通過流轉(zhuǎn)獲得收益，既是物權人的權利，又是物權效率原則的體現(xiàn)。國家立法雖未明確宅基地的收益權能，但卻明確禁止宅基地的使用權人向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)讓其使用權，理由是為了確保農(nóng)民不致在無房時成為流民。但如果農(nóng)民在自己的宅基地上建立了多層住宅，農(nóng)戶擁有建筑物所有權，那么農(nóng)戶能否在自己居住其中部分建筑的前提下將其他多余的部分出租或轉(zhuǎn)讓，對此，有關法律政策尚未涉及。
(三)宅基地不能抵押。三農(nóng)問題的解決有賴于農(nóng)村金融的發(fā)展，而農(nóng)村金融要想發(fā)展，必須解決農(nóng)民擔保物的匱乏問題。土地承包權不能抵押，宅基地也不能抵押，農(nóng)民的金融活動大大受限，絕大多數(shù)農(nóng)民的財產(chǎn)主要是承包地和宅基地，但這兩種“地”恰恰被法律禁止作為擔保物。這兩種“地”的交換價值得不到實現(xiàn)，雖說這些都是為了保障農(nóng)民的基本生存，但一概禁止并不妥當，若農(nóng)民有一處以上宅基地，則多余的宅基地理所當然地可以進行抵押。
(四)宅基地隱形交易帶來的交易成本過高。我國《物權法》和《土地管理法》并未明文禁止宅基地的交易，但國務院和國土資源部的有關規(guī)定確認為城鄉(xiāng)居民之間的宅基地交易是非法的和無效的。然而，由于種種原因和市場的需求，城鄉(xiāng)居民之間的農(nóng)房及宅基地的黑市交易卻十分活躍。這就導致了房地產(chǎn)市場的混亂和無序，也使國家的稅收和集體經(jīng)濟組織的應得收益被當事人規(guī)避。值得注意的是，一旦這種交易發(fā)生糾紛，人民法院則往往會以宅基地買賣違法為由宣告合同無效(事實上這類交易是否違反了法律和行政法規(guī)還存在商榷的余地)，2006年北京宋莊畫家村訴案就是一典型案例。之所以說它是無效率的(甚至是負效率)，是因為宣告合同無效就是消滅了一項交易，這必然導致不必要的財產(chǎn)損失和浪費，比如雙方在合同無效后要互相返還已經(jīng)履行的財產(chǎn)并恢復原狀，還可能要賠償損失。這樣不但締約的目的未達到，而且還增加了上述費用和訴訟費、律師費等等。如果該農(nóng)房和宅基地已經(jīng)轉(zhuǎn)手給第三人，則合同的無效還會影響到第三人的利益，引起更大的連鎖反應。市場經(jīng)濟的本質(zhì)是鼓勵交易，只有這樣才有效率，才會增加社會財富，而宅基地的隱易在現(xiàn)行政策下是無效率的，因為其交易成本過于高昂。
三、提高我國農(nóng)村宅基地市場配置效率的法律路徑
在盡快形成城鄉(xiāng)一體化新格局的情形下，我們應當對舊的立法理念進行反思，果斷摒棄宅基地立法上的以管理法作為指導思想的做法，統(tǒng)一到黨的十七屆三中全會決定上來，以還權賦能作為宅基地立法的指導思想，以物權效率為其核心，賦予農(nóng)戶宅基地使用權的收益和處分權能，并按照“同地、同權、同價”的原則，允許農(nóng)戶宅基地使用權流轉(zhuǎn)，建立宅基地等城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，妥善處理宅基地流轉(zhuǎn)的收益分配關系，保障宅基地所有權人和使用權人的合法權益。為此，我們需要對傳統(tǒng)的宅基地制度進行重新審視，并進行制度創(chuàng)新，以有利于形成宅基地市場配置機制。
(一)關于農(nóng)民集中居住。很多地方在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中，在農(nóng)村大拆大建，其基本出發(fā)點是集中資金和公共產(chǎn)品，在農(nóng)村重點建設中心城鎮(zhèn)和中心村，然后以“宅基地換住房”、“建設用地換股權”等優(yōu)惠政策吸引農(nóng)民向中心村集中。對此，李昌平教授認為，在農(nóng)村實行集中居住有利于保護耕地。各地的農(nóng)民集中居住至少可以節(jié)約一半左右的土地，如果將其復墾為耕地，全國可以增加上億畝耕地。節(jié)約、集約化地使用宅基地，其實就是物權的效率問題。因為節(jié)約出來的宅基地其物權仍然應當是建設用地，建設用地的使用效率大大地提高了。集中居住是走向物權效率的重要一步，它對解決三農(nóng)問題，加快城市化發(fā)展步伐具有重大意義：其一，宅基地的物權效率得到了提高。土地集約化利用，節(jié)約出來的土地首先是建設用地，其所有權仍然屬于村集體，其次才能考慮復耕為耕地。對處于相對貧困中的農(nóng)民來說，建設用地的效率和價值是耕地無法比擬的，如果我們能使農(nóng)民獲得節(jié)約出來的建設用地的所有權，即還權賦能，而不是將其置換到城市中去，由政府進行土地經(jīng)營，那對農(nóng)民的意義將是巨大的。其二，農(nóng)民集中居住，有利于城鄉(xiāng)公共服務的均等化，并能節(jié)約對農(nóng)村的投資，從而加快城鄉(xiāng)一體化進程。其三，農(nóng)民集中居住，是農(nóng)民改善生活條件和環(huán)境的又一次革命，并且，這樣做政府和農(nóng)戶都需要大量的資金投入，這有利于刺激內(nèi)需，拉動農(nóng)村的消費市場。
(二)關于宅基地的原始取得。有人認為宅基地不能流轉(zhuǎn)的重要原因之一是宅基地屬于無償取得，究其根源，是國家為了使農(nóng)民能夠安身立命而設置的社會保障性制度安排。因此，如果允許農(nóng)民轉(zhuǎn)讓其宅基地，將損害宅基地所有權人即集體經(jīng)濟組織的權益，也勢必埋下農(nóng)民“流離失所”的隱患。宅基地使用權的設立是其能否進行市場配置的邏輯前提
和起點，如何對此進行制度安排和創(chuàng)新才更有效率，筆者認為：其一，宅基地的原始取得即用益物權的設立，源于我國農(nóng)村宅基地的無償取得制度，這也是一種無效率的制度安排。正是由于宅基地的取得是無償?shù)?，所以農(nóng)民會想方設法多申請、多占宅基地，村干部更是借機多占宅基地或從中撈取好處。這不但造成了宅基地分配的不公，而且還造成了土地的閑置和浪費。有學者批評道，能從宅基地使用權流轉(zhuǎn)中受益的大多是有能力多占宅基地的鄉(xiāng)村干部。與城市居民住房是通過市場化的有償獲得不同，農(nóng)戶宅基地的無償劃撥既不能控制宅基地的多占亂占，又使宅基地使用權的流轉(zhuǎn)利益分配不公。但從物權法理上講，宅基地使用權是用益物權，它是通過土地的所有權人即農(nóng)村集體組織和使用權人即其成員為當事人達成的物權合同，到底是有償還是無償，應當由合同的雙方當事人來協(xié)商解決。從物權效率的角度出發(fā)，其設立原則上應為有償，例外時可以無償。但如何確定宅基地使用權的對價，城市的房地產(chǎn)采取的是招、拍、掛，農(nóng)戶取得宅基地是否可以采取市場配置定價或評估作價的方式呢?法律地位不明的抽象的“集體”通過怎樣的程序來決定其擁有所有權的宅基地的出讓價格，這些都會對將來宅基地的市場配置產(chǎn)生重要影響，應當由法律做出原則性的規(guī)定。其二，宅基地原始取得的主體是否應當限于農(nóng)村集體的成員，應該慎重。拋開宅基地繼受取得是否可由城市居民享有不論，在原始取得上，目前是否具備放開城市居民也可向農(nóng)村集體經(jīng)濟組織申請取得宅基地，這值得考慮?，F(xiàn)行政策是為了解決農(nóng)民的基本居住問題而采取宅基地取得的無償性和身份性，體現(xiàn)的是國家對農(nóng)民的基本生存權利的保護。如果突破這一界限，則相當于城市居民既享受城市居民的社保，又享受針對農(nóng)民的社保優(yōu)惠政策，這顯然是不合理的，故此筆者主張在目前尚不宜放開宅基地原始取得的主體的身份性。況且在目前小產(chǎn)權房愈演愈烈，對此問題國家尚未解決的情況下，貿(mào)然放開宅基地的原始取得的身份條件，將會使問題更加難以解決。其三，宅基地行政審批制的存廢值得商榷。宅基地使用權的設立是由土地的所有權人和使用權人通過物權合同形成的用益物權。從效率上講，物權的設立如果是不動產(chǎn)的，一般應采用法律行為+登記的方式。我國現(xiàn)行法律采用的既不是法律行為制，也非登記制，而是行政審批制。有學者認為，既然用益物權是所有權人和農(nóng)戶的物權合同，則其設立屬于所有權人行使所有權的民事行為，應當由雙方當事人協(xié)商確定，國家機關進行審批，既非所有權人的審批，又非行政許可的法定事項，由其審批，必然使所有權人的主體地位被架空，其利益受到侵害，等于否定了集體土地所有權。但是，應當看到，由于宅基地的取得是無償?shù)模w的抽象地位又使其村干部容易借機多占宅基地。所有權人本身的制度缺陷導致宅基地分配不公，更可能導致耕地的大量流失，使宅基地的運作背離國家對其設立的初衷，因此，在此過分強調(diào)宅基地設立的私法性質(zhì)目前還不現(xiàn)實。特別是宅基地的面積、費用、期限等，若任由鄉(xiāng)村自治，各地必然自行其是，所以目前由國家審批是有必要的，但同時如何防止審批出現(xiàn)異化，并保障集體土地的所有權，是修改法律時應當考慮的問題。筆者認為，為防止宅基地的審批出現(xiàn)異化，行政權的干預應重點放在對村鎮(zhèn)的宅基地進行規(guī)劃和對鄉(xiāng)村干部劃撥宅基地進行監(jiān)督上。其四，宅基地使用權的登記、發(fā)證制度應當創(chuàng)新。宅基地屬于不動產(chǎn)，其市場配置應當采取法律行為+登記的公示形式。從節(jié)約成本的角度出發(fā)，我國現(xiàn)階段并未采取登記要件主義的公示方法，而是采取了登記對抗主義，這是有效率的，但一旦進行流轉(zhuǎn)和市場配置，不進行登記發(fā)證又會帶來一系列的問題，有必要改采登記要件主義。因此，現(xiàn)階段要加快宅基地的確權、登記和發(fā)證工作。
(三)關于宅基地使用權的期限。對宅基地進行市場配置，必然要解決宅基地使用權的無期限問題?，F(xiàn)行《土地管理法》并未規(guī)定宅基地的使用期限，宅基地是以戶為單位申請的，當其中一名家庭成員死亡或遷出時，村集體自然不能收回其宅基地。而當該戶成員全部死亡或遷出時，其繼承人可以繼承住房及宅基地。從法律上講，作為用益物權應當是有期限的，不能永久存續(xù)，否則與自物權(即所有權)無異，會使所有權成為空殼。而宅基地的市場配置要求界定其使用期限，就像城市房地產(chǎn)中的土地使用權有70年的使用期一樣，雖然到期可以自動延長，但其本身是有期限的。有學者認為，宅基地的無期性是為了保護農(nóng)民的基本生存問題，如果規(guī)定了期限，將不利于農(nóng)民的生存保障和農(nóng)村的社會穩(wěn)定，且宅基地具有社會福利的性質(zhì)，也不應當設定期限。筆者認為，有無期限與生存保障和福利并無必然的聯(lián)系。城市居民住房中的土地使用權有70年的期限，城市居民在購房時都知道這個70年的“大限”，但并未引起恐慌或社會穩(wěn)定問題，況且我們還可以采用到期自動延期的做法。還有學者認為，宅基地使用有無期限，期限多長，應由所有權人和使用權人協(xié)商解決。從民法上講這是有道理的，但在當前農(nóng)村村民自治尚無法擺脫鄉(xiāng)村干部自治的情況下，法律直接進行規(guī)范也是可行的，就像土地承包的年限，國家并未授權農(nóng)地的所有權人和農(nóng)戶直接約定土地承包期限，而是由法律來規(guī)定。在現(xiàn)實中，很多鄉(xiāng)村并未按照國家法律規(guī)定的期限來執(zhí)行，而是自己另搞一套，這從民法的意思自治原則講是合理的，但卻與國家法律相背。因此，本著“同地、同權”的原則，筆者建議在修改《土地法》時應與城鎮(zhèn)一樣，將農(nóng)村宅基地的使用期限規(guī)定為70年，到期可以自動續(xù)期，至于是否有償，由所有權人自己決定。如果宅基地的買受人是城市居民或其他村集體的成員，其宅基地的使用期限要從70年中減去原宅基地使用權人已經(jīng)使用的期限，且轉(zhuǎn)讓給非本集體成員的宅基地到期的，雖可續(xù)期，但集體經(jīng)濟組織可以決定宅基地續(xù)期的使用費。
(四)關于宅基地的去身份化。目前，宅基地進行市場配置其最大的障礙在于宅基地的身份性，去身份化是大勢所趨，但這應是一個漸進的過程。首先，在宅基地的原始取得上我們應堅持身份性，非集體經(jīng)濟組織的成員一般不能原始取得宅基地。如果允許本集體經(jīng)濟組織以外的居民申請宅基地，或者統(tǒng)一按照市場方式對社會全體成員公開有償出讓，則即使賦予本集體成員優(yōu)先購買權，也難以抗衡資金實力雄厚的城市居民龐大的投機或投資性購房需求，最后農(nóng)民的利益還是會受到損害。其次，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員權(即身份權)要逐步與直接占有和利用集體土地相脫鉤，然后最終割斷集體成員與集體土地的直接聯(lián)系，使土地使用權社會化，使宅基地實現(xiàn)完全的市場配置。
(五)關于農(nóng)戶宅基地的退出機制。由于宅基地取得的無償性，導致了農(nóng)村宅基地“只進不出”現(xiàn)象嚴重，“農(nóng)戶宅基地退出機制”缺乏，嚴重降低了宅基地的使用效率。因此，對于農(nóng)村村民轉(zhuǎn)為城市居民、遷移戶籍入城經(jīng)商務工，以及不在原籍居住的，政府應采取切實有效的措施，在法律允許的范圍內(nèi)，鼓勵
農(nóng)民自愿、有償?shù)赝顺隹臻e宅基地和住宅，并通過土地整理、舊村改造等形式逐步加以盤活利用。其一，遷出。我國《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，承包期內(nèi)，農(nóng)戶舉家遷入城鎮(zhèn)的，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應當交回承包地。以此看來，農(nóng)戶既然要交回承包地，也完全可以交回宅基地，但宅基地上有建筑的，應當予以補償?，F(xiàn)在各地在戶籍制度改革時多采取宅基地換房的政策，而且有的地方如重慶還給予農(nóng)戶一定時間的猶豫期。其二，流轉(zhuǎn)。允許宅基地使用權進行流轉(zhuǎn)，既是宅基地按照市場方式進行配置的主要特征，和實現(xiàn)農(nóng)戶宅基地退出機制正常化的主要表現(xiàn)形式，也是宅基地制度改革的最終目標。其三，所有權人收回。對長期閑置、農(nóng)戶成員全部死亡又無人繼承的、超標準占有的宅基地等，所有權人有權收回。一戶多宅的，對其中合法的部分，應當在予以合理補償后收回。農(nóng)戶宅基地的退出還涉及收益分配問題，由于筆者已經(jīng)在其他文章中闡述，在此不再贅述。
(六)關于宅基地使用權的轉(zhuǎn)換。宅基地使用權的轉(zhuǎn)換是指宅基地使用權發(fā)生物權形態(tài)的變更，如被國家征收，轉(zhuǎn)變?yōu)閲彝恋厮袡啵挥秩?，宅基地被復耕為耕地。這其實是一種特殊的流轉(zhuǎn)，也是提高其使用效率的表現(xiàn)形式之一，但在轉(zhuǎn)換中容易出現(xiàn)侵農(nóng)、害農(nóng)的情況，應當予以立法控制。其一，宅基地征收。按照《物權法》，對宅基地征收時，除了另行分配給農(nóng)戶宅基地外，還應當對農(nóng)戶的房產(chǎn)等地上附著物進行市場補償。但是，對宅基地的補償不能與耕地相同。征收也是一種有效率的轉(zhuǎn)換方式，但由于土地的所有權人和使用權人同時喪失了物權，而且補償可能較低，這很可能造成對國家有效率而對農(nóng)戶無效益的情況。其二，宅基地復墾。黨的十七屆三中全會決定指出，農(nóng)村宅基地和村莊整理所節(jié)約的土地，要首先復墾為耕地，調(diào)劑為建設用地的，應當優(yōu)先滿足集體建設用地。但這個政策(包括城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策)在現(xiàn)實執(zhí)行中出現(xiàn)了偏差，一些地方政府將節(jié)約的土地自己進行經(jīng)營，將其置換為城市建設用地，侵害了農(nóng)民的利益。其三，宅基地轉(zhuǎn)為集體建設用地。宅基地是建設用地，宅基地使用權屬于建設用地使用權，因此，農(nóng)戶集中居住節(jié)約的宅基地，從性質(zhì)上說，是建設用地而不是耕地；從所有權上說，它屬于村集體的而非政府的；從使用權上說，它屬于農(nóng)民所有而不是國家所有。農(nóng)村集體土地所有權如果只是農(nóng)民對集體土地具有耕作的權利(其實更像是農(nóng)民為保障國家糧食安全而履行的耕種義務)，而建設用地只能由政府征收耕地，則農(nóng)民永遠是被剝奪的對象。因此，從保護農(nóng)民利益，使農(nóng)民分享城市化的成果這個角度來講，國家不能強行將節(jié)約的宅基地轉(zhuǎn)為耕地，因為耕地和建設用地對農(nóng)民而言其效益有很大不同。今后工業(yè)化和城市化使用土地應該盡量從宅基地整治節(jié)約出來的土地中安排(可以通過城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場)，不足的再征用耕地。這樣，宅基地轉(zhuǎn)為建設用地，既有效率，又保護了農(nóng)民的利益?，F(xiàn)在的問題是，《物權法》只承認了宅基地使用權名義上的物權屬性(其實僅僅是居住的權利)，并未認可集體建設用地的物權性質(zhì)，這非常不利于保護農(nóng)民的合法權益。因為集體建設用地使用權不被《物權法》認可，就不能光明正大地合法流轉(zhuǎn)，只能隱形交易，而隱形交易效率較低，不利于農(nóng)民利益的保護。
四、農(nóng)村宅基地市場配置風險的防范
物權效率作為我國物權制度的根本原則和核心原則，貫穿于《物權法》的全部，對物權制度具有直接的法律意義。認為，人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關。人們對物權效益最大化的追求正是促進社會財富增長的原動力?，F(xiàn)代物權制度的建立，成為人們追求和提高物權效益的有效機制。在這種動力機制驅(qū)動下，政府和農(nóng)戶千方百計地去追求宅基地市場的有效配置，以獲得宅基地效用的最大化。當然，我國農(nóng)村宅基地的市場配置是一個循序漸進的過程，是一個正在探索中的新事物，因此，在和諧社會建設的大背景下，要把控制和防范宅基地市場配置風險放在重要位置。
第一，要防范宅基地抵押的風險。為防止農(nóng)戶抵押農(nóng)房后無法償還貸款而被執(zhí)行宅基地所帶來的農(nóng)民變成流民的風險，金融機構應當認真審查農(nóng)戶以農(nóng)房抵押貸款的條件，比如農(nóng)戶應當有兩處以上宅基地，或擁有多層住房，或在他處如城市有住宅等，要嚴格審查抵押條件，待條件具備后方可放貸。