新修正土地管理法精選(九篇)
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第1篇：新修正土地管理法范文
第一條 為了妥善處理土地權(quán)屬爭議，保護(hù)土地所有者和使用者的合法權(quán)益，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》（簡稱《土地管理法》，下同）和有關(guān)法律、法規(guī)、政策，結(jié)合我省實際，制定本辦法。
第二條 本辦法所稱土地權(quán)屬爭議，是指公民之間、法人之間、 其他組織之間及其相互之間，對土地所有權(quán)、使用權(quán)歸屬的爭議。
第三條 本辦法適用于我省行政區(qū)域內(nèi)土地權(quán)屬的確定和爭議的處理。但法律、 法規(guī)另有規(guī)定的除外。
第四條 土地權(quán)屬爭議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由鄉(xiāng)（含鎮(zhèn)，下同） 以上人民政府處理。
縣（含縣級市、區(qū)，下同）以上人民政府處理土地權(quán)屬爭議，由土地管理部門具體負(fù)責(zé)。
第五條 鄉(xiāng)以上人民政府應(yīng)當(dāng)按照下列管轄范圍處理土地權(quán)屬爭議：
（一）農(nóng)民（含在農(nóng)村的非農(nóng)業(yè)戶口居民，下同）之間、農(nóng)民與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織（或者村民委員會、村民組，下同）之間的土地使用權(quán)爭議，由爭議土地所在地的鄉(xiāng)人民政府處理；
（二）除前項規(guī)定以外的土地權(quán)屬爭議，由爭議土地所在地的縣或者市人民政府處理；
（三）爭議土地涉及兩個以上行政區(qū)域的，由有關(guān)人民政府共同的上一級人民政府處理。
第六條 處理土地權(quán)屬爭議，必須遵循下列原則：
（一）依照法律、法規(guī)、規(guī)章和政策；
（二）尊重合法契約；
（三）兼顧歷史與現(xiàn)實；
（四）公平和公正。
第七條 在土地權(quán)屬爭議解決前，任何一方不得擅自改變土地現(xiàn)狀，不得破壞地上建筑物、附著物。
第二章 土地權(quán)屬確定的依據(jù)
第八條 下列文件或者證明應(yīng)當(dāng)作為確定土地權(quán)屬的依據(jù)：
（一）《土地管理法》施行前，人民公社或者鄉(xiāng)人民政府對農(nóng)民新建、翻建房屋用地的批準(zhǔn)文件；
（二）《土地管理法》施行前，經(jīng)鄉(xiāng)以上人民政府或者其授權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)征用、劃撥、占用土地的文件；
（三）《土地管理法》施行后，鄉(xiāng)以上人民政府依法批準(zhǔn)征用、劃撥、占用土地的文件以及縣以上人民政府頒發(fā)的《國有土地使用證》、《集體土地所有證》、《集體土地使用證》；
（四） 依法簽訂且已經(jīng)生效的國有土地使用權(quán)出讓合同；
（五） 已經(jīng)生效的人民法院關(guān)于土地權(quán)屬的判決書、裁定書、調(diào)解書。
第九條 下列證明、協(xié)議文件，經(jīng)鄉(xiāng)人民政府或者縣以上土地管理部門認(rèn)定其合法、真實后，可以作為確定土地權(quán)屬的依據(jù)：
（一）《土地管理法》施行前的農(nóng)村宅基地證；
（二）土地權(quán)屬界線協(xié)議書或者土地調(diào)查的有關(guān)資料；
（三）租用、抵押等用地契約；
（四）私有房屋所有權(quán)證；
（五）房產(chǎn)登記證；
（六）房屋買賣契約；
（七）解放后沒收敵偽房產(chǎn)以及與土地有關(guān)的資料。
除前款規(guī)定外，經(jīng)縣以上人民政府確認(rèn)的證明、協(xié)議等有關(guān)資料，也可以作為確定土地權(quán)屬的依據(jù) .第三章 集體土地權(quán)屬的確定
第十條 農(nóng)民集體土地所有權(quán)按照《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》（簡稱《六十條》，下同）的規(guī)定確定。自《六十條》施行之日（1962年9月27日）起，至《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》施行之日（1982年2月13日）止，根據(jù)《六十條》確定的農(nóng)民集體土地所有權(quán)，由于下列原因發(fā)生變動的，按照變動后的狀況確定土地所有權(quán)：
（一）行政區(qū)劃調(diào)整時調(diào)整了土地權(quán)屬；
（二）村、隊、社、場合并或者分立；
（三）國家建設(shè)征用土地；
（四）因非農(nóng)業(yè)建設(shè)、農(nóng)田基本建設(shè)、自然災(zāi)害等原因進(jìn)行過土地調(diào)整。
行政區(qū)劃調(diào)整時，土地權(quán)屬未調(diào)整，一方農(nóng)民集體土地在另一方行政區(qū)域內(nèi)的，土地所有權(quán)不變。但經(jīng)雙方同意調(diào)整土地或者一方對另一方給予補(bǔ)償?shù)?，可以按照調(diào)整后的狀況確定土地所有權(quán)。
第十一條 《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》施行前，農(nóng)民建房占用的宅基地（含院落占地，下同），自其施行之日起至《土地管理法》施行之日（1987年1月1日）止，未經(jīng)拆遷、改造翻建的，按照現(xiàn)有實際使用面積確定土地使用權(quán)。
《土地管理法》施行后，農(nóng)民新建房屋占用的宅基地沒有超過當(dāng)?shù)卣贫ǖ恼孛娣e標(biāo)準(zhǔn)的，按照現(xiàn)有宅基地面積確定土地使用權(quán)。
第十二條 農(nóng)村實行后，村農(nóng)民集體所有的土地已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以確定給各該集體經(jīng)濟(jì)組織所有。
第十三條 鄉(xiāng)、村興辦企業(yè)、事業(yè)和農(nóng)民個人建房占用集體土地的，土地所有權(quán)屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，土地使用權(quán)屬于使用者。
第十四條 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部發(fā)生房屋買賣的，土地所有權(quán)不變，土地使用權(quán)屬于房屋所有者。
第十五條 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用其他農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地，連續(xù)使用已滿20年，并且在此期間一方未要求返還的，土地所有權(quán)屬于使用者。但雙方另有協(xié)議的除外。
第十六條 經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織同意，將集體土地作為投資與法人、 其他經(jīng)濟(jì)組織聯(lián)營的，土地所有權(quán)不變，土地使用權(quán)屬于聯(lián)營單位。
第十七條 城市市區(qū)內(nèi)原屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地，現(xiàn)仍為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者農(nóng)民個人使用的，土地所有權(quán)不變，土地使用權(quán)屬于使用者。
第四章 國有土地權(quán)屬的確定
第十八條 《六十條》施行前，全民所有制、 城鎮(zhèn)集體所有制單位使用的農(nóng)民集體土地（含農(nóng)村實行合作化前屬于個人所有的土地），《六十條》施行后未確定給農(nóng)民集體使用的，其土地所有權(quán)屬于國家。
第十九條 自《六十條》施行之日起，至《國家建設(shè)征用土地條例》施行之日（1982年5月14日）止，全民所有制、城鎮(zhèn)集體所有制單位使用農(nóng)民集體土地，符合下列條件之一的，其土地所有權(quán)屬于國家，土地使用權(quán)屬于使用單位：
（一）簽訂過土地權(quán)屬轉(zhuǎn)讓等有關(guān)協(xié)議的；
（二）接受農(nóng)民集體饋贈的；
（三）經(jīng)縣以上人民政府批準(zhǔn)使用的；
（四）安置了該農(nóng)民集體勞動力或者給予一定補(bǔ)償?shù)模?/p>
（五）用地單位原為農(nóng)村集體所有制單位，以后轉(zhuǎn)為全民所有制的。
第二十條 農(nóng)村集體土地在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員全部轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口后，其土地所有權(quán)屬于國家。
第二十一條 城市市區(qū)內(nèi)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在屬于其所有的土地上從事房地產(chǎn)開發(fā)，將建成的房屋出售給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個人的，該房屋使用范圍內(nèi)的土地的所有權(quán)屬于國家，土地使用權(quán)屬于房屋所有者。
第二十二條 通過解放初期接收或者《六十條》施行前以買賣、贈與、繼承等方式獲得地上建筑物、附著物而使用國有土地的，土地使用權(quán)屬于建筑物產(chǎn)權(quán)所有者或者附著物管理者。
第二十三條 單位或者個人使用的國有土地，無償轉(zhuǎn)讓給其他單位或者個人使用已滿20年，并且在此期間未要求返還的，其土地使用權(quán)屬于現(xiàn)使用者。但雙方另有協(xié)議的除外。
第二十四條 依法開發(fā)利用國有土地（含征用后未進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)并暫由農(nóng)民耕種的土地），其土地所有權(quán)不變，土地使用權(quán)屬于開發(fā)利用者。
第二十五條 單位或者個人依法在國有土地上建造房屋的，土地使用權(quán)屬于房屋所有者。
第二十六條 兩個以上單位聯(lián)合開發(fā)國有土地，能夠劃清界線的，分別確定土地使用權(quán)；無法劃清界線的，土地使用權(quán)共有，按照各自的建筑面積所占有的比例確定土地使用權(quán)。
第二十七條 國有土地上的建筑物出租、出借給任何單位或者個人，土地使用權(quán)仍屬于建筑物產(chǎn)權(quán)所有者。
第二十八條 依法抵押國有土地使用權(quán)，抵押人未能履行到期債務(wù)或者在抵押合同有效期間宣告解散、破產(chǎn)的，土地使用權(quán)屬于抵押權(quán)人。
第二十九條 城市市區(qū)的土地，包括耕地、林地、水面、荒山、荒地、灘涂等，其土地所有權(quán)屬于國家。但法律另有規(guī)定和本辦法第十七條規(guī)定情形的除外。
第五章 土地權(quán)屬爭議的處理
第三十條 當(dāng)事人向有管轄權(quán)的人民政府（簡稱政府，下同）申請?zhí)幚硗恋貦?quán)屬爭議，應(yīng)當(dāng)以書面形式提出。
第三十一條 土地權(quán)屬爭議處理申請書應(yīng)當(dāng)載明下列事項：
（一）申請人的名稱、地址、法定代表人或者負(fù)責(zé)人的姓名、職務(wù)，或者申請人的姓名、性別、年齡、工作單位、住址；
（二）被申請人的名稱（姓名）、地址（工作單位）；
（三）爭議土地的地址；
（四）土地權(quán)屬爭議的具體事實和請求；
（五）有關(guān)證據(jù)材料及其來源。
第三十二條 政府收到申請書后，對符合本辦法第二條、第三條、第三十條、第三十一條規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)予以受理。自決定受理之日起5日內(nèi)，將申請書副本發(fā)送被申請人。
第三十三條 被申請人自收到申請書副本之日起15日內(nèi)提交答辯書（附證據(jù)材料）。
第三十四條 對申請人持有合法的土地權(quán)屬證明，而被申請人確屬侵權(quán)的，按照《土地管理法》第五十三條規(guī)定處理。
第三十五條 政府處理土地權(quán)屬爭議，應(yīng)當(dāng)先予調(diào)解。經(jīng)調(diào)解達(dá)成協(xié)議的，制作調(diào)解書。當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在調(diào)解書上簽字或者蓋章，并加蓋政府處理土地權(quán)屬爭議專用章。
調(diào)解書自簽字、蓋章之日起生效。
第三十六條 政府對土地權(quán)屬爭議調(diào)解不成的，應(yīng)當(dāng)作出決定，并制作決定書。
第三十七條 土地權(quán)屬爭議處理決定書應(yīng)當(dāng)載明下列事項：
（一）申請人的名稱、地址、法定代表人或者負(fù)責(zé)人的姓名、職務(wù)，或者申請人的姓名、性別、年齡、工作單位、住址；
（二）被申請人的名稱、地址、法定代表人或者負(fù)責(zé)人的姓名、職務(wù)，或者被申請人的姓名、性別、年齡、工作單位、住址；
（三）申請人和被申請人陳述的土地權(quán)屬爭議的事實、證據(jù)；
（四）作出決定的依據(jù)和決定內(nèi)容；
（五）不服決定的復(fù)議、起訴期限。
決定書應(yīng)當(dāng)加蓋政府處理土地權(quán)屬爭議專用章。
決定書自送達(dá)之日起生效。
第六章 附則
第三十八條 在各個歷史時期違反當(dāng)時法律、法規(guī)、政策規(guī)定使用土地的，應(yīng)當(dāng)按照當(dāng)時有關(guān)規(guī)定處理后，再依照本辦法確定土地權(quán)屬。
第2篇：新修正土地管理法范文
對集體土地實施征收的法律依據(jù)主要是《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《征收土地公告辦法》。對國有土地上的房屋實施征收的法律依據(jù)主要是《物權(quán)法》、《房地產(chǎn)管理法》、《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》、《國有土地房屋征收評估辦法》。
訴訟程序適用《行政訴訟法》、最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋、最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定等等。
二、征收、拆遷的法定程序
（一）集體土地征收的程序
①征地公告。②征詢村民意見。③實地調(diào)查與登記。
④一書四方案。⑤張?zhí)鞯毓?。⑥張貼征地補(bǔ)償安置方案公告。⑦報批征地補(bǔ)償安置方案。⑧批準(zhǔn)征地補(bǔ)償安置方案。⑨土地補(bǔ)償?shù)怯洝＂鈱嵤┱鞯匮a(bǔ)償與土地交付。
根據(jù)《征收土地公告辦法（2010修正）》第二條“征收土地公告和征地補(bǔ)償、安置方案公告，適用本辦法?！?nbsp;
第三條“征收農(nóng)民集體所有土地的，征收土地方案和征地補(bǔ)償、安置方案應(yīng)當(dāng)在被征收土地所在地的村、組內(nèi)以書面形式公告。其中，征收鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有土地的，在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府所在地進(jìn)行公告?！?nbsp;
第七條“有關(guān)市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關(guān)部門根據(jù)批準(zhǔn)的征收土地方案，在征收土地公告之日起45日內(nèi)以被征收土地的所有權(quán)人為單位擬訂征地補(bǔ)償、安置方案并予以公告?！?nbsp;
根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第四十六條“國家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施?！薄氨徽魇胀恋氐乃袡?quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到當(dāng)?shù)厝嗣裾恋匦姓鞴懿块T辦理征地補(bǔ)償?shù)怯??！?nbsp;
第四十八條“征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見?！?nbsp;
根據(jù)《國土資源部辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好市縣征地信息公開工作有關(guān)問題的通知》明確規(guī)定：市、縣政府用地報批時擬定的“一書四方案”（建設(shè)用地項目呈報說明書、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案、征收土地方案、供地方案；城市建設(shè)用地為“一書三方案”，即建設(shè)用地項目呈報說明書、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案、征收土地方案）。
（二）房屋訴遷的程序
①確定房屋征收范圍。②擬定征收補(bǔ)償方案。③征收補(bǔ)償方案與聽證。④征收補(bǔ)償方案征求公眾意見。⑤修改征收補(bǔ)償方案。⑥社會穩(wěn)定風(fēng)險評估。⑦落實征收補(bǔ)償費用。⑧公告。
根據(jù)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第四條“市、縣級人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作?！薄笆?、縣級人民政府確定的房屋征收部門（以下稱房屋征收部門）組織實施本行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作。”
第十條“房屋征收部門擬定征收補(bǔ)償方案，報市、縣級人民政府?！?nbsp;
“市、縣級人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門對征收補(bǔ)償方案進(jìn)行論證并予以公布，征求公眾意見。征求意見期限不得少于30日?！?nbsp;
第十二條“市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估；房屋征收決定涉及被征收人數(shù)量較多的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)政府常務(wù)會議討論決定?！?nbsp;
三、土地征收、房屋拆遷的行政救濟(jì)
（一）政府信息公開制度在拆遷中的作用
《政府信息公開條例》的實施是為了保障公民的知情權(quán)，在征地、拆遷行政案件中政府信息公開是非常重要的程序。如果行政機(jī)關(guān)不愿意公開手中的信息，或者是不履行《政府信息公開條例》中的規(guī)定的義務(wù)，沒有對申請做出回復(fù)是違法的。申請人可以通過在國土資源局、規(guī)劃局、環(huán)保局等相關(guān)部門依法申請相關(guān)信息，可見《政府信息公開條例》給當(dāng)事人提供了依法調(diào)取對自己有利證據(jù)的法律依據(jù)。
（二）行政復(fù)議制度
根據(jù)《行政復(fù)議法》“第二條公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，向行政機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議申請，行政機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議申請、作出行政復(fù)議決定，適用本法?！?nbsp;
“第五條公民、法人或者其他組織對行政復(fù)議決定不服的，可以依照行政訴訟法的規(guī)定向人民法院提起行政訴訟，但是法律規(guī)定行政復(fù)議決定為最終裁決的除外?！?nbsp;
“第七條公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的下列規(guī)定不合法，在對具體行政行為申請行政復(fù)議時，可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對該規(guī)定的審查申請：①國務(wù)院部門的規(guī)定；②縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規(guī)定；③鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定。前款所列規(guī)定不含國務(wù)院部、委員會規(guī)章和地方人民政府規(guī)章。規(guī)章的審查依照法律、行政法規(guī)辦理。”
（三）土地監(jiān)察制度
土地監(jiān)察法律制度，是隨著我國加強(qiáng)土地管理工作、特別是土地管理立法工作而建立和完善起來的。根據(jù)“《土地管理法》第六十六條縣級以上人民政府土地行政主管部門對違反土地管理法律、法規(guī)的行為進(jìn)行監(jiān)督檢查。土地管理監(jiān)督檢查人員應(yīng)當(dāng)熟悉土地管理法律、法規(guī)，忠于職守、秉公執(zhí)法?！?nbsp;
“第六十九條有關(guān)單位和個人對縣級以上人民政府土地行政主管部門就土地違法行為進(jìn)行的監(jiān)督檢查應(yīng)當(dāng)支持與配合，并提供工作方便，不得拒絕與阻礙土地管理監(jiān)督檢查人員依法執(zhí)行職務(wù)?！?/p>
四、被拆遷人的訴訟救濟(jì)
（一）征收與拆遷案件的受案范圍
《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第十四條和第二十六條第三款分別規(guī)定：“被征收人對市、縣級人民政府做出的房屋征收決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議，也可以依法提起行政訴訟，被征收人對補(bǔ)償決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議，也可以依法提起行政訴訟”。
《行政訴訟法》第十二條第（五）項規(guī)定“對征收、征用決定及其補(bǔ)償決定不服的”。第十二條第（十一）項規(guī)定“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議的”提起訴訟的屬人民法院行政訴訟的受案范圍。
（二）征收與拆遷案件地域和級別管轄
根據(jù)《行政訴訟法》第二十條的規(guī)定，應(yīng)“由不動產(chǎn)所在地的人民法院管轄”。
根據(jù)《行政訴訟法》第十五條的規(guī)定可知，房屋征收決定和房屋補(bǔ)償決定案件都應(yīng)由中級人民法院作為一審管轄法院。
（三）征收與拆遷案件的起訴與受理
被征收人不服房屋征收決定和房屋補(bǔ)償決定提起行政訴訟的起訴狀內(nèi)容：
（1）征收人和被征收人的基本情況。
（2）寫明因不服某市、縣級人民政府所作出的房屋征收決定或房屋補(bǔ)償決定的名稱、編號。
（3）寫明訴訟請求，包括請求撤銷、變更或確認(rèn)違法等具體訴訟請求，如同時要求政府賠償?shù)倪€要寫明具體賠償請求的數(shù)額。如果請求對規(guī)范性文件進(jìn)行合法性審查的應(yīng)單獨列出一項訴訟請求。
（四）征收與拆遷案件原告、被告主體資格的認(rèn)定
房屋征收決定和房屋補(bǔ)償決定中的相對人都是房屋被征收人，被征收人包括：①公民個人。當(dāng)公民個人的房屋被政府征收時，其就會成為房屋征收決定或房屋征收補(bǔ)償決定的行政相對人。②法人。具備法人資格的單位成為房屋征收相對人時，如果對房屋征收決定或房屋征收補(bǔ)償決定不服均可以自己的名義提起行政訴訟。③其他組織。被告包括：a.市、縣級人民政府擔(dān)當(dāng)被告。b.房屋征收部門。
五、結(jié)語
土地房屋征收與補(bǔ)償事關(guān)人民群眾切身利益和社會穩(wěn)定大局，是社會高度關(guān)注的焦點和問題，也是矛盾多發(fā)的領(lǐng)域。因此，近年來，房屋征收行政訴訟已上升趨勢的增加，隨著2015年行政訴訟的新修改明確有關(guān)房屋征收的法律內(nèi)容，更是與當(dāng)今中國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與時俱進(jìn)，依法慎重處理好每一起行政征收、拆遷案件，可以減輕矛盾激化，減少惡性事件，為推進(jìn)社會和諧有著不可替代的作用，因時間緊湊，相關(guān)法律知識研究并不全面，今后希望與大家一起探討，共同進(jìn)步。
參考文獻(xiàn)：
[1]中國法制出版社編，《中華人民共和國土地管理法》案例注釋版（第二版），2013年5月.
[2]中國法制出版社編，《中華人民共和國拆遷補(bǔ)償法典》，2014年5月.
第3篇：新修正土地管理法范文
掛鉤）城鎮(zhèn)建設(shè)用地征地補(bǔ)償安置方案
（征求意見稿）
根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》、《安徽省自然資源廳關(guān)于按照新修正〈土地管理法〉實施建設(shè)用地審查報批有關(guān)工作的通知》（皖自然資﹝2020﹞70號）等規(guī)定，五河縣人民政府組織縣自然資源、人力資源和社會保障、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、財政、民政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、維穩(wěn)辦等部門，結(jié)合縣域發(fā)展實際,根據(jù)調(diào)查結(jié)果擬定本方案。
一、征收目的、范圍、土地現(xiàn)狀
（一）征收目的
五河縣2021年第8批次（工礦廢棄地復(fù)墾掛鉤）城鎮(zhèn)建設(shè)用地符合《中華人民共和國土地管理法》第四十五條第（二）項、第（三）項規(guī)定，屬于五河縣人民政府組織實施的能源基礎(chǔ)設(shè)施、科技公共事業(yè)類建設(shè)活動，因公共利益的需要，確需征收農(nóng)民集體所有的土地。
該批次用地符合《五河縣國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，符合經(jīng)批準(zhǔn)的《頭鋪鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）(調(diào)整完善)》《朱頂鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）(調(diào)整完善)》。
（二）征收范圍、土地現(xiàn)狀調(diào)查
擬征收土地涉及我縣頭鋪鎮(zhèn)柿馬村、朱頂鎮(zhèn)朱頂村部分農(nóng)民集體所有的土地，土地產(chǎn)權(quán)明晰，界址清楚，沒有爭議。征收范圍詳見勘測定界簡圖。
擬征收土地1.4811公頃，其中農(nóng)用地1.4801公頃（含耕地1.4801公頃），建設(shè)用地0.0010公頃，共二個地塊，涉及被征地農(nóng)民35戶，農(nóng)業(yè)人口172人，分別是：
（一）地塊一：柿馬村1.4227公頃，其中農(nóng)用地1.4227公頃（含耕地1.4227公頃），涉及被征地農(nóng)民31戶，農(nóng)業(yè)人口148人；
（二）地塊二：朱頂村0.0584公頃，其中農(nóng)用地0.0574公頃（含耕地0.0574公頃），建設(shè)用地0.0010公頃，涉及被征地農(nóng)民4戶，農(nóng)業(yè)人口24人。
土地現(xiàn)狀調(diào)查結(jié)果在征地所在地村務(wù)公開欄公示，公示期5天，有異議復(fù)核后重新公示。
二、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按照《安徽省人民政府關(guān)于公布全省征地區(qū)片綜合地價標(biāo)準(zhǔn)的通知》（皖政〔2020〕32號）規(guī)定的征地區(qū)片綜合地價執(zhí)行。
集體土地上青苗房屋及地上附著物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按照《蚌埠市人民政府關(guān)于調(diào)整蚌埠市集體土地上青苗房屋及地上附著物征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的通知》（蚌政〔2020〕42號）規(guī)定執(zhí)行。
三、安置方式和社會保障
(一) 安置方式
安置補(bǔ)助費、青苗及地上附著物補(bǔ)償費全額補(bǔ)償給被征地農(nóng)民，集體土地征收土地補(bǔ)償費的70%部分直接補(bǔ)償給被征地農(nóng)民。
（二）社會保障
按照《五河縣人民政府關(guān)于印發(fā)五河縣被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險暫行辦法的通知》（五政〔2007〕40號）、《五河縣人民政府辦公室關(guān)于調(diào)整五河縣被征地農(nóng)民基本生活保障金標(biāo)準(zhǔn)的通知》（五政辦〔2012〕95號）和《五河縣人民政府關(guān)于調(diào)整五河縣被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險暫行辦法部分條款的通知》（五政〔2018〕7號）的規(guī)定執(zhí)行。
四、補(bǔ)償安置公告
公告期自本方案公告之日起30日。
擬征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在本公告之日起，持不動產(chǎn)權(quán)屬證明材料到所在地村委會辦理補(bǔ)償?shù)怯洝Ｎ慈缙谵k理補(bǔ)償?shù)怯浀?，其補(bǔ)償內(nèi)容以擬征收土地現(xiàn)狀調(diào)查結(jié)果為準(zhǔn)。
根據(jù)法律規(guī)定，多數(shù)被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)為征地補(bǔ)償安置方案不符合法律、法規(guī)規(guī)定的，縣人民政府將組織召開聽證會，并根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定和聽證會情況修改方案。
五、征地補(bǔ)償安置協(xié)議和決定
征收部門為五河縣自然資源和規(guī)劃局，征收實施單位為五河縣土地收購儲備交易中心。
縣土地收購儲備交易中心與擬征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人簽訂征地補(bǔ)償安置協(xié)議。對個別未簽訂征地補(bǔ)償安置協(xié)議的，縣人民政府可以依據(jù)征地補(bǔ)償安置方案和補(bǔ)償?shù)怯浗Y(jié)果作出征地補(bǔ)償安置決定。
六、簽約期限自本方案公告之日起90日內(nèi)
七、本方案由縣自然資源和規(guī)劃局、人力資源和社會保障局負(fù)責(zé)解釋
縣自然資源和規(guī)劃局、人力資源和社會保障局負(fù)責(zé)受理對本公告內(nèi)容的查詢、異議等以及實施中存在問題的舉報?？h自然資源和規(guī)劃局、人力資源和社會保障局查詢、異議等以及實施中存在問題的舉報電話為: 0552—5815626、0552—5051416，0552—2325983。
八、本方案實施后，國家、省和市另有規(guī)定的從其規(guī)定
第4篇：新修正土地管理法范文
關(guān)鍵詞：土地管理法；修訂草案；土地立法
一、修訂草案可采納之處
1.土地權(quán)利的細(xì)化
修訂草案第二章關(guān)于土地權(quán)利的有關(guān)內(nèi)容，與《物權(quán)法》緊密聯(lián)系。其中，第十條明確了土地的相關(guān)權(quán)利種類，尤其對于地役權(quán)、土地抵押權(quán)等有了明確的闡釋，使得相關(guān)土地權(quán)利有法可依，在法律層面上加強(qiáng)了對土地相關(guān)權(quán)利人的保護(hù)，防止了土地權(quán)利的濫用。第十九條建設(shè)用地使用權(quán)的劃分，加入了地上權(quán)和地下權(quán)，與城市建設(shè)緊密相關(guān)，為建設(shè)工程的施工運行提供了法律的基礎(chǔ)。
修訂草案強(qiáng)調(diào)推行土地登記制度，使土地權(quán)利物權(quán)化，有利于保護(hù)土地所有權(quán)人和使用權(quán)人的合法利益。在第二十六條到第三十一條對此進(jìn)行了詳細(xì)的闡述，明確了土地登記的強(qiáng)制性、必要性、效力、登記方法和發(fā)證機(jī)關(guān)等，對于土地登記的廣泛實施做出了必要的鋪墊和保障。此外，第二十三條創(chuàng)造性提出了異議登記的措施，在土地登記實施之后有充分的可借鑒性，對于爭議土地的處理提供了一個新的思路。
2.耕地保護(hù)力度的加大
在我國人多地少的現(xiàn)實條件下，耕地問題成為一個制約發(fā)展的突出問題，耕地的保護(hù)涉及到社會的廣泛利益。在修訂草案中，對于耕地采取了相當(dāng)嚴(yán)格的控制機(jī)制。第一條就指出：“實行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度”，奠定了耕地保護(hù)的中心思想。第五十一條至第五十五條，先后對基本農(nóng)田的保護(hù)、劃分、占用、用途、數(shù)量、轉(zhuǎn)用等進(jìn)行了嚴(yán)格限制，保護(hù)力度尤為突出。第五十五條到第五十七條提及相關(guān)政策，增加了先補(bǔ)后占制度，結(jié)合耕地占補(bǔ)平衡、總量平衡的政策，以及第一百二十一條破壞耕地的法律責(zé)任，有助于一般耕地的保護(hù)。再者，修訂草案中明確了耕地保護(hù)的資金保障。第四十七條指出，國家將設(shè)立啟用耕地保護(hù)基金，對耕地保護(hù)予以補(bǔ)貼。第八十四條規(guī)定，新增建設(shè)用地土地有償使用費，百分之七十留給有關(guān)地方人民政府，專項用于土地整治和耕地保護(hù)。資金的支持，對于耕地的維護(hù)有著重要的意義。
不僅如此，修訂草案強(qiáng)化了對建設(shè)用地的控制，能夠間接達(dá)到耕地保護(hù)的目的。第七十七條提出土地用途轉(zhuǎn)用許可制度，未經(jīng)許可，不得立項，嚴(yán)格了耕地向建設(shè)用地轉(zhuǎn)化的監(jiān)管。第七十八條將土地用途轉(zhuǎn)用許可的審批權(quán)收歸省級以上人民政府，一并提出建設(shè)項目核查制度，有利于控制地方違法違規(guī)審批的現(xiàn)象。第九十二條大幅度縮小了劃撥用地的取得范圍，減少建設(shè)用地的調(diào)配。
此外，對于行政部門也加強(qiáng)了保護(hù)耕地的要求。第四十五條將耕地保護(hù)列為各級人民政府的基本責(zé)任，第四十六條還將耕地保護(hù)作為地方政府的考核指標(biāo)，第一百二十九條進(jìn)一步規(guī)定對于大量耕地或者基本農(nóng)田被違法占用的地方人民政府給予問責(zé)制。這些要求為地方政府保質(zhì)保量地落實國家的耕地保護(hù)政策提供了強(qiáng)大的法律約束。
3.權(quán)利人利益的維護(hù)
修訂草案中多處體現(xiàn)了對土地權(quán)利人利益的保護(hù)，符合法律以人為本的宗旨。開篇第五條明確指出：“土地權(quán)利人的合法權(quán)益受法律保護(hù)，任何單位和個人不得侵犯?！边M(jìn)而，第十六條、第六十二條、第六十七條、第一百二十條、第一百二十一條中，明確了土地權(quán)利人的權(quán)益范疇，對于破壞土地權(quán)利人利益的行為在法律上予以追究，使得土地權(quán)利人的維權(quán)行為有法可依。第七十二條、第一百條提出土地收益的公開制度，結(jié)合第一百二十四條在法律上的警示，可以加強(qiáng)對土地權(quán)利人直接利益的保護(hù)，制約集體經(jīng)濟(jì)組織非法占有土地收益的違法行為。對于土地權(quán)利爭議，第二十三條中去除了“三十日內(nèi)”的規(guī)定，有利于土地權(quán)利人充分準(zhǔn)備、及時反應(yīng)，維護(hù)自己的合法權(quán)利。關(guān)于土地閑置，第九十二條中去除了“無償”二字，有利于建設(shè)用地單位損失的減小。
對于土地使用期限，修訂草案中也有了一定的表示。第十四條將土地承包經(jīng)營期限由三十年修改為“土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變。”；第一百零三條：“建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需要繼續(xù)使用土地的，應(yīng)當(dāng)至遲于屆滿前一年申請續(xù)期，除根據(jù)社會公共利益需要收回該宗土地的以外，應(yīng)當(dāng)予以批準(zhǔn)。經(jīng)批準(zhǔn)準(zhǔn)予續(xù)期的，應(yīng)當(dāng)重新簽訂出讓、租賃土地有償使用合同，支付建設(shè)用地使用權(quán)出讓金等相關(guān)費用”?！白≌ㄔO(shè)用地使用權(quán)期限屆滿的，按國家有關(guān)規(guī)定自動續(xù)期。”這些措施綜合考慮了社會群體的可接受性，對于承包地和住宅用地的使用人――農(nóng)民和居民――進(jìn)行了合理的保護(hù)，對于建設(shè)用地的繼續(xù)利用提供了可能，有利于消除社會上的不確定心理。
4.土地監(jiān)督監(jiān)察的強(qiáng)化
修訂草案第六條指出：“國家實行土地督察制度?！边@一制度在第十章有著詳細(xì)而具體的說明。引進(jìn)國家對地方的督察機(jī)制，對于地方人民政府在土地方面的行政予以監(jiān)督，能夠在一定程度上緩解地方政府土地違規(guī)行為的發(fā)生，防止權(quán)力的濫用。同時，加強(qiáng)了地方政府的土地監(jiān)察職能，賦予人民政府依法制止和查處土地違法行為的權(quán)力，允許調(diào)動公安部門進(jìn)行配合，使得地方政府能夠?qū)ν恋剡`法行為進(jìn)行及時的控制，予以合適的處理。此外，第一百二十九條、第一百三十條的問責(zé)制，第一百一十九條行政不作為和錯誤作為的責(zé)任、第一百二十八條阻礙執(zhí)法的責(zé)任等等規(guī)定，對于土地監(jiān)督和土地監(jiān)察的順利進(jìn)行給予了保障。
二、修訂草案值得探討之處
在整個土地管理法修訂草案中，也體現(xiàn)出了諸多的不合理因素，應(yīng)評估和討論其可行性，進(jìn)行慎重選擇。
1.土地交易的風(fēng)險
修訂草案第二十六條指出：“依法應(yīng)當(dāng)?shù)怯浂吹怯浀耐恋?，不得轉(zhuǎn)讓、出租、作價入股或者抵押?！边@就意味著，依法登記的土地即可以進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、出租、作價入股或者抵押等活動。這一推論在土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)等相關(guān)內(nèi)容中得到了很好的印證，第十六條、第十七條對土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行描述；第二十條、第八十八條、第九十三條、第九十六條對建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行描述；第二十一條、第九十條對宅基地使用權(quán)進(jìn)行描述。無論何種土地，均允許正常的轉(zhuǎn)讓、出租、作價入股或者抵押等活動。而土地市場作為土地交易的媒介，修訂草案中也予以了承認(rèn)。第九十四條：“國有建設(shè)用地使用權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓和租賃，必須通過統(tǒng)一的土地市場以公開的方式進(jìn)行”“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場”。將土地市場正式引入，同時也間接承認(rèn)了土地交易的合理性。
以上種種，對于土地交易進(jìn)行了相當(dāng)程度的放開，轉(zhuǎn)讓、出租、繼承、入股、抵押等土地交易活動均被認(rèn)可。名為轉(zhuǎn)讓，實則與買賣并無異處，這無疑會對中國現(xiàn)行的土地公有制制度予以強(qiáng)烈的沖擊。修訂草案第二條明確指出：“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制?！钡牵谕恋亟灰字贫认?，公有制的生命是否會被嚴(yán)重縮短？這一點不可不慎重考慮。
2.征地政策的模糊
修訂草案中，第六十九條出現(xiàn)這樣表述：將量化的征收土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)完全廢止；無獨有偶，第七十六條，關(guān)于房屋拆遷補(bǔ)償，同樣沒有一個量化的指標(biāo)。量化指標(biāo)的缺失，勢必造成土地征收中補(bǔ)償方式的混亂，雙方將難以達(dá)成一致。作為弱者，農(nóng)民的利益將更加難以得到保障。第七十一條，對于補(bǔ)償爭議，“省、自治區(qū)、直轄市人民政府的裁決即為最終裁決”，這顯然屬于一言堂現(xiàn)象的重新演繹。在其中，官官相護(hù)的因素不可以不被考慮，一旦裁決顯失公平，農(nóng)民的利益將化為泡影。而且，“對裁決程序有異議的，可以自接到裁決決定之日起十五日內(nèi)，向人民法院”。這里的“十五日”，對于農(nóng)民來講，顯然太少，自己的意愿難以進(jìn)行有效的表達(dá)，甚至還來不及做出應(yīng)有的反應(yīng)。更為離譜的是，“征收土地補(bǔ)償爭議不影響征收土地的實施”。土地的補(bǔ)償爭議無法起到應(yīng)有的干涉作用，隨著土地被征收，農(nóng)民將失去最原始的談判資本，其利益將完全喪失。
3.村集體權(quán)力的擴(kuò)張
修訂草案第十四條：“在土地承包經(jīng)營期限內(nèi)，對個別承包經(jīng)營者之間承包的土地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)?！?；第十五條：“農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個人承包經(jīng)營的，必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)?！彪p雙被廢止。這無疑給了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織賦予了擴(kuò)大化的權(quán)力，給了他們跳過農(nóng)民利益，為所欲為地承包土地的職能。這類爭執(zhí)在調(diào)整之前發(fā)生率明顯不低，如此調(diào)整，想必將使農(nóng)民無處申訴，對于村集體的穩(wěn)定相當(dāng)不利。
4.建設(shè)用地的潛在問題
第八十條：“國務(wù)院以及國務(wù)院投資主管部門批準(zhǔn)、核準(zhǔn)的建設(shè)項目，占用基本農(nóng)田的建設(shè)項目，需要征收農(nóng)民集體所有土地的，由國務(wù)院批準(zhǔn)。征收前款規(guī)定以外的土地，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，并報國務(wù)院備案。”結(jié)合第七十八條，這一規(guī)定放大了省級政府對于土地用途轉(zhuǎn)用許可和土地征收的權(quán)力，給建設(shè)項目的擴(kuò)大化進(jìn)行留下了缺口，與耕地保護(hù)的思想格格不入。
第一百二十八條：“建設(shè)單位或者個人對責(zé)令限期拆除的行政處罰決定不服的，可以在接到責(zé)令限期拆除決定之日起十五日內(nèi)，向人民法院?！边@一準(zhǔn)則被刪減，似乎意味著縣級以上主管部門對于建設(shè)單位或個人的施工可以任意干涉，建設(shè)單位或個人將無權(quán)進(jìn)行申辯，這無疑會給有關(guān)部門的職權(quán)濫用留下隱患。
第5篇：新修正土地管理法范文
鄉(xiāng)村地區(qū)距離城市較遠(yuǎn)，保持了其自然的生態(tài)環(huán)境，具有較高的社會和生態(tài)效益，具備了發(fā)展旅游業(yè)的條件，能夠為目的地帶來經(jīng)濟(jì)利益。近年來，城市居民對近郊旅游市場的需求日益增多，鄉(xiāng)村旅游也就在這一基礎(chǔ)上逐漸發(fā)展起來。與非農(nóng)建設(shè)用地相比，農(nóng)業(yè)用地由于受到自然因素的影響，往往具有較低的經(jīng)濟(jì)效益，人們僅通過從事簡單的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，難以實現(xiàn)收入的較高增長。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，正是由于受到這種經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動，農(nóng)業(yè)用地有轉(zhuǎn)化為非農(nóng)建設(shè)用地的沖動[1]。當(dāng)?shù)卣庾R到這一市場機(jī)會時，就會采取行動將本地的農(nóng)業(yè)用地集中進(jìn)行規(guī)劃，轉(zhuǎn)化為旅游用地。目前，很多鄉(xiāng)村地區(qū)，將發(fā)展旅游業(yè)作為本地擺脫貧困狀態(tài)、改善農(nóng)民生活水平的一種有效手段，作為新農(nóng)村建設(shè)的有效途徑。郭清霞舉了六個例子說明湖北省幾個較貧困的鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過發(fā)展旅游業(yè)，使本地農(nóng)民的收入得以增加[2]。冉斌也指出吉林省安圖縣紅旗村通過朝鮮族民俗村的建立，使本地走出了一條脫貧致富的新路[3]。正是基于這種發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的考慮，具有一定區(qū)位優(yōu)勢的鄉(xiāng)村地區(qū)，正不斷地將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化成旅游用地。發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，從農(nóng)民本身來講，他們還是比較歡迎的。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到耕種土地質(zhì)量、氣候、作物品種、市場等不確定的自然和社會因素的影響很大，為了規(guī)避風(fēng)險，當(dāng)政府承諾補(bǔ)償給農(nóng)民一定的收益時，大部分農(nóng)民都會將自己的土地交給政府進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃與建設(shè)。同時，由于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，獲得的收入相對較少，因此，本地很多年輕人到外地打工，自己的土地則留給老人或租給別人耕種，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的壓力加大。將有條件的農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為旅游用地也會緩解本地人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的壓力，吸引年輕人回流農(nóng)村就業(yè)。再則，農(nóng)業(yè)用地的轉(zhuǎn)化也是農(nóng)地發(fā)展權(quán)的一個體現(xiàn)。農(nóng)地發(fā)展權(quán)包括的三個層次中，其中一個就是變更為集體建設(shè)用地的權(quán)利，在集體所有權(quán)不變的條件下，其用途可作為農(nóng)村宅基地、農(nóng)村公共設(shè)施、公益事業(yè)用地以及企業(yè)建設(shè)用地[4]。轉(zhuǎn)化為旅游用地，正是農(nóng)地發(fā)展權(quán)的一個體現(xiàn)。因此，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，將近郊農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為旅游用地是農(nóng)地發(fā)展權(quán)的一個體現(xiàn)，也是新農(nóng)村建設(shè)的有效途徑之一，將近郊農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)用為旅游用地成為可能。然而，目前鄉(xiāng)村旅游走出了一家一戶自發(fā)經(jīng)營的時期，通常由地方政府主導(dǎo)，將農(nóng)民的土地集中起來統(tǒng)一規(guī)劃，吸引外來資金進(jìn)行規(guī)模化開發(fā)和經(jīng)營，提高了土地整體的增值效益。隨之而來的問題是，農(nóng)民參與旅游活動的機(jī)會受到限制，外來企業(yè)可以不雇傭或低價雇傭當(dāng)?shù)剞r(nóng)民，當(dāng)然，強(qiáng)行要求企業(yè)雇傭當(dāng)?shù)剞r(nóng)民，也與市場經(jīng)濟(jì)的要求相背。因此，農(nóng)民的收益主要來源于土地補(bǔ)償，農(nóng)民的收入如何隨著鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展而增加，這就涉及到投資者與農(nóng)民怎樣分享鄉(xiāng)村旅游帶來的土地增值收益。
二、旅游用地的估價方法及其補(bǔ)償內(nèi)容
將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為旅游用地的關(guān)鍵問題是對農(nóng)用地價值的評估。土地既是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民最基本的生活來源，因此，在農(nóng)用地轉(zhuǎn)用過程中，必須是有償?shù)模枰酝恋貎r格為基礎(chǔ)，支付給農(nóng)民一定的土地征用費用。這一征用費用也正是農(nóng)用地價值的綜合體現(xiàn)，它包含農(nóng)用地的價格，也體現(xiàn)了對農(nóng)民失地后損失的補(bǔ)償。目前沒有專門的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用為旅游用地的評估方法，現(xiàn)行的對土地的估價有多種方法，主要的評估方法有：根據(jù)《土地管理法》執(zhí)行的補(bǔ)償辦法；通過收益還原法對農(nóng)地進(jìn)行的估價；影子地價法[5]；實物期權(quán)法[6-7]；基于產(chǎn)出模型的耕地價格評估方法[8]；以及其他一些經(jīng)過改進(jìn)的方法。其中除按《土地管理法》執(zhí)行的辦法，其他一些方法都在一定程度上不斷加以完善，進(jìn)而彌補(bǔ)《土地管理法》在執(zhí)行時出現(xiàn)的問題。盡管出現(xiàn)了多種評估方法，但是目前按《土地管理法》執(zhí)行的補(bǔ)償辦法仍是采用較多的補(bǔ)償方式，另外一種采用較多的方法是收益還原法。
（一）《土地管理法》的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)及缺陷
1998年修訂的《土地管理法》第四十七條規(guī)定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償”，“征收耕地的補(bǔ)償費用包括土地補(bǔ)償費、安置補(bǔ)助費以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費。征收耕地的土地補(bǔ)償費，為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6至10倍。征收耕地的安置補(bǔ)助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地數(shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的4至6倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費，最高不得超過被征收前3年平均年產(chǎn)值的15倍。”2004年又對征地補(bǔ)償辦法做了修訂[6]：“土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費合計按年產(chǎn)值30倍計算，尚不足以使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，由當(dāng)?shù)厝嗣裾y(tǒng)籌安排，從國有土地有償使用收益中劃出一定比例給予補(bǔ)貼”?！锻恋毓芾矸ā吩谘a(bǔ)償內(nèi)容上肯定了土地本身的價值要補(bǔ)償，失去土地后的農(nóng)民應(yīng)得到安置補(bǔ)償。按《土地管理法》執(zhí)行的征用價格有一個明顯的特點，就是它是由政府制定的，具有行政剛性，易于執(zhí)行，因此，很多地方愿意采用這種方法。然而隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和農(nóng)民生活水平的不斷提高，這種補(bǔ)償已不能從根本上保障農(nóng)民的利益，并且逐漸表現(xiàn)出其存在的不合理性。
1．對于土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低
征地具有強(qiáng)制性，但其實質(zhì)是一種權(quán)益交易。耕地或農(nóng)用地在我國的權(quán)屬性質(zhì)上屬于農(nóng)民集體所有，征地的結(jié)果往往是農(nóng)民永久性地失去了被征地的所有權(quán)[9]。而這種方法只規(guī)定補(bǔ)償前3年平均產(chǎn)值的6至10倍（2004年修正后改為30倍），相當(dāng)于補(bǔ)償給農(nóng)民6年至15年，最多是30年的使用費用。但是土地作為農(nóng)民基本的生產(chǎn)生活資料，如果不被征用，30年后仍享用著土地為他們帶來的生存與發(fā)展的權(quán)利。這種補(bǔ)償辦法明顯是沒有考慮到農(nóng)民今后發(fā)展的需要。另外，簡單的采取前3年平均產(chǎn)值的標(biāo)準(zhǔn)，則忽略了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的波動性和不確定性，難以反映被征用土地的本質(zhì)特性。如果受氣候影響，前3年正好處于荒年，那么對農(nóng)民的補(bǔ)償，則會低于正常水平，低估對農(nóng)民的補(bǔ)償。如果前3年社會上出現(xiàn)了賣糧難的現(xiàn)象，也會降低平均年產(chǎn)值。因此，采用這種估計方法極易造成政府在征地過程中侵占農(nóng)民利益的問題。另外，按傳統(tǒng)的糧經(jīng)作物比測定前3年的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值，沒有或極少顧及到現(xiàn)在的城郊農(nóng)村，農(nóng)業(yè)已不是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)業(yè)，而是集生態(tài)農(nóng)業(yè)、精品農(nóng)業(yè)和休閑觀光農(nóng)業(yè)等為一體的現(xiàn)代都市型農(nóng)業(yè)。土地產(chǎn)出已不是普通的糧食或蔬菜價值可比的[10]。因此，按這一標(biāo)準(zhǔn)形成的土地征用價格不能真正反映被占耕地本身的產(chǎn)出價值，是偏低的價格。
2．沒有全面考慮土地對農(nóng)民的社會保障價值
現(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定只提出了一個安置補(bǔ)助費。但是缺乏對失地農(nóng)民的擇業(yè)成本、從事新職業(yè)的就業(yè)風(fēng)險等間接損失的考慮。由于農(nóng)民本身就是一個文化水平較低的群體，失去土地后，只能從事一些簡單的體力勞動，而通過這種方式取得的收入或許遠(yuǎn)低于他們憑借土地生產(chǎn)獲得的收入。土地作為農(nóng)民賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，在人均耕地面積一定的前提下，耕地的生產(chǎn)力水平越高，農(nóng)民的收入水平和生活水平越高，單位面積耕地對農(nóng)民的社會保障作用也就越大[11]。因此，出于對農(nóng)民社會保障權(quán)利的考慮，應(yīng)該在《土地管理法》中對農(nóng)地的社會保障作用給出明確的規(guī)定。
（二）收益還原法的優(yōu)劣
收益還原法又稱收益資本化法或地租資本化法，它是將土地的純收益按一定的還原利率資本化，即在一定貼現(xiàn)利率下土地未來純收益的總和[12]。這種方法是以生產(chǎn)要素分配理論為基礎(chǔ)的，土地作為最基本的要素，其貢獻(xiàn)就是總收益扣除勞動工資、資本利息及管理報酬之后的收益剩余，也就是利用土地的純收益。將這部分純收益折算成現(xiàn)值，就成了土地的價值，并且作為對當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的補(bǔ)償。收益還原法的優(yōu)勢在于，其以純收益和還原利率為基礎(chǔ)確定土地價格。采用這種方法，正常情況下，農(nóng)民的純收益較易估計出來，還原利率給定后，便能夠比較方便地計算出應(yīng)給予當(dāng)?shù)剞r(nóng)民補(bǔ)償?shù)木唧w額度，并且易于操作。傅青山等[13]指出在現(xiàn)階段，收益還原法比較適宜目前我國的農(nóng)用地價格評估。并且指出以地租理論與土地收益理論為依據(jù)的收益還原法的應(yīng)用條件：待估地產(chǎn)未來年收益可以用貨幣計量；土地收益的產(chǎn)生是連續(xù)的；純收益在數(shù)量上必須穩(wěn)定；還原利率可以確定；土地收益過程中的風(fēng)險可以估量。收益還原法雖然是目前對于土地價格評估采用較多的方法之一，但是由于其本身應(yīng)用條件的限制，也使其在應(yīng)用方面出現(xiàn)了一些問題。郭愛請等[14]指出我國一般采用總收入減去總成本的差額來測算農(nóng)地純收益，這就會出現(xiàn)用實際純收益代替預(yù)期純收益的問題。
同時，在生產(chǎn)費用的測算方面也存在不合理之處。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用將帶來更多的預(yù)期收益（如果不是這樣，那么就沒有必要將農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為其他非農(nóng)建設(shè)用地），這一預(yù)期收益并非來自農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用途，而來自于其他非農(nóng)用途，因此，用實際純收益代替預(yù)期純收益往往會產(chǎn)生對農(nóng)用地價格低估的問題。同時，采用收益還原法時，還要對還原利率加以確定，還原利率的取值是否科學(xué)關(guān)系到土地收益價格是否客觀、合理。目前我國城市地產(chǎn)估價工作中所采用的還原利率至少有8種，但現(xiàn)存著作及文獻(xiàn)中，有關(guān)農(nóng)業(yè)用地宗地價格評估的資料還不多見，涉及農(nóng)業(yè)用地還原利率選擇的論述就更少，有的農(nóng)地價格評估時直接借用城鎮(zhèn)地產(chǎn)評估中所用的還原利率進(jìn)行計算[15]。因而，對收益還原利率的確定仍存在一定的爭議。雖然收益還原法存在著上述一些問題，但由于農(nóng)用地的用途管制，使其長期限于農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，并不斷產(chǎn)生收益。因此，現(xiàn)階段，比較適宜采用收益還原法對農(nóng)用地進(jìn)行估價。影子地價法是從土地資源有限性出發(fā)，認(rèn)為土地資源總是有限的，需要合理分配使用，這樣在一定配置資源約束條件下，以使每增加一個單位土地資源，得到最大經(jīng)濟(jì)利益[5]。其考慮的是土地資源得到最優(yōu)利用的價格，即以農(nóng)用地最佳替代用途的貢獻(xiàn)來估價。而實物期權(quán)法是從實物期權(quán)角度，將農(nóng)戶承包土地看作是農(nóng)民投資并收益的一個項目，農(nóng)戶以一定的代價取得經(jīng)營所分得土地的承包權(quán)，付出勞動力和農(nóng)用物資投入進(jìn)行務(wù)農(nóng)，賣出農(nóng)作物后獲得回報[6]。這種方法反應(yīng)了在不確定的市場條件下，進(jìn)行土地開發(fā)的決策分析，并且考慮了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的波動性，認(rèn)為農(nóng)民未來有權(quán)自由決定農(nóng)地使用情況的當(dāng)前價格?；诋a(chǎn)出模型的耕地價格評估方法，則強(qiáng)化了因耕地資源質(zhì)量的差別而導(dǎo)致的資源增值現(xiàn)象，并且采用維持耕地資源總產(chǎn)出所需追加的投入替代了耕地資源本身產(chǎn)出的凈效益。這幾種方法對于純收益的獲取有了進(jìn)一步的思考，但其仍多是基于土地本身的質(zhì)量價格而加以考慮，對農(nóng)用地的社會保障價值則沒有給予較多的論述。另外，對于土地價值的測算多是根據(jù)土地原有用途加以分析，給予農(nóng)民一定的補(bǔ)償，而農(nóng)民則沒有參與分享當(dāng)?shù)赜捎谕恋赜猛靖淖兌鴰淼脑鲋凳找?，也就是說，農(nóng)用土地的市場價值沒有得到體現(xiàn)。因此，對農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為旅游用地的非農(nóng)用途的補(bǔ)償還需要考慮農(nóng)用地轉(zhuǎn)用后帶來的收益增加值。
農(nóng)用地轉(zhuǎn)用后的價格評估幾乎沒有具體涉及到對農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為旅游用地3的價格評估問題。據(jù)筆者對成都市農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為旅游用地情況的了解，其補(bǔ)償辦法大部分是依據(jù)《土地管理法》執(zhí)行，只對土地作為農(nóng)用時的價值進(jìn)行了補(bǔ)償，而且多半采取的是一次性買斷土地使用權(quán)的方式。在農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為旅游用地的實例中，成都市三圣鄉(xiāng)紅砂村采取的租金加紅利的方式，在某種程度上保障了農(nóng)民的利益。紅砂村的土地由村政府統(tǒng)一經(jīng)營，采取集體入股的方式入股花卉公司發(fā)展旅游業(yè)。每畝土地為1股，年底按股分紅。土地租金的收益每年每畝大約1000-1200元，加上年底分紅100-300元，農(nóng)民每年出租土地的收益為1500元左右[16]。這種補(bǔ)償方式保障了農(nóng)民的長期利益，使其能夠長期地獲得較為穩(wěn)定的收益。但是這種穩(wěn)定的收益仍存在一些問題?；ɑ芄镜慕?jīng)營是不斷發(fā)展的，而農(nóng)民獲得的利益保持不變，當(dāng)花卉公司發(fā)展到一定階段時，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民和花卉公司經(jīng)營者之間，就會產(chǎn)生利益分配上的矛盾，激發(fā)農(nóng)民的不滿情緒，因此不利于當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)的發(fā)展。另外，每年出租土地獲得1500元左右的收益也明顯偏低。據(jù)朱華[16]的分析，紅砂村的土地按最長的土地承包期30年計算，每畝土地的總租金共計4.5萬元。即使租金每年以10%的比例增長，每畝土地30年的租金總額也不到15萬元。目前成都市三圣鄉(xiāng)的土地使用權(quán)拍賣價每畝已超過100萬元，據(jù)此計算，農(nóng)民的土地出租金最多僅是目前土地使用權(quán)市場價值的1/22。由此可以看出，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民并沒有真正享受到農(nóng)用地轉(zhuǎn)為旅游用地后為他們帶來的增值收益。作為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民唯一投資工具的土地，為他們帶來的收益明顯偏低。通過上述分析可以看出，各估價方法對農(nóng)民的補(bǔ)償都或多或少存在一些問題，主要集中在三個方面：一是用農(nóng)用土地的原用途價值作為測算標(biāo)準(zhǔn)，低估了農(nóng)用土地價值的評估；二是很少考慮土地對農(nóng)民的社會保障價值；三是沒有考慮土地利用方式轉(zhuǎn)變后為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民帶來的增值收益，即農(nóng)民缺乏土地增值價值的分享。也就是說，依據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，給予農(nóng)民一定的土地價值和社會保障補(bǔ)償后，還要使其能夠參與到土地轉(zhuǎn)用后增值收益的分享，才能使農(nóng)民的利益得到有效保障。因為農(nóng)用地轉(zhuǎn)為旅游用地后，土地經(jīng)營的收益是按市場價格獲取，而《土地管理法》的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)沒有包含土地用途轉(zhuǎn)變后的增值價值。如果沒有對土地價值增值的預(yù)期，農(nóng)用土地就沒有轉(zhuǎn)變用途的必要，土地增值收益的分享是農(nóng)民改變土地使用方式的動力，也是發(fā)展鄉(xiāng)村旅游實現(xiàn)農(nóng)民增收，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變的途徑。
三、旅游用地價值增值補(bǔ)償途徑
（一）農(nóng)用地增值補(bǔ)償?shù)暮侠硇?/p>
農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為旅游用地，對農(nóng)民的補(bǔ)償除了土地價值和社會保障外，關(guān)鍵是隨著鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展，農(nóng)民如何合理分享土地增值收益的問題。傅青山等[13]指出土地用途改變，增值收益評估既不能在農(nóng)用地地價體系中評估，也不能在建設(shè)用地地價體系中評估，需要另行建立有效的評估技術(shù)路線。并且提出了以征地區(qū)片價為指導(dǎo)，根據(jù)被征用宗地本身實際情況評估宗地土地用途改變的增值收益。鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展帶來鄉(xiāng)村旅游住宿、娛樂設(shè)施租賃價格的不斷提高和設(shè)施使用率的增長，后者帶來的收益增加是投資者經(jīng)營管理能力強(qiáng)弱的直接結(jié)果，而前者增長的收益，一方面與投資者的經(jīng)營策略有關(guān)，另一方面來源于農(nóng)用土地轉(zhuǎn)化為旅游用地的市場升值收益。投資者以非市場價格取得農(nóng)用土地使用權(quán)，土地升值收益幾乎全部為其所有，這部分收益分配存在不合理現(xiàn)象，即投資者不僅獲得了投資資金帶來的效益，而且還侵占了農(nóng)民的土地升值收益。將土地的升值收益補(bǔ)償給農(nóng)民，是提供土地要素的農(nóng)民，與提供資金要素的投資者平等享有鄉(xiāng)村旅游發(fā)展利益的權(quán)利。目前，在鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中，失去了土地未獲得土地增值補(bǔ)償?shù)霓r(nóng)民，他們有兩種選擇。由于缺乏必要的知識與技術(shù)，旅游投資者只能為一部分農(nóng)民提供一份簡單的工作，使其參與到當(dāng)?shù)氐穆糜伟l(fā)展之中，并獲得數(shù)量不多的穩(wěn)定收入；而另一部分不愿意參與或者投資者不希望其參與旅游企業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民，則是自己想辦法，利用當(dāng)?shù)匕l(fā)展旅游這一條件參與旅游經(jīng)濟(jì)活動，實質(zhì)屬于一種搭便車的行為。這兩種行為，在某種程度上說，解決了農(nóng)民依賴土地獲得發(fā)展的問題，并且在付出了勞動后，獲得的收入也會有所增加。然而，前一種可能拉大農(nóng)民與投資經(jīng)營者的收入差距，帶來新的矛盾沖突；后一種，其最終結(jié)果是擾亂鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的秩序。所以，鄉(xiāng)村旅游要獲得健康的發(fā)展必須考慮農(nóng)民對土地增值價值的分享，在市場機(jī)制的框架下建立農(nóng)民對土地增值收益的分享制度。農(nóng)用土地轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村旅游用地之初，由于不能進(jìn)入土地市場交易，土地的市場價值無法衡量，加之，緊鄰?fù)恋鼐鶠檗r(nóng)業(yè)用地，農(nóng)用土地轉(zhuǎn)化為旅游用地的市場增值價值在開發(fā)之初的確無法估計。但隨著鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展，游客人數(shù)不斷增加，愿意經(jīng)營鄉(xiāng)村酒店、餐館的人增多。因此，鄉(xiāng)村酒店、餐館、旅游紀(jì)念品門市等旅游設(shè)施的租售價格不斷上升，土地的增值價值才逐漸表現(xiàn)出來。在農(nóng)用土地不能進(jìn)入市場交易，在發(fā)展之初不能給予農(nóng)民合理的市場價格補(bǔ)償?shù)那闆r下，根據(jù)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展進(jìn)程讓農(nóng)民分階段地分享土地獲得的增值收益是符合鄉(xiāng)村旅游發(fā)展實際的，也是可行的。
（二）農(nóng)用土地增值補(bǔ)償?shù)拇胧?/p>
鄉(xiāng)村旅游是一個市場化的過程，也有市場艱難的開拓期，快速發(fā)展期，在發(fā)展過程中還存在因種種原因不成功而失敗。農(nóng)用土地轉(zhuǎn)化為旅游用地的增值效益也有一個從無到有的過程，也還存在不確定性。借用企業(yè)生命周期理論，讓農(nóng)民充分了解企業(yè)經(jīng)營的不同階段，在獲得了《土地管理法》規(guī)定的一些基本補(bǔ)償后，在政府主導(dǎo)下，參與分配土地不同階段產(chǎn)生的增值收益，既保證了農(nóng)民土地轉(zhuǎn)化后的增值收益，又考慮了投資者市場經(jīng)營的風(fēng)險因素，有利于農(nóng)民收入的增加和投資企業(yè)的健康發(fā)展。企業(yè)的生命周期大致可以分為四個階段：創(chuàng)業(yè)階段、成長階段、成熟階段和衰退/再生階段，不同階段企業(yè)的獲利狀況是不同的。根據(jù)旅游企業(yè)經(jīng)營的不同階段，將農(nóng)民土地增值價值的補(bǔ)償也分為幾個相應(yīng)的階段，如初創(chuàng)階段由于農(nóng)業(yè)用地剛剛轉(zhuǎn)化為旅游用地，鄉(xiāng)村旅游處于嘗試階段，游客不多，愿意租買投資者旅游設(shè)施進(jìn)行經(jīng)營的企業(yè)也不多，投資者的租售價格便宜，收益低。因此，補(bǔ)償給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的土地增值收益應(yīng)少。隨著鄉(xiāng)村旅游業(yè)的不斷發(fā)展，游客人數(shù)增加，投資者的收益快速增長，旅游業(yè)進(jìn)入成長與成熟期，這就吸引了許多經(jīng)營者參加到鄉(xiāng)村旅游中來，各種旅游設(shè)施的租售價格上升，土地增值明顯。這時，應(yīng)提高農(nóng)民的土地增值收益，使之隨著旅游的發(fā)展而增加。因此，將農(nóng)民土地的增值收益與投資者的經(jīng)營活動結(jié)合起來，根據(jù)鄉(xiāng)村旅游設(shè)施租售價格的變化，來分階段地給予農(nóng)民土地增值補(bǔ)償，是農(nóng)用土地轉(zhuǎn)化為旅游用地后增值價值補(bǔ)償?shù)挠行Т胧?。然而，進(jìn)行土地增值補(bǔ)償?shù)碾y度在于，旅游設(shè)施租售價格的增長與投資者經(jīng)營策略相關(guān)。投資者品牌打造得好，該地鄉(xiāng)村旅游發(fā)展快，飯店、餐館等設(shè)施租售價格就高。如何從旅游設(shè)施的價格中來區(qū)分哪是旅游經(jīng)濟(jì)自然增長帶來的土地價值增值，哪是投資者的經(jīng)營策略創(chuàng)造的價值，也就是說，用什么標(biāo)準(zhǔn)來分割旅游設(shè)施租售價格中投資者與農(nóng)民的利益。由于鄉(xiāng)村旅游的區(qū)位條件和面臨的市場環(huán)境差異，以及投資者投入的不同，統(tǒng)一的分割標(biāo)準(zhǔn)難以形成。因此，需要發(fā)揮政府的主導(dǎo)和監(jiān)督作用，依靠政府的行政權(quán)利來協(xié)調(diào)農(nóng)民與投資者對土地增值收益的分享。政府應(yīng)根據(jù)鄉(xiāng)村旅游設(shè)施租售價格的變化來確定投資企業(yè)所處的生命周期，并按照一定的比例及時調(diào)整農(nóng)民土地增值收益的大小，確保農(nóng)民土地增值收益的實現(xiàn)。“一定的比例”就是合理地分割旅游設(shè)施租售價格增長幅度與補(bǔ)償給農(nóng)民的土地增值額的比例。目前，一些地區(qū)將土地的增值收益分為固定收益和風(fēng)險收益，如成都三圣鄉(xiāng)村民土地集中經(jīng)營后獲得的租金加紅利的補(bǔ)償方式。租金就是農(nóng)民土地增值的固定收益，紅利即投資者經(jīng)營活動的風(fēng)險收益，這是一種將農(nóng)民的土地折為一定的股份參與企業(yè)經(jīng)營分配的補(bǔ)償方式，它較好地體現(xiàn)了農(nóng)民土地要素在鄉(xiāng)村旅游中產(chǎn)生的價值。由于農(nóng)民風(fēng)險承受力弱，因此，投資者將紅利分為兩部分，一是固定紅利，以租金表現(xiàn)；另一部分為風(fēng)險紅利，與企業(yè)的經(jīng)營效益相聯(lián)系。低風(fēng)險獲得低報酬，所以，投資者承諾的固定收益部分往往比較低。風(fēng)險紅利與企業(yè)的盈虧相聯(lián)，由于不能像上市公司那樣財務(wù)公開，鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營的增值價值的實際情況，作為“股東”的農(nóng)民難以知曉，事實上風(fēng)險紅利部分的增長幅度也很小。農(nóng)民土地以股份形式分享增值收益，在實際操作中獲取的利益還是不夠的。政府作為第三方，根據(jù)市場租售信號來提高農(nóng)民土地的增值收益，對確保農(nóng)民增收和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展是十分必要的。
第6篇：新修正土地管理法范文
市人常委會：
受市政府委托，向本次會議匯報我市貫徹實施《土地管理法》的情況，請予審議。版權(quán)所有
我國第一部《土地管理法》是1986年頒布的，今年是20周年。期間經(jīng)過了2次修正、1次修訂。我今天匯報的，是1998年修訂、2004年修正的新《土地管理法》（以下簡稱新法）的貫徹實施情況。
一、貫徹實施《土地管理法》基本情況
新法實施以來，我市出臺了《關(guān)于對市區(qū)土地實行五統(tǒng)一管理的通知》、《××市國有土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣辦法》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)市區(qū)土地市場管理促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的通知》等20多個規(guī)范性文件，建立健全了一系列制度，土地管理工作逐漸步入了法制化、制度化的軌道。
（一）宣傳力度不斷加，社會各界的依法用地意識逐步增強(qiáng)。新法出臺以后，我市把對新法的宣傳作為“三五”普法、“四五”普法的重要內(nèi)容，堅持“6.25”全國土地日集中宣傳與日常宣傳相結(jié)合，采取舉辦培訓(xùn)班、召開座談會、發(fā)放宣傳材料、舉辦國土資源杯“歌唱××”歌曲創(chuàng)作賽和土地管理電視知識競賽等形式，對新法進(jìn)行廣泛深入宣傳。1999年以來，全市舉辦培訓(xùn)班100多期，培訓(xùn)1.5萬人次，召開座談會70多次，發(fā)放宣傳材料70多萬份。通過宣傳，各級領(lǐng)導(dǎo)、用地單位和廣群眾對新法的認(rèn)識不斷提高，資源憂患意識、依法用地意識明顯增強(qiáng)，有力地促進(jìn)了新法的順利實施。
（二）耕地保護(hù)機(jī)制不斷健全，耕地保護(hù)力度不斷加。一是建立耕地保護(hù)責(zé)任制和目標(biāo)考核辦法，明確各級耕地保護(hù)的目標(biāo)和責(zé)任。特別是在基本農(nóng)田保護(hù)方面，市、縣、鎮(zhèn)、村、農(nóng)戶逐級簽訂了基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任，全市共簽訂55萬份，確保責(zé)任落實到人，措施落實到位。二是建立健全了耕地占補(bǔ)平衡制度、繳納耕地開墾費和新增建設(shè)用地有償使用費制度、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)管理制度、監(jiān)督檢查制度等制度，并嚴(yán)格執(zhí)行基本農(nóng)田“五不準(zhǔn)”等上級關(guān)于耕地保護(hù)的各項政策，實現(xiàn)了耕地保護(hù)工作的制度化、規(guī)范化。三是力實施土地開發(fā)整理復(fù)墾工作，增加有效耕地面積?！笆濉逼陂g，我市爭取國家級、省級土地開發(fā)整理項目26個，爭取資金2.2億元，全市通過開發(fā)整理復(fù)墾增加耕地3000多公頃。1997年土地利用總體規(guī)劃修編時，確定我市耕地保有量為192969.12公頃，基本農(nóng)田面積為169943.86公頃，基本農(nóng)田保護(hù)率為88.1%。到2005年，我市經(jīng)審批的建設(shè)用地，連續(xù)7年實現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡，基本農(nóng)田保護(hù)率始終保持在88.1%以上。
（三）土地市場不斷規(guī)范，土地資源的市場化配置程度不斷提高。一是建立土地儲備制度。市及各市國土資源部門都成立了土地儲備中心，通過收回、收購等方式儲備土地，并制定土地供應(yīng)計劃，根據(jù)市場情況，適時推向市場，起到宏觀調(diào)控土地市場的作用。二是建立國有土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓制度。2000年，市政府出臺了《××市國有土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣辦法》；2001年，又出臺了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)市區(qū)土地市場管理促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的通知》。兩個文件都明確規(guī)定，對商業(yè)、旅游、娛樂、房地產(chǎn)開發(fā)等經(jīng)營性用地，必須采取招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓。2002年，各市區(qū)都建立了經(jīng)營性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓制度，率先在全省全面實行。2002年以來，國土資源部門建立健全了局長辦公會集體會審出讓底價制度、現(xiàn)場監(jiān)督公證制度、監(jiān)督管理方案審批備案制度、公告和信息披露制度、拍賣底價和競買人報名保密制度等制度，不斷完善工作程序，使“招拍掛”工作規(guī)范運行，國有土地的資產(chǎn)價值得到充分顯現(xiàn)。2005年，我市又進(jìn)行了工業(yè)用地招標(biāo)拍賣掛牌出讓試點。2005年，全市“招拍掛”出讓經(jīng)營性土地129宗，實現(xiàn)政府純收益9.5億元，占土地總收益的比例由2000年的6%提高到59%。三是建立地價管理制度。2000年，我市將市區(qū)土地劃為7個級別，制定了相應(yīng)級別不同用途的基準(zhǔn)地價。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市基礎(chǔ)設(shè)施狀況的改善，2001年和2004年，又對土地級別和基準(zhǔn)地價進(jìn)行了兩次調(diào)整，使地價水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，保證了國有土地資產(chǎn)的保值和增值。對采取協(xié)議方式供地的，供地價格均以基準(zhǔn)地價為基礎(chǔ)依法進(jìn)行評估，并經(jīng)國土資源部門集體會審確認(rèn)，保證了土地出讓的公平、公正、公開，確保國有土地資產(chǎn)不流失。四是建立國有土地使用權(quán)掛牌轉(zhuǎn)讓交易制度。市及各市都建立了土地交易市場。除城鎮(zhèn)居民住房、法院判決等國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓外，對其他國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓實行在交易中心掛牌交易，對申報的轉(zhuǎn)讓價格低于實際評估價格20%的，政府行使優(yōu)先購買權(quán)。該制度的建立，培育和規(guī)范了土地二級市場。土地市場建設(shè)的不斷深化，使土地資產(chǎn)收益逐年幅度增加。2005年，全市實現(xiàn)政府土地純收益16.3億元，是2000年的10倍。
（四）征地管理不斷加強(qiáng)，被征地農(nóng)民的合法權(quán)益得到有效保障。重點強(qiáng)化了四項措施：一是規(guī)范征地程序。凡是征地前沒對土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行聽證或測算征地標(biāo)準(zhǔn)達(dá)不到我市最低標(biāo)準(zhǔn)的，國土資源部門一律不受理征地審批報件。二是依法適當(dāng)提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。新法出臺后，我市對征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了3次調(diào)整。2000年，市政府辦公室下發(fā)17號文件，將市區(qū)征用土地年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和地上附著物標(biāo)準(zhǔn)提高了20%左右。2005年，市政府辦公室轉(zhuǎn)發(fā)《省政府辦公廳關(guān)于調(diào)整征地年產(chǎn)值和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的通知》，規(guī)定城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)耕地年產(chǎn)值最低標(biāo)準(zhǔn)環(huán)翠區(qū)為每畝1800元，榮成市、文登市為每畝1600元，乳山市為每畝1400元；城市規(guī)劃區(qū)外耕地最低年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)為每畝1000元。土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費標(biāo)準(zhǔn)，兩項合計不得低于畝產(chǎn)值的16倍。為有效解決征地中同地不同價的問題，使征地工作更加公平合理，并進(jìn)一步提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，按照國土資源部和省國土資源廳的統(tǒng)一部署，從2005年下半年開始，國土資源部門在全市組織開展了征地區(qū)片綜合地價和征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)制訂工作。在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)征地的，適用區(qū)片地價；在城市規(guī)劃區(qū)外征地的，適用統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)。市區(qū)區(qū)片地價分了10個區(qū)片、5個級別：分別是每畝8萬元、7萬元、5萬元、4萬元和3萬元；統(tǒng)一年產(chǎn)值分了5個區(qū)域，標(biāo)準(zhǔn)都是每畝1300元，補(bǔ)償倍數(shù)分別是23倍、22倍和20倍。目前各市區(qū)全面完成了制訂工作，待省上批準(zhǔn)后公布實施。三是嚴(yán)把征地補(bǔ)償關(guān)。從2004年開始，對新增建設(shè)用地，供地報件中必須附被征地村出具的土地補(bǔ)償費到位證明和被征地農(nóng)民領(lǐng)取補(bǔ)償費的證明，否則國土資源部門不予受理和批準(zhǔn)供地。四是做好失地農(nóng)民的安置工作。我市先后采取了貨幣安置、農(nóng)業(yè)安置、留地安置、轉(zhuǎn)權(quán)讓利、土地入股等安置方式。為從根本上解決失地農(nóng)民的生活問題，2004年，市政府下發(fā)《關(guān)于建立失地農(nóng)民基本生活保障制度的實施意見》，通過“政府出一塊、村集體補(bǔ)一塊、農(nóng)民個人繳一塊”的方式，把失地農(nóng)民的基本生活納入社會保障體系，實現(xiàn)保障的社會化。目前各市區(qū)都根據(jù)實際情況出臺了相關(guān)政策。
（五）執(zhí)法監(jiān)察機(jī)制不斷健全，土地執(zhí)法力度不斷加。市縣兩級國土資源部門都成立了執(zhí)法監(jiān)察科，組建了執(zhí)法監(jiān)察支隊和隊，建立了市、縣、鎮(zhèn)、村四級土地動態(tài)巡查網(wǎng)絡(luò)，制定了《××市土地動態(tài)巡查辦法》，與公安部門建立了聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，對土地違法案件做到早發(fā)現(xiàn)、早制止、早處理。2001年以來，扎實開展了城市房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)用地清理整頓、土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查、土地市場秩序治理整頓、開發(fā)區(qū)清理整頓等集中治理整頓工作，全市共制止土地違法行為500多起，立案查處土地違法案件930余件，拆除違法占地建筑面積11萬平方米，有力地規(guī)范了土地市場秩序。截至2005年，市國土資源局連續(xù)3年被市整規(guī)辦評為整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序先進(jìn)單位；2004年，被山東省整規(guī)辦評為土地市場秩序治理整頓先進(jìn)集體。
（六）土地調(diào)控力度不斷加，促進(jìn)了全市經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運行。2003年，國務(wù)院把國土資源部門定位為宏觀調(diào)控部門，把土地作為宏觀調(diào)控國民經(jīng)濟(jì)的重要手段，下發(fā)了國發(fā)〔2004〕28號和〔2006〕31號文件，制定了一系列土地調(diào)控的措施。對此，我市態(tài)度鮮明，行動積極，措施果斷，一是嚴(yán)格執(zhí)行國家產(chǎn)業(yè)和用地政策，從嚴(yán)控制新增建設(shè)用地。做到“三禁止、一嚴(yán)格”，即禁止向違背國家產(chǎn)業(yè)政策、高耗能高污染、違反土地利用總體規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃的項目供地，嚴(yán)格控制列入國家產(chǎn)業(yè)政策限制類的項目用地。二是嚴(yán)格按照上級要求，認(rèn)真開展2006年新開工項目用地清理工作。今年國慶節(jié)期間，市國土資源局組成7個督導(dǎo)檢查組，進(jìn)駐各市區(qū)，對新開工項目逐個進(jìn)行土地報件檔案和實地現(xiàn)場督導(dǎo)落實。對10個違法占地項目全部依法進(jìn)行了查處，其中依法拆除的4個，沒收的3個，移送公安機(jī)關(guān)立案處理的3個，恢復(fù)土地原狀的1個；對8個項目進(jìn)行了罰款；給予黨紀(jì)、政紀(jì)處分的責(zé)任人10人，追究刑事責(zé)任的2人，做到了既處理事，又處理人。10月16日，我市新開工項目清理工作順利通過國務(wù)院督查組的檢查驗收。
（七）服務(wù)功能不斷增強(qiáng)，對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的保障能力不斷提高。一是強(qiáng)化窗口辦文工作，提高服務(wù)效率。各級國土資源部門都建立了窗口辦文制度，把土地審批事項納入窗口管理，實行“受理”與“辦理”分開。依托城鎮(zhèn)地籍信息系統(tǒng)，把城鎮(zhèn)居民土地登記發(fā)證時限由法定的2個月縮短到15分鐘以內(nèi)，極地方便了市民。2003年，市國土資源局辦文窗口被省國土資源廳和市直機(jī)關(guān)工委分別評為“優(yōu)秀辦文窗口”和“文明窗口”；2002年—2005年，連續(xù)4年被市行政審批中心授予“群眾最滿意窗口”稱號。二是堅持開源節(jié)流，力推進(jìn)土地節(jié)約集約利用。在節(jié)約用地方面，全市通過舊城改造、治理“城中村”和“空心村”、處置閑置土地等措施，盤活土地1.6萬多畝，節(jié)約土地7000多畝。在集約用地方面，2005年，市政府下發(fā)31號和38號文件，對30個類別工業(yè)項目用地的投資強(qiáng)度、建筑密度、容積率、綠化率做了詳細(xì)的規(guī)定。依據(jù)這兩個文件，國土資源部門在用地審批中嚴(yán)格把關(guān)，對達(dá)不到我市土地集約利用控制標(biāo)準(zhǔn)的，堅決不予批地或核減用地面積。我市土地節(jié)約集約利用工作得到省政府的充分肯定，2006年，全省土地利用管理工作暨節(jié)約集約用地先進(jìn)企業(yè)表彰會議在我市召開，我市金猴集團(tuán)、萬得集團(tuán)、三角華盛輪胎、華力電機(jī)等8家企業(yè)受到表彰。三是千方百計保證項目落地。2003年以來，我市共爭取審批建設(shè)用地8.3萬畝，綜合全省各市城市面積和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財政收入等因素（這些因素是省上分配用地指標(biāo)時的參考依據(jù)），批地總量排在全省15個市（除濟(jì)南、青島外）前列。堅持有保有壓、區(qū)別對待的供地政策，實行“五個優(yōu)先”，即優(yōu)先保證國家、省、市重點工程，教育、衛(wèi)生等經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)，高科技項目，重點利用外資項目以及資金到位的項目用地。
2003年，市政府被省政府評為全省實施2001-2002年度國土資源管理目標(biāo)責(zé)任制先進(jìn)單位。2002-2005年，市國土資源局連續(xù)4年被××市委市政府評為先進(jìn)單位；2003年，被省國土資源廳評為全省國土資源管理工作先進(jìn)單位；2004年，被人事部、國土資源部授予“全國國土資源系統(tǒng)先進(jìn)集體”稱號；2005年，榮成市國土資源局、文登市國土資源局被省人事廳、國土資源廳授予“全省國土資源系統(tǒng)先進(jìn)集體”稱號。
二、土地管理中存在的困難和問題
（一）社會各界特別是個別地方領(lǐng)導(dǎo)依法用地意識有待進(jìn)一步增強(qiáng)。個別地方把發(fā)展同多占地劃等號，認(rèn)為發(fā)展就要多占地，多占地就是發(fā)展。有的地方用地根本不把土地利用總體規(guī)劃放在眼里，想開發(fā)哪塊就開發(fā)哪塊，投資商看中哪塊就給哪塊，不管符不符合規(guī)劃，不管有沒有用地指標(biāo)，也不管是不是基本農(nóng)田，對國土資源部門的依法制止和規(guī)范，他們認(rèn)為是阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展。有的地方甚至搞“毀地招商”，什么項目也沒有，把地推平了再說。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)以租代征違法用地現(xiàn)象比較突出。
（二）土地節(jié)約集約利用水平有待進(jìn)一步提高。近年來，我市在優(yōu)化土地資源配置、推進(jìn)土地節(jié)約集約利用上進(jìn)行了不懈地探索，積累了一些成功的經(jīng)驗。但從總體上看，社會各界節(jié)約集約用地的意識還不強(qiáng)，土地節(jié)約集約利用還停留在較低水平。開發(fā)區(qū)中工廠建一層廠房的較多，有的還講排場，建花園式工廠，搞面積綠地，土地利用效率較低。土地閑置浪費的現(xiàn)象比較突出，不是有項目沒地，而是有地沒項目，不是土地制約了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而是有些地方土地的閑置荒蕪引起了群眾的不滿。土地集約利用的審批考核機(jī)制有待于進(jìn)一步健全，有的企業(yè)不是根據(jù)投資強(qiáng)度確定用地面積，而是虛報投資強(qiáng)度到國土資源部門騙取多批地；批地后，一些用地單位沒有按照規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行投資、建設(shè)。
（三）征地中損害農(nóng)民利益的現(xiàn)象仍然存在。發(fā)展經(jīng)濟(jì)、推進(jìn)工業(yè)化必須要占用農(nóng)民集體土地，但是農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的過程，應(yīng)當(dāng)是農(nóng)民分享工業(yè)化、城鎮(zhèn)化成果的過程，應(yīng)當(dāng)有利于增加而不是損害農(nóng)民的利益，應(yīng)當(dāng)有利于縮小而不是擴(kuò)城鄉(xiāng)的差距。但有的地方領(lǐng)導(dǎo)干部腦子里缺乏這種觀念，截留、挪用征地補(bǔ)償費的現(xiàn)象依然存在，甚至違背農(nóng)民意愿強(qiáng)行征地。造成征地糾紛不斷發(fā)生，農(nóng)民上訪不斷出現(xiàn)，影響社會穩(wěn)定。據(jù)統(tǒng)計，因為征地問題引起農(nóng)民上訪占土地量的40%。從反映的情況看，有的地方的征地行為作風(fēng)粗暴、性質(zhì)惡劣，莊稼眼看就要收了，一夜之間強(qiáng)行把地推平，這種做法必須糾正。
（四）土地歷史遺留問題較難處理，亟待妥善解決。近年來土地方面暴露出來的歷史遺留問題較多，其中最突出的有三個方面：一是原來出讓的土地，后來由于《森林法》的有關(guān)規(guī)定或者規(guī)劃調(diào)整為綠地等原因，使土地使用者不能按原用途使用，形成遺留問題，比如初村北海、張村沿海等1.3萬畝土地。土地使用者紛紛要求解決，處理難度很。二是乳山銀灘開發(fā)區(qū)于1992-1993年越權(quán)批準(zhǔn)出讓的一些土地，現(xiàn)在還有1萬畝左右由于當(dāng)時沒有確定具置而空掛，用地單位都來找，難以解決。三是以前有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)搞以地生財，把地擅自賣給開發(fā)商，由于沒經(jīng)過轉(zhuǎn)用征收，不能辦理正常的用地手續(xù)，前任領(lǐng)導(dǎo)把收開發(fā)商的錢挪作他用，換屆后下一任領(lǐng)導(dǎo)不承認(rèn)，現(xiàn)在開發(fā)商想辦理用地手續(xù)，符合規(guī)劃的沒有資金，不符合規(guī)劃的辦不了手續(xù)。
三、今后我市土地管理的思路和措施
今后我市的土地管理工作，將以這次市人常委會審議《土地管理法》貫徹情況為契機(jī)和動力，緊緊圍繞市委“1161”工作思路和目標(biāo)，認(rèn)真貫徹崔曰臣記、宋遠(yuǎn)方市長、劉命信副市長今年10月9日到市國土資源局調(diào)研時的重要指示精神，規(guī)范管理，高效服務(wù)，開拓進(jìn)取，扎實工作，為全市經(jīng)濟(jì)社會又快又好發(fā)展提供可持續(xù)的土地保障和優(yōu)質(zhì)高效服務(wù)，重點做好五個方面。
（一）嚴(yán)格保護(hù)耕地，保障糧食安全。一是按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，認(rèn)真開展土地利用總體規(guī)劃修編工作，使修編后的規(guī)劃既有利于保護(hù)耕地，又為經(jīng)濟(jì)發(fā)展留出合理的用地空間。二是嚴(yán)格落實耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制。定期對耕地和基本農(nóng)田的保護(hù)情況進(jìn)行檢查考核，進(jìn)一步強(qiáng)化各級人民政府主要領(lǐng)導(dǎo)對土地管理和耕地保護(hù)的責(zé)任。按照“基本農(nóng)田標(biāo)準(zhǔn)化、基礎(chǔ)工作規(guī)范化、保護(hù)責(zé)任社會化、監(jiān)督管理信息化”的總體要求，嚴(yán)格保護(hù)基本農(nóng)田，堅決制止通過修改土地利用總體規(guī)劃等方式規(guī)避占用基本農(nóng)田報批的違法行為，確保基本農(nóng)田總量不減少、用途不改變、質(zhì)量不降低。三是力實施土地開發(fā)整理復(fù)墾。積極申報部級、省級土地開發(fā)整理復(fù)墾項目，爭取專項資金。認(rèn)真落實《××市土地開發(fā)整理復(fù)墾專項資金管理暫行辦法》，加強(qiáng)對專項資金使用情況和項目實施情況的監(jiān)督檢查，并全面推行項目招投標(biāo)管理，實現(xiàn)土地開發(fā)整理復(fù)墾的規(guī)范化運作。
（二）節(jié)約集約用地，提高土地綜合利用率。加宣傳力度，徹底轉(zhuǎn)變粗放的用地觀念和習(xí)慣，提高社會各界的節(jié)約集約用地意識。加強(qiáng)建設(shè)用地審批管理，建立健全土地集約利用考核評價辦法和體系，遏制圈占土地和粗放用地。一是批前嚴(yán)格審查。建設(shè)項目辦理立項手續(xù)前，由項目所在地的國土資源部門進(jìn)行用地預(yù)審，未經(jīng)用地預(yù)審的，一律不予轉(zhuǎn)報批次用地和批準(zhǔn)供地。二是批中嚴(yán)格把關(guān)。對超過規(guī)定用地定額標(biāo)準(zhǔn)或達(dá)不到我市集約利用控制標(biāo)準(zhǔn)的，壓縮用地面積或不予批準(zhǔn)用地。三是批后嚴(yán)格監(jiān)管。建立新批土地信息庫和跟蹤檢查臺帳，建立新批用地項目現(xiàn)場公示制度，及時向建設(shè)單位下發(fā)提示和督促建設(shè)通知，定期跟蹤檢查，防止土地閑置。把企業(yè)現(xiàn)有土地利用情況作為新增供地的重要依據(jù)，對土地利用率高的企業(yè)，在新申請用地時優(yōu)先安排；對達(dá)不到節(jié)約集約用地規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)，暫緩新的用地審批，待其將原有土地達(dá)到節(jié)約集約利用標(biāo)準(zhǔn)后，再考慮新的用地審批，促進(jìn)企業(yè)節(jié)約集約用地。版權(quán)所有
(三)拓寬用地空間,保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展。一是立足內(nèi)涵挖潛，徹底清查、充分利用批而未供的土地、閑置土地、空閑土地等存量土地，提高土地利用率。二是繼續(xù)爭取農(nóng)村建設(shè)用地整理與城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地掛鉤試點工作，通過農(nóng)村建設(shè)用地減少和城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加，優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)，拓寬城市用地空間。三是全面摸清全市范圍內(nèi)可利用的鹽田、廢棄蝦池和沿海灘涂，在充分做好環(huán)境影響論證和符合規(guī)劃的前提下，區(qū)別不同情況，采取靈活有效的方式加以利用。四是加向上溝通協(xié)調(diào)力度，積極爭取國家、省上預(yù)留的建設(shè)用地指標(biāo)，緩解土地供需矛盾。
（四）加強(qiáng)和改進(jìn)征地管理，維護(hù)農(nóng)民利益。一是把提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)落到實處。征地統(tǒng)一年產(chǎn)值和區(qū)片地價批準(zhǔn)公布前，嚴(yán)格執(zhí)行威政辦發(fā)〔2005〕69號文件規(guī)定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，確保被征地農(nóng)民的生活水平不因失地而下降。征地統(tǒng)一年產(chǎn)值和區(qū)片地價出臺后，嚴(yán)格按照新的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，切實解決征地標(biāo)準(zhǔn)偏低和同地不同價的問題。二是嚴(yán)把征地補(bǔ)償關(guān)，確保征地補(bǔ)償費及時足額到位。征地補(bǔ)償安置費用不落實的，一律不予受理上報省政府批次征地報件；征地補(bǔ)償安置費用不到位的，一律不批準(zhǔn)供地。探索建立征地補(bǔ)償款預(yù)存制度和統(tǒng)一收繳、發(fā)放機(jī)制，減少發(fā)放環(huán)節(jié)，防止截留、挪用。
第7篇：新修正土地管理法范文
關(guān)鍵詞:農(nóng)村土地 征收 補(bǔ)償 制度完善
DOI:10.3969/j.issn.1672-8289.2010.10.068
一.土地征收補(bǔ)償?shù)幕靖艣r
土地,是人類賴以生存和社會經(jīng)濟(jì)活動極其重要的自然資源,具有稀缺性、不可再生性和不可移動性。我國有近8 億農(nóng)民在土地上生息、勞作,土地是他們的 “命根子”。由于城市化進(jìn)程的加快和社會經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的需要,土地征收的范圍逐漸擴(kuò)大到農(nóng)村,為了保障被征地農(nóng)民在征地過程中的合法權(quán)益和解決農(nóng)民失地后的長期生存問題,國家建立了農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度。但《土地管理法》、《土地管理實施條例》及相關(guān)法律法規(guī)對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償救濟(jì)程序的規(guī)定存在諸多不足,導(dǎo)致實踐中引發(fā)大量土地征收補(bǔ)償爭議,影響社會穩(wěn)定。從農(nóng)民自身來講,并不希望把土地拿出去,但從經(jīng)濟(jì)發(fā)展來講,又需要征地,征地本身又是一個強(qiáng)制行為,農(nóng)民不得不服從,這是一對矛盾。因此,解決好我國農(nóng)村土地的征收補(bǔ)償問題顯得非常重要和迫切。
我國土地征收補(bǔ)償制度總體來說是不斷地進(jìn)步和合理,比如補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)逐提高;審批權(quán)力不斷上收,基層政府的審批權(quán)限越來越小;土地征收補(bǔ)償程序趨于規(guī)范和細(xì)化;被征地農(nóng)民的安置辦法也越來越靈活多樣;土地征收補(bǔ)償?shù)姆梢罁?jù)也不斷得到修改,以適應(yīng)新的時代背景和經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢。特別是在04年的憲法修正案中明確了土地征收和征用的補(bǔ)償條款,為土地征收補(bǔ)制度提供了堅實的憲法依據(jù)。
土地問題不僅僅是農(nóng)民的命脈,也是整個國家的命脈,解決好土地問題,不僅能確保農(nóng)民合法權(quán)益,保持農(nóng)村和社會穩(wěn)定,而且使國家征地工作走向市場化、法制化的軌道。有利于社會主義和諧社會的建設(shè)。
(一)土地征收與征用
1.土地征收的含義及特征
土地征收是指國家為了公共利益的需要,以補(bǔ)償為前提,強(qiáng)制取得其他民事主體土地所有權(quán)的行為。其法律后果是土地所有權(quán)在國家和集體之間發(fā)生變動。從來沒有哪個制度否認(rèn)過憲法的征收權(quán),重要的是對征收的法律限制。其法律特征在于:(1)土地征收是強(qiáng)制剝奪集體土地所有權(quán)的行為,是物權(quán)變動的一種極為特殊的情形。(2)征收主體一方是政府,且政府以行政命令方式從農(nóng)民集體手中取得土地所有權(quán),集體必須服從,沒有任何選擇的余地。(3)土地征收的目的只能是為了發(fā)展公共利益,絕對禁止任何商業(yè)目的的征收,且必須對被征收人以公平合理的補(bǔ)償。
2.土地征收與征用的區(qū)別
《物權(quán)法》第44條中規(guī)定了有關(guān)征用的概念,即:“因搶險、救災(zāi)等緊急需要,依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征用單位、個人的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)。被征用的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)使用后,應(yīng)當(dāng)返還被征用人。單位、個人的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)被征用或者征用后毀損、滅失的,應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。”由此可以看出土地征收與土地征用既有共同之處,又有不同之處。二者的共同之處在于都是以共利益為目的,運用國家強(qiáng)制力,經(jīng)過法定的程序,并依法給予補(bǔ)償。土地征收、土地征用雖然都是國家為建設(shè)需要征用土地的方法,但它們是有區(qū)別的,主要表現(xiàn)在以下幾個方面:
第一,二者的行為效果不同。土地征收是土地所有權(quán)的改變,土地所有權(quán)由集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜?。土地征用由于使用后?yīng)當(dāng)返還給被征用人,因此是土地使用權(quán)的改變,而土地的所有權(quán)性質(zhì)不發(fā)生改變。這是兩者最主要的區(qū)別。
第二,二者所征收的對象也有所差別。我國土地的所有制形式只有國家所有和集體所有兩種形式,土地征收的對象為農(nóng)村集體土地。土地征用的對象既可以是農(nóng)村集體土地也可以是城市國有土地。
第三,二者行為的依據(jù)不同。土地征收的依據(jù)和程序必須由法律規(guī)定,這是我國《立法法》第八條第六項所要求的,即“下列事項只能制定法律:……(六)非國有財產(chǎn)的征收?！蓖恋卣饔玫囊罁?jù)除了法律之外,還可以是法規(guī)。這是因土地征用一般具有暫時性、緊急性,而且強(qiáng)制取得的只是使用權(quán),所以其嚴(yán)格度要低于土地征收。
第四,從二者的適用條件看,土地征用一般適用于緊急狀態(tài)下對土地的臨時征用。而土地征收則不同,為了公共利益的需要,即使不存在緊急狀態(tài),也可實施土地征收。
二.農(nóng)村土地征收補(bǔ)償現(xiàn)狀及問題
(一)農(nóng)村土地征收補(bǔ)償?shù)姆秶按嬖诘膯栴}
我國以法律的形式確定了農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度,在一定程度上保護(hù)了農(nóng)民的合法權(quán)益,然而,征收補(bǔ)償制度也存在諸多問題和缺陷。
1.農(nóng)村土地征收的補(bǔ)償范圍
《土地管理法》第47條規(guī)定的補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)是:“征收耕地的補(bǔ)償費用包括土地補(bǔ)償費,安置補(bǔ)助費以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費。征收耕地的土地補(bǔ)償費,為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補(bǔ)助費,按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù),按照被征收的耕地數(shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費標(biāo)準(zhǔn),為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是,每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費,最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍?！?/p>
2.農(nóng)村土地征收補(bǔ)償范圍存在的問題
根據(jù)《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定可以看出,現(xiàn)行的征地補(bǔ)償范圍只是對征地造成的直接損失進(jìn)行補(bǔ)償,而對因征地形成的殘地?fù)p失及土地使用價值的下降等間接損失并未提及,事實上,這些損失是必然會發(fā)生的,如果不在補(bǔ)償范圍之內(nèi)必將損害農(nóng)民的合法權(quán)益。
(二)農(nóng)村土地征收的補(bǔ)償方式及問題
1.農(nóng)村土地征收的補(bǔ)償方式
早期征收土地補(bǔ)償機(jī)制主要采取的是“貨幣補(bǔ)償加安置”的補(bǔ)償形式,即以土地補(bǔ)償費、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費作為經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償部分,在一定程度上彌補(bǔ)了農(nóng)民經(jīng)濟(jì)損失后,由征收土地使用者根據(jù)征地項目的需要為失地農(nóng)民進(jìn)行就業(yè)安置。但是,隨著城市建設(shè)速度加快、征地數(shù)量增加以及征地用途和就業(yè)市場的變化,“誰征地、誰安置”的原則已經(jīng)難以執(zhí)行,各地開始探索新的安置模式。20世紀(jì)90年代以后,各地普遍采取征地時一次性地支付補(bǔ)償金,讓被征地農(nóng)民自謀職業(yè)的安置模式。從此以后,征收土地補(bǔ)償機(jī)制就演化為“一次性給付貨幣補(bǔ)償”的單純經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償形式。
2.農(nóng)村土地征收的補(bǔ)償方式存在的問題
補(bǔ)償方式單一。目前的補(bǔ)償以一次性貨幣補(bǔ)償為主,一次性補(bǔ)償只能解決農(nóng)民暫時的生存問題,而農(nóng)民失去了土地,就失去了長期生活的保障,生存將會受到極大的威脅。采取此種簡單的補(bǔ)償方式只能暫時解決農(nóng)民生活上的問題,由于缺乏就業(yè)安置引導(dǎo),無法為社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下失地失業(yè)的農(nóng)民提供長久的保障。
(三)農(nóng)村土地征收補(bǔ)償程序及問題
1。農(nóng)村土地征收的補(bǔ)償程序
《土地管理法實施條例》第二十五條規(guī)定:“征地補(bǔ)償、安置方案報市、縣人民政府批準(zhǔn)后,由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的,由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào);協(xié)調(diào)不成的,由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。征地補(bǔ)償、安置爭議不影響征用土地方案的實施。”
2.農(nóng)村土地征收的補(bǔ)償程序中存在的問題
從現(xiàn)行的土地征收補(bǔ)償程序來看,有些程序制度仍存在缺陷,影響了土地征收的順利實施。(1)征收補(bǔ)償程序可操作性不強(qiáng)。我國有關(guān)土地征收程序的規(guī)定對于一些重要事項未予以明確。例如,征收行為何時發(fā)生效力,是批準(zhǔn)征收決定作出后、還是支付補(bǔ)償安置費用后;被征收的土地所有權(quán)何時發(fā)生轉(zhuǎn)移;《土地管理法實施條例》第 25條規(guī)定:“征地的各項費用應(yīng)當(dāng)自征地補(bǔ)償、安置方案批準(zhǔn)之日起 3個月內(nèi)全部支付,”但在實踐中,征地補(bǔ)償費的發(fā)放顯得很隨意,基本都是滯后,對于未按期支付補(bǔ)償安置費用的,征收決定是否依然有效等。(2)補(bǔ)償程序不公正,缺乏聽證。法律規(guī)定征地補(bǔ)償方案由市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關(guān)部門制定,補(bǔ)償方案制定后才公告告知農(nóng)民。而由于補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)早在批準(zhǔn)征收補(bǔ)償方案時已確定,雖然規(guī)定要聽取意見,但被征地人只能就獲得補(bǔ)償?shù)拿娣e等提出異議,對補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)無權(quán)提出任何意見,補(bǔ)償過程缺乏農(nóng)民實際參與聽證的程序保障。(3)補(bǔ)償糾紛發(fā)生后,救濟(jì)程序缺失。對于補(bǔ)償決定,《土地管理法實施條例》中規(guī)定將裁決權(quán)交由政府行使,缺乏中立性,更重要的是對補(bǔ)償決定或者補(bǔ)償裁決決定不服能否申請復(fù)議或提訟等問題也未作規(guī)定。
三.完善農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度的對策
(一)完善農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度的可行性與必要性
1 完善農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度的可行性
我國的土地征收補(bǔ)償制度形成以來已有幾十年的發(fā)展歷程了,尤其是現(xiàn)行的補(bǔ)償制度是形成于計劃經(jīng)濟(jì)時期,隨著社會、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展現(xiàn)行的補(bǔ)償制度越來越不適應(yīng)時展的要求,對此制度進(jìn)行修改和完善已經(jīng)到了非常迫切的時期,現(xiàn)在從制度方面、思想觀念和執(zhí)法環(huán)境等各個方面來看都是完善農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度的時候了。
2 完善農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度的必要性
土地征收中存在的種種問題,不僅犧牲了農(nóng)民的當(dāng)前利益,而且還損害著農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計。大多農(nóng)民文化程度不高、缺乏勞動技能,打工沒人要,創(chuàng)業(yè)沒本錢,最后導(dǎo)致生活無保障。而農(nóng)業(yè)的發(fā)展會影響到工業(yè)的發(fā)展,農(nóng)村的現(xiàn)代化又會影響到城市的現(xiàn)代化。故此,完善土地征收補(bǔ)償制度對于整個社會的發(fā)展是非常有必要的
(二)如何完善農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度
1.豐富補(bǔ)償制度補(bǔ)償方式
關(guān)于補(bǔ)償方式,我國社會各界要求改革的呼聲很高。有學(xué)者針對我國一次性貨幣補(bǔ)償?shù)娜秉c,提出留地安置、工作安置等多種形式的復(fù)合安置。也有學(xué)者借鑒東南沿海征地補(bǔ)償中采用政府、集體與個人共同繳納保險費的辦法,將失地農(nóng)民納入社會保障體系中的成功經(jīng)驗,提出我國應(yīng)當(dāng)重視社會保障的安置方式。
(1)采取留地安置方式。即征地過程中,在規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍內(nèi)安排一定面積的建設(shè)用地給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民興辦企業(yè)、從事經(jīng)營活動。農(nóng)民可以通過在此土地上發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)來壯大集體經(jīng)濟(jì),解決部分農(nóng)民的就業(yè)問題。同時政府應(yīng)在在政策、資金、工商、稅務(wù)等方面提供必要的優(yōu)惠和支持。
(2)采用工作安置方式。即由政府或用地單位對于被征地農(nóng)民有計劃地安排其就業(yè)。這種主要適用于企業(yè)因生產(chǎn)需要建設(shè)用地的情況,如建設(shè)大型工業(yè)項目需要征收農(nóng)地,而項目建設(shè)過程和建成后會需要大量工人,這種情況下,可以在對失地農(nóng)民進(jìn)行必要培訓(xùn)和考核,錄用其為企業(yè)的員工,享受與正式員工同等的待遇。
(3)采用社會保障安置方式。即在農(nóng)地被征收后,政府不再向農(nóng)民支付全額補(bǔ)償費用,而是將部分補(bǔ)償費用用來為農(nóng)民繳納一定年限的社會保險費用。由勞動保障部門與農(nóng)民簽訂合同,對符合條件的人員建立社會保險個人賬戶,到一定的年齡后,定月發(fā)放養(yǎng)老金。目前,社會保障安置日漸受到重視。2007年10月1日開始實施的《物權(quán)法》第42條明確規(guī)定,征收集體所有的土地,要安排被征地農(nóng)民的社會保障費用,相比《土地管理法》來說,是一個可喜的進(jìn)步。今后應(yīng)將確保社保資金足額到位和規(guī)范社保資金的管理作為社會保障安置方式工作的重中之重。
2.在政府部門建立專門的土地補(bǔ)償裁決機(jī)構(gòu)
征地補(bǔ)償爭議裁決案件的專業(yè)性極強(qiáng),需要由土地法律方面的專家來做這項工作,然而由于土地行政主管部門各處室業(yè)務(wù)工作的龐雜性和專業(yè)人員的缺乏,再加上隨著征地爭議裁決制度的不斷完善,各類裁決事件件將逐漸增加,原有的各部門無法完成日益增加的裁決任務(wù)。因此,必須設(shè)立專門的征地爭議裁決部門,配備充足的高素質(zhì)專業(yè)人員,才能與目前征地爭議裁決制度的不斷完善相適應(yīng)。
3.建立完整的補(bǔ)償程序及司法救濟(jì)程序
“程序是法律的心臟”,無程序即無法治。在一國法律體系內(nèi),程序法的滯后將直接導(dǎo)致有關(guān)的實體法形同虛設(shè)。補(bǔ)償程序的公正是補(bǔ)償合理的重要保證,因此完善我國土地征收補(bǔ)償程序,才能切實保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。(1)完善土地征收法律法規(guī),使土地征收程序明晰化。如在解決征地補(bǔ)償爭議問題上變?yōu)橛膳鷾?zhǔn)征收土地的人民政府裁決為由批準(zhǔn)征收土地的上一級政府裁決。這樣征收土地的批準(zhǔn)方和裁決方分離,可以保證爭議得到公正的裁決。(2)建立批前協(xié)商、聽證制度。土地征收過程中應(yīng)充分聽取被征收人和利害關(guān)系人的意見,使其獲得表達(dá)意見的機(jī)會增強(qiáng)征收程序的民主性公開性。例如:集體農(nóng)民對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置方案有不同意見,政府部門應(yīng)告知其有要求舉行聽證的權(quán)利。(3)完善復(fù)議和訴訟制度。農(nóng)民如果對征收補(bǔ)償和安置方案不服,可以向土地行政主管部門提起復(fù)議或向法院提訟。(4)改革補(bǔ)償金發(fā)放程序。建議在征地過程中將土地補(bǔ)償費設(shè)立專戶,存入銀行,做到?？顚Ｓ?補(bǔ)償金應(yīng)在法定期限內(nèi)直接發(fā)給被征用土地的農(nóng)民,任何組織與個人不得截留、克扣。同時,法院應(yīng)將司法程序引入土地征收補(bǔ)償爭端解決機(jī)制中,逐步擴(kuò)大對征地農(nóng)民的司法救濟(jì),減少政府對征地糾紛裁決的參與,這樣既有利于保護(hù)被征收人的合法權(quán)利,也有利于監(jiān)督行政主體征收權(quán)力的行使。
結(jié)論
土地是農(nóng)民生存的前提和保障,征收農(nóng)村土地對農(nóng)民而言無疑是影響巨大的。承認(rèn)農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)并建立土地發(fā)展權(quán)制度、建立征地補(bǔ)償款分配監(jiān)督體系等也是解決問題比較有效的途徑?？傊?必須善現(xiàn)在的農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度,使補(bǔ)償合理、公平、有效,讓農(nóng)民不因被征地而貧困,讓農(nóng)村不因被征地而放緩發(fā)展的速度,最大限度揮有限土地資源的效用。農(nóng)民是“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵,農(nóng)民的合法權(quán)益受到侵害,“三農(nóng)”問題就解決不好,而“三農(nóng)”問題又關(guān)系著我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定。因此,如何完善、健全農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度意義重大,我們希望通過不懈的努力,讓失地農(nóng)民生活有保障,能夠充分享受到社會進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。
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第8篇：新修正土地管理法范文
關(guān)鍵詞：耕地保護(hù)；政策；完善
一、問題提出――現(xiàn)行耕地保護(hù)政策及其效果
1986年，《土地管理法》的頒布實施與國家土地管理局的成立標(biāo)志著我國耕地保護(hù)正式制度的初步建立。隨后耕地保護(hù)制度又經(jīng)過了《基本農(nóng)田保護(hù)條例》（1994）、土地用途管制（1997）、《土地管理法》的修訂（1998）以及國家土地督察局的成立（2006）等幾次重大的改革和完善。
當(dāng)前我國耕地保護(hù)制度框架以1998年《土地管理法》為核心，主要包括土地用途管制、耕地總量動態(tài)平衡、基本農(nóng)田保護(hù)、土地稅費等制度安排。在具體執(zhí)行這些制度的時候，各行政主管部門又陸續(xù)出臺了農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批（上收農(nóng)地轉(zhuǎn)用以及征用權(quán)和審批權(quán)）、土地利用規(guī)劃管制、耕地占補(bǔ)平衡（將耕地保護(hù)的責(zé)任落實到省一級人民政府，規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市人民政府，確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少”）、開發(fā)復(fù)墾整理、基本農(nóng)田保護(hù)、耕地占用稅條例等一系列具體措施。這些制度對耕地保護(hù)的行為主體及其責(zé)任進(jìn)行了較為明確的界定，使其成為世界上現(xiàn)行的最為嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度之一。
雖然嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度在一定程度上起到抑制耕地減少的作用，但是耕地總量持續(xù)快速減少的趨勢并未能得到有效控制。根據(jù)國土資源公報數(shù)據(jù)，1999-2007年間我國耕地總量減少1億畝以上，年均減少1400多萬畝，國土資源部公布的《2008年國土資源公報》表明，到2008年底中國耕地資源僅剩18.2547億畝，日益逼近18億畝耕地紅線?，F(xiàn)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度并沒有取得預(yù)期的管理效果，耕地數(shù)量依然在快速減少，“圈地運動”屢禁不止，耕地保護(hù)形勢仍然非常嚴(yán)峻。
二、問題原因分析――耕地保護(hù)中的行為博弈分析及外部性
（一）耕地保護(hù)的行為博弈分析
中央政府、地方政府、土地使用者――農(nóng)戶三者作為耕地保護(hù)行為的現(xiàn)實參與主體，在現(xiàn)行的耕地保護(hù)政策及執(zhí)行環(huán)境中進(jìn)行各自利益最大化的行動博弈。但在現(xiàn)行的產(chǎn)權(quán)制度安排下，農(nóng)民對耕地保護(hù)的實際參與非常有限，因此可以將監(jiān)督行為與執(zhí)行行為的互動分析簡化為中央政府和地方政府間耕地保護(hù)行動博弈。
假定土地產(chǎn)權(quán)制度、耕地保護(hù)制度（政策）是外生的，耕地保護(hù)效果是不同主體在制度約束下追求自身利益最大化的結(jié)果。中央政府基于保障糧食安全及維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要力圖實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡，同時為實現(xiàn)這一目標(biāo)對地方政府的違規(guī)行為進(jìn)行監(jiān)督查處；而地方政府則基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政績的需要在保護(hù)耕地和發(fā)展經(jīng)濟(jì)中權(quán)衡取舍，則中央政府與地方政府形成以下博弈模型（見圖1）。
假設(shè)在中央政府不予以查處的情況下，地方政府獲得收益R1；如果地方政府的欺騙行為被查處，那么地方政府將會有一個被處罰的損失成本G*P（G表示處罰標(biāo)準(zhǔn)，P代表查處發(fā)生的概率）；地方政府選擇“執(zhí)行”，則獲得的收益為R0（R0小于R1）。對中央政府而言，如果地方政府實施欺騙行為，而中央政府又沒有查處，則中央政府的收益為0；如果地方政府在沒有中央政府監(jiān)督的情況下執(zhí)行政策，則中央政府的收益為V，在監(jiān)督查處的情況下執(zhí)行，則中央政府的收益為V-C，假定查處成本為C。
通過以上博弈模型，不難看出，地方政府對中央政府有關(guān)耕地保護(hù)政策的貫徹執(zhí)行力度受到中央政府的查處力度（查處概率P）以及懲處力度的直接影響。
（二）耕地保護(hù)效益的外部性分析
庇古認(rèn)為，外部性就是“由于存在著未獲補(bǔ)償?shù)姆?wù)或未予賠償?shù)膿p失所造成的私人與社會凈產(chǎn)量之間的偏差”。
耕地作為一種重要的不可再生性資源（土地非農(nóng)化后，利用方式的不可逆轉(zhuǎn)性），一方面能夠為人類提供生產(chǎn)和生活資料，產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益；另一方面還具有調(diào)節(jié)氣候和保護(hù)環(huán)境的生態(tài)效益以及保障糧食安全和維護(hù)社會穩(wěn)定等方面的社會效益。而從整個社會福利的角度來看，其帶來的社會、生態(tài)效益為整個社會所享用，但體現(xiàn)不到耕地保護(hù)者身上，保護(hù)者難以在經(jīng)濟(jì)上享受到耕地保護(hù)所帶來的效益，因為耕地與非農(nóng)用地的收益相差很大，耕地相對于其他各種土地利用方式的比較經(jīng)濟(jì)利益是最低的。
從區(qū)域之間來看，在過去的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的梯度發(fā)展戰(zhàn)略制度安排下，東部沿海地區(qū)在獲得了較多耕地非農(nóng)化指標(biāo)的前提下，率先完成了資本的原始積累。但是隨著東西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的越來越大，國家相繼出臺了西部大開發(fā)和中部崛起戰(zhàn)略，中西部地區(qū)政府出于迅速發(fā)展經(jīng)濟(jì)的需要，也盡可能多的索取耕地非農(nóng)化的指標(biāo)以完成自己的原始資本積累。東部發(fā)達(dá)地區(qū)按照土地利用比較優(yōu)勢理論，把耕地保護(hù)的責(zé)任和義務(wù)推給中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)。而在當(dāng)前以GDP為核心的地區(qū)發(fā)展與領(lǐng)導(dǎo)者能力評價指標(biāo)體系下，中西部地區(qū)又以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為由不愿承擔(dān)過多的耕地保護(hù)任務(wù)。因此，各區(qū)域都傾向于享受耕地保護(hù)所產(chǎn)生的正的外部性（糧食安全和環(huán)境保護(hù)），耕地成為一塊“公地”。同時，東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)出于迅速發(fā)展經(jīng)濟(jì)的需要，以地方政府主導(dǎo)的耕地占用現(xiàn)象也是頻頻發(fā)生。
從區(qū)域內(nèi)部來看，根據(jù)現(xiàn)行的土地管理法，一旦被劃定耕地保護(hù)區(qū)后，土地利用總體規(guī)劃劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)后永久不得占用。由此，耕地所有者、承包農(nóng)戶和地方政府能享有耕地農(nóng)用的經(jīng)濟(jì)效益，而不能享有耕地非農(nóng)轉(zhuǎn)用的經(jīng)濟(jì)效益，并且承擔(dān)了全部的耕地保護(hù)成本。在我國目前的農(nóng)產(chǎn)品定價體系以及農(nóng)業(yè)支持體系下，土地的利用方式直接決定了土地使用者及地方政府的收益的高低，這直接導(dǎo)致了以行政命令下達(dá)的耕地保護(hù)指標(biāo)被落實在質(zhì)量低下的偏遠(yuǎn)地區(qū)，甚至是山區(qū)，而把平原、城市近郊的優(yōu)質(zhì)農(nóng)田迅速非農(nóng)化現(xiàn)象的出現(xiàn)。
三、問題對策――完善當(dāng)前耕地保護(hù)制度的建議
（一）建立耕地保護(hù)補(bǔ)償運行機(jī)制
政府作為一種實現(xiàn)帕累托最優(yōu)資源配置的機(jī)構(gòu)，其存在會減少人數(shù)眾多時獲取個人關(guān)于公共物品和外部性的偏好的信息所需的交易成本和談判成本。建立耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，對耕地保護(hù)的承擔(dān)者進(jìn)行必要的補(bǔ)償，通過財政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠或減免等措施修正耕地保護(hù)成本與收益之間的分配扭曲，完善當(dāng)前單純以行政手段維持的耕地保護(hù)制度，促進(jìn)我國耕地保護(hù)制度的進(jìn)一步完善，激勵耕地保護(hù)區(qū)的積極性具有重要意義。
1、耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的運行框架。在目前以省級行政區(qū)為耕地保護(hù)責(zé)任單位的運行機(jī)制下，以省級行政區(qū)域為單位實行耕地保護(hù)區(qū)域補(bǔ)償，并最終落實到耕地保護(hù)地區(qū)；根據(jù)全國耕地資源需求量及各省區(qū)氣候條件、耕地質(zhì)量以及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平等確定各省區(qū)耕地資源最低保護(hù)數(shù)量，以該數(shù)量為基數(shù)對各省區(qū)進(jìn)行耕地保護(hù)的補(bǔ)償。在各省區(qū)內(nèi)部，各地市縣之間實行有償代保、土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式，建立土地開發(fā)的利益調(diào)整機(jī)制，盤活耕地保護(hù)指標(biāo)。
2、耕地保護(hù)補(bǔ)償資金的標(biāo)準(zhǔn)。從耕地的作用來分析，我們可以把耕地的價值分為三大部分：即商品經(jīng)濟(jì)價值、社會價值和生態(tài)環(huán)境價值。其中社會價值又可以進(jìn)一步細(xì)分為耕地糧食戰(zhàn)略安全價值、耕地社會保障價值和耕地的發(fā)展權(quán)價值。耕地的價值用公式可以表示為：V=VC+VE+（VSB+VSF+VSS）
式中：V――耕地價值；VC――耕地商品經(jīng)濟(jì)價值；VE――耕地生態(tài)環(huán)境價值；VSB――耕地社會就業(yè)保障價值；VSF――耕地發(fā)展權(quán)價值；VSS――耕地的國家糧食戰(zhàn)略安全價值。
以上各項價值標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)不同階段我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平確定，同時對V的取值應(yīng)定期進(jìn)行調(diào)整，具體調(diào)整頻率可參照我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行。
3、耕地保護(hù)補(bǔ)償資金的來源。耕地保護(hù)補(bǔ)償資金的來源可以通過建立耕地保護(hù)補(bǔ)償基金的形式從耕地占用稅、新增建設(shè)用地有償使用費及國有土地收益金中歸集。
4、耕地數(shù)量的核定。為平衡各區(qū)域之間的耕地質(zhì)量之間的差異，避免地方政府“占優(yōu)補(bǔ)劣”現(xiàn)象的發(fā)生，引入耕地產(chǎn)能核算機(jī)制，保證所保耕地的生產(chǎn)力。產(chǎn)能核算是實現(xiàn)補(bǔ)充耕地數(shù)量質(zhì)量實行按等繳折算的有效方法和手段。開展補(bǔ)充耕地數(shù)量質(zhì)量實行按等級折算應(yīng)立足于“占一補(bǔ)一”，提高補(bǔ)充耕地等級，克服在實踐中補(bǔ)償?shù)母財?shù)量容易判定，而質(zhì)量的測算比較繁瑣的困境。
（二）構(gòu)建區(qū)域耕地保護(hù)補(bǔ)償體系
建立耕地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制。推動建立中央、省、地市三級耕地保護(hù)補(bǔ)償基金，“補(bǔ)償?shù)慕邮苤黧w”主要是農(nóng)民，即對承擔(dān)耕地保護(hù)責(zé)任的農(nóng)民進(jìn)行直接補(bǔ)貼。還應(yīng)對農(nóng)村基層組織進(jìn)行補(bǔ)償。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)還要考慮耕地資源的生態(tài)價值和社會價值。同時，還應(yīng)重視對延長農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈的研究，制定相應(yīng)的優(yōu)惠政策。
建立耕地保護(hù)的工程補(bǔ)償機(jī)制。加大公共財政支農(nóng)力度，讓公共服務(wù)更多地深入農(nóng)村、惠及農(nóng)民的同時，加大對耕地資源養(yǎng)護(hù)的投入，大力推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治工程，推進(jìn)基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)建設(shè)，建設(shè)好永久性基本農(nóng)田，強(qiáng)化耕地后備資源開發(fā)利用。
建立耕地保護(hù)的區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制。按照區(qū)域間耕地保護(hù)責(zé)任和義務(wù)對等原則，由部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人多地少地區(qū)通過財政轉(zhuǎn)移支付等方式，對承擔(dān)了較多耕地保護(hù)任務(wù)的地區(qū)，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，以協(xié)調(diào)不同區(qū)域在耕地保護(hù)上的利益關(guān)系。對基本農(nóng)田和耕地保護(hù)任務(wù)重的地區(qū)實施保護(hù)和獎勵制度。
（三）加大政府耕地保護(hù)執(zhí)行監(jiān)督與處罰力度
上述耕地保護(hù)的行為博弈分析顯示，中央政府查處會使地方政府的收益受到影響，決定著地方政府對中央政府政策決策的執(zhí)行效果。因此，從懲罰力度與懲處發(fā)生的概率方面著手依法對違法用地嚴(yán)懲，在一定程度上可以促進(jìn)耕地保護(hù)的實施。在當(dāng)前耕地保護(hù)目標(biāo)行政首長負(fù)責(zé)制的前提下，影響地方政府行為的核心在于對違法用地行為的監(jiān)管，即對違法行為的懲處概率。因此，加強(qiáng)土地利用行為的監(jiān)督檢查，可以促進(jìn)耕地保護(hù)效果的改善。
此外，在現(xiàn)行分稅體制和政績考核指標(biāo)約束下，地方政府的保護(hù)耕地任務(wù)與發(fā)展經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)存在沖突。面對政績考核硬指標(biāo)和耕地保護(hù)軟指標(biāo)，地方政府規(guī)避耕地保護(hù)政策便成為“兩利相權(quán)取其重”的“明智之舉”。因此，應(yīng)改變單一的以GDP為中心的政績考核體系，提高耕地保護(hù)在政績考核中的地位，調(diào)動地方政府的積極性。
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第9篇：新修正土地管理法范文
首先，應(yīng)抓好土地出讓價格的管理。按照國家規(guī)程還應(yīng)根據(jù)土地的具置、形狀、容積率、用途、環(huán)境和土地供應(yīng)等因素對基準(zhǔn)地價進(jìn)行修正，由中介機(jī)構(gòu)評估該宗土地的出讓底價，通過掛牌方式招標(biāo)、拍賣、協(xié)議出讓。這是國有土地出讓的前提條件和基礎(chǔ)。
其次，應(yīng)加強(qiáng)對土地行政劃撥的管理，由于各種原因，土地使用的“雙軌制”將在相當(dāng)長時間內(nèi)存在。為了減少行政劃撥中的土地收益流失，一方面要按照《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》關(guān)于劃撥用地范圍的規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)行，對行政劃撥土地的對象和面積、地段、用途嚴(yán)加控制，防止土地資源的浪費和不合理的配置；另一方面應(yīng)加強(qiáng)對行政劃撥土地的土地使用稅的征收。通過提高土地使用稅，適當(dāng)縮小土地批租和土地行政劃撥之間的使用價格差距，尤其對非經(jīng)營性用地中的有相對收入的單位，應(yīng)提高土地使用稅。通過一段時間的過度，逐步拉平土地批租和行政劃撥間的價格差距，逐步取消土地使用的“雙軌制”。
再者，要加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)使用住房建設(shè)用地的管理，經(jīng)濟(jì)使用住房建設(shè)用地必須符合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和土地利用年度計劃，嚴(yán)禁開發(fā)商以開發(fā)經(jīng)濟(jì)使用住房名義牟取暴力。對經(jīng)濟(jì)使用住房的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和銷售對象要做出嚴(yán)格規(guī)定。對開發(fā)商以開發(fā)經(jīng)濟(jì)使用住房名義，改變用途性質(zhì)牟取暴力的，應(yīng)沒收非法所得，補(bǔ)交土地出讓金。
第四，土地用途改變，必須征得規(guī)劃和土地部門的同意，并與政府重新簽定土地出讓合同，補(bǔ)交土地出讓金，避免行政劃撥土地轉(zhuǎn)為經(jīng)營性用地所產(chǎn)生的土地收益流失。
二、在土地轉(zhuǎn)讓中征收土地增值調(diào)節(jié)稅
土地使用權(quán)要依法公開交易，不得搞隱形交易。凡通過無償方式取得的土地使用權(quán)的，必須補(bǔ)交土地出讓金后方可轉(zhuǎn)讓，同時對轉(zhuǎn)讓中的土地增值征收土地調(diào)節(jié)稅。這里所指的增值部分是指政府對土地進(jìn)行了投資并非轉(zhuǎn)讓投資改良所致。為了促使土地的合理利用和流動，可將部分增值留給土地使用者。為防止土地轉(zhuǎn)讓中的瞞價行為，若土地轉(zhuǎn)讓者申請的轉(zhuǎn)讓價格，明顯低于市場價，顯失公正時，政府有優(yōu)先購買權(quán)。
三、土地出租中的土地收益流失，應(yīng)通過收取租賃超標(biāo)費辦法解決
基于和收取土地轉(zhuǎn)讓調(diào)節(jié)稅相同的原因，土地使用權(quán)租賃價格超過政府公布的指導(dǎo)性租賃價格時，出租人應(yīng)按超額累進(jìn)的方法，按一定比例向政府交納超標(biāo)費。通過行政無償劃拔收取的土地使用權(quán)出租而又未補(bǔ)交土地出讓金的，應(yīng)適當(dāng)提高超標(biāo)費標(biāo)準(zhǔn)；對土地出租者申報的土地租金明顯低于指導(dǎo)性租賃價格，政府有優(yōu)先租賃權(quán)。
四、嚴(yán)禁空地買賣或變相土地使用權(quán)買賣等非法行為
應(yīng)采取法律、行政、經(jīng)濟(jì)手段嚴(yán)禁炒賣地皮和以地易房，以地分成等土地使用權(quán)變相買賣行為的發(fā)生。通過批租的土地，地上建筑物完成工作量達(dá)到到規(guī)定的比例之前，不得轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)；資金欠拖不決，超過規(guī)定開發(fā)期限而未動工者，可以收取“空地稅”或收回土地使用權(quán)；已發(fā)生的空地買賣或變相土地買賣，應(yīng)采取沒收非法所得，罰款和收回土地使用權(quán)等措施，加強(qiáng)對土地經(jīng)營的管理，防止土地收益流失。
五、收支方面要制定和完善各項土地資產(chǎn)管理制度，加強(qiáng)上級政府對下級政府及土地行政主管部門土地使用資產(chǎn)管理的監(jiān)督
理好財?shù)淖谥际菫橥恋毓芾砀黜椆ぷ鞣脛?wù)，把有限的資金用到最需要的地方這是資金管理工作的重要任務(wù)，一是做好兵團(tuán)土地管理干部的生活保障；二是為事業(yè)的發(fā)展做好保障。對開展地籍、建設(shè)用地、執(zhí)法監(jiān)察、宣傳教育等工作做好保障。在開展農(nóng)懇城鎮(zhèn)地籍專項調(diào)查、編制土地利用總體規(guī)劃、土地確權(quán)勘界做好資金的保證作用。土地審批和資產(chǎn)處置權(quán)力，責(zé)任重大，必須切實加強(qiáng)制度建設(shè)，規(guī)范行政行為，從制度上杜絕土地資產(chǎn)流失和腐敗行為的發(fā)生。各級上級政府要組織力量，對行政區(qū)域內(nèi)基準(zhǔn)地價和土地資產(chǎn)管理規(guī)定執(zhí)行情況進(jìn)行檢查，重點檢查集體決策和結(jié)果公開的執(zhí)行情況，發(fā)現(xiàn)問題，要依法及時處理。
要徹底杜絕兵團(tuán)國有土地收益流失絕非輕而易舉之事。因此，我們要認(rèn)真貫徹執(zhí)行好國家有關(guān)法律法規(guī)和一系列政策，認(rèn)真學(xué)習(xí)好國發(fā)[2001]15號文件，這樣才能保證兵團(tuán)城鎮(zhèn)國有土地收益流失降低到最低限度管理。
