我國大學(xué)生失業(yè)保險制度設(shè)計
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摘要:
隨著“最難就業(yè)年”難度年年刷新，對如何建立大學(xué)生失業(yè)保險制度的探討也成為了破解大學(xué)生就業(yè)難題的又一新思路。本文首先從大學(xué)生失業(yè)的特征、社會穩(wěn)定的需要以及我國失業(yè)保障體系的完善三個方面論證了建立大學(xué)生失業(yè)保險制度的必要性，然后進(jìn)一步分析目前大學(xué)生參加失業(yè)保險面臨的主要障礙，最后對建立一個以強(qiáng)制參保、三方共同籌資、突出就業(yè)導(dǎo)向、嚴(yán)格資格審查為特征的大學(xué)生失業(yè)保險制度提出了初步構(gòu)想。
關(guān)鍵詞:知識失業(yè);大學(xué)生失業(yè)保險;道德風(fēng)險;就業(yè)導(dǎo)向
隨著國際經(jīng)濟(jì)增速的放緩以及國內(nèi)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入結(jié)構(gòu)性調(diào)整時期，我國近年一直面臨嚴(yán)峻的就業(yè)形勢。自上世紀(jì)末實行大規(guī)模高校擴(kuò)招后，應(yīng)屆畢業(yè)生人數(shù)逐年增加，而同期社會對勞動力的需求減少，因而大學(xué)生就業(yè)難題格外突出，“畢業(yè)即失業(yè)”已經(jīng)成為部分大學(xué)生面臨的客觀現(xiàn)實。但與西方一些發(fā)達(dá)國家相比，我國的失業(yè)保險起步較晚，覆蓋范圍及保障措施均在改進(jìn)與完善中，對于大學(xué)畢業(yè)生———這一知識失業(yè)新群體，失業(yè)保險體系并未考慮在內(nèi)。因此，解決大學(xué)生就業(yè)難題，除了各級政府高度重視、大學(xué)生自身轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念、高校根據(jù)社會需求調(diào)整專業(yè)設(shè)置和培養(yǎng)方式外，也有必要從更完善的社會機(jī)制層面出發(fā)，為大學(xué)生構(gòu)建一個長效的失業(yè)保險制度。
一、建立大學(xué)生失業(yè)保險制度的必要性
(一)建立大學(xué)生失業(yè)保險制度符合大學(xué)生失業(yè)的特征
首先，大學(xué)生失業(yè)屬于典型的青年失業(yè)，在中國這是一個結(jié)構(gòu)性而非周期性問題，目前并沒有創(chuàng)造足夠多的高質(zhì)量工作崗位來吸收高等學(xué)歷畢業(yè)生，因此大學(xué)生失業(yè)風(fēng)險應(yīng)屬于社會風(fēng)險，理應(yīng)通過社會保險的機(jī)制進(jìn)行處置。第二，作為有一定知識含量和專業(yè)技能力的青年人，大學(xué)生失業(yè)是“知識失業(yè)”。所謂“知識失業(yè)”是指受過較高教育的知識勞動力處于不得其用的狀態(tài)，是知識資源沒有得到有效與合理配置的表現(xiàn)。知識失業(yè)不但造成人力資源的空置與浪費，更使家庭及社會的教育投資不能有效實現(xiàn)收益，大學(xué)生失業(yè)保險制度的建立時各方力量共同面對和解決這個問題的必然舉措。第三，大學(xué)生具有可塑性強(qiáng)，存在繼續(xù)學(xué)習(xí)的巨大潛能，其失業(yè)大多是由于心理預(yù)期過高、求職經(jīng)驗不足、供需信息不暢等造成的短時期的摩擦性失業(yè)，適宜通過建立有效的失業(yè)保險制度緩解該風(fēng)險。中國社會科學(xué)院《社會藍(lán)皮書:2014年中國社會形勢分析與預(yù)測》中披露，在畢業(yè)兩個月后，接受調(diào)查的應(yīng)屆畢業(yè)生失業(yè)率為17.6%，而今年麥可思研究院的“2015年中國大學(xué)生就業(yè)報告”中顯示，2014年大學(xué)本科畢業(yè)生半年后有7.2%的人處于失業(yè)狀態(tài)。雖然調(diào)查與統(tǒng)計方法不同，但仍可大致反映出大學(xué)生從畢業(yè)時到半年后就業(yè)情況的變化。
(二)建立大學(xué)生失業(yè)保險制度有利于社會穩(wěn)定
失業(yè)是經(jīng)濟(jì)問題，更是社會問題，失業(yè)率上升必將引起社會穩(wěn)定。一方面，青年大學(xué)生未就業(yè)先失業(yè)，容易因挫折情緒而心理失衡，進(jìn)而產(chǎn)生心理疾病和不良嗜好，甚至誤入歧途走上犯罪道路，成為社會危害。另一方面，如今大學(xué)生中大多數(shù)已是獨生子女，是每個家庭的希望。對孩子教育與培養(yǎng)已經(jīng)成為大多家庭最重視的內(nèi)容。由于寄托了太多希望，傾力教養(yǎng)的子女大學(xué)畢業(yè)后卻面臨失業(yè)對一個家庭帶來的不僅是經(jīng)濟(jì)上的壓力，還有憂慮失望等負(fù)面情緒。家庭是社會化的細(xì)胞，家庭生活不穩(wěn)自然也不會社會的安定和諧。另外，嚴(yán)重的大學(xué)生失業(yè)還會引起“讀書無用論”、“大學(xué)生過剩論”等公眾言論與情緒，不利于教育事業(yè)發(fā)展和社會文明進(jìn)步。因此各國政府都高度重視青年和大學(xué)生失業(yè)問題，在我國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“十二五”規(guī)劃綱要也提出要實施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，實施更加積極的就業(yè)政策，促進(jìn)高校畢業(yè)生等群體的就業(yè)。大學(xué)生群體納入到失業(yè)保險范疇中既能為畢業(yè)后沒能馬上就業(yè)的大學(xué)生解決大學(xué)生的基本生活問題，使個人與家庭在經(jīng)濟(jì)上和心理上均能得到一定緩沖，更能配合積極的促進(jìn)就業(yè)政策幫助他們盡快調(diào)整適應(yīng)社會角色需要，避免長期失業(yè)。
(三)建立大學(xué)生失業(yè)保險制度有助于完善我國失業(yè)保障體系
在市場經(jīng)濟(jì)條件下，大學(xué)畢業(yè)生與勞動力市場的其他勞動力供給者一樣，都可能面臨失業(yè)的潛在風(fēng)險，因此就應(yīng)該通過失業(yè)保險制度來轉(zhuǎn)嫁失業(yè)風(fēng)險成本。但根據(jù)1999年頒布的《失業(yè)保險條例》，目前我國失業(yè)保險主要覆蓋了城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位、城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位職工，另外各地可以根據(jù)實際情況納入社會團(tuán)體及其專職人員、民辦非企業(yè)單位及其職工、有雇工的城鎮(zhèn)個體工商戶及其雇工，很明顯對于大學(xué)畢業(yè)生等新的失業(yè)群體，正式制度并未考慮在內(nèi)。相關(guān)政策中，專門針對大學(xué)畢業(yè)生失業(yè)保障措施的只有2006年開始實施的大學(xué)各生“失業(yè)登記制度”，對進(jìn)行失業(yè)登記的畢業(yè)生，街道社區(qū)勞動保障工作機(jī)構(gòu)將發(fā)放就業(yè)服務(wù)聯(lián)系卡，對其進(jìn)行職業(yè)介紹、職業(yè)培訓(xùn)等就業(yè)服務(wù)，對有家庭困難、求職困難的登記畢業(yè)生將納入重點幫扶范圍，對創(chuàng)業(yè)的大學(xué)生發(fā)放小額貸款等。但該政策的實施效果并不理想。從各地的統(tǒng)計情況看，主動進(jìn)行失業(yè)登記的失業(yè)大學(xué)生均遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于實際失業(yè)人數(shù)，究其原因除了政策宣傳不足外，根本原因還是就業(yè)困難補(bǔ)助、就業(yè)援助措施等缺乏專項基金的支持，保障力度弱，針對性不強(qiáng)。從長遠(yuǎn)看，失業(yè)保險制度覆蓋面狹窄、參保率低制約著制度的可持續(xù)發(fā)展，逐步將失業(yè)大學(xué)生群體納入保險對象既是真正解決他們后顧之憂的有效途徑，也是完善我國失業(yè)保障體系的必然要求。
二、目前大學(xué)生參加失業(yè)保險面臨的主要障礙
(一)不具備享受失業(yè)保險待遇的資格
按照現(xiàn)行《社會保險法》和《失業(yè)保險條例》失業(yè)領(lǐng)取待遇必須符合三個條件:一是失業(yè)前用人單位和本人已經(jīng)繳納失業(yè)保險費滿一年的;二是非因本人意愿中斷就業(yè)的;三是已經(jīng)進(jìn)行失業(yè)登記，并有求職要求的。而大學(xué)畢業(yè)生失業(yè)一般都是畢業(yè)后找不到合適的工作，或者在畢業(yè)后一段時間無法得到穩(wěn)定工作，因此他們都不可能達(dá)到“已經(jīng)繳納失業(yè)保險費滿一年”第一個條件。而且由于失業(yè)的大學(xué)畢業(yè)生沒有工作經(jīng)歷，所以也不是“非因本人的意愿中斷就業(yè)而又愿意就業(yè)者’，從而也無法滿足享受待遇的第二個條件。從制度未來發(fā)展看，“繳費滿一年”不僅將大學(xué)畢業(yè)生排除在了保障范圍之外，也是成為了靈活就業(yè)者、個體工商戶等群體參保的最主要障礙。但該條件一方面明確了就業(yè)、與失業(yè)狀態(tài)的區(qū)分，另一方面也反映了權(quán)利與義務(wù)相對應(yīng)的保險原則，所以不可能簡單取消，而應(yīng)該根據(jù)不同參保群體的實際情況給予調(diào)整和細(xì)化。
(二)大學(xué)生參加失業(yè)保險繳費難以確定
保障資金來源是實現(xiàn)大學(xué)生失業(yè)保險保障功能的首要保障。一般來說，社會保險的資金籌集應(yīng)由個人、用人單位以及政府共同籌集，其中最主要來源為用人單位繳費。但由于大學(xué)生初次進(jìn)入勞動力市場，如果要享受失業(yè)保險，其費用只能在在校期間籌集，且籌資對象只可能是學(xué)生個人及家庭、學(xué)校和政府等。而且在校學(xué)生沒有工資收入，也不可能像普通參保這一樣以個人繳費工資為基數(shù)、按照固定的繳費比例確定繳費數(shù)額。所以如何為確定資金籌集標(biāo)準(zhǔn)，以及如何分配各方的負(fù)擔(dān)，就成為了大學(xué)生參加失業(yè)保險的又一障礙。首先，高校收費制度改革后，逐步提高的學(xué)費標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)使得中國眾多城鄉(xiāng)家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)加重，如果由他們單方繳費責(zé)任顯然不利于制度的推行。其次，如果個人和家庭不承擔(dān)繳費責(zé)任，光由政府稅收負(fù)擔(dān)，失業(yè)保險也就不再是嚴(yán)格意義上的失業(yè)保險，而成為失業(yè)福利，不但政府負(fù)擔(dān)加重，與其他參保群體間的公平亦難以實現(xiàn)。再有，高等院校雖然現(xiàn)在均設(shè)置了就業(yè)支持的專項經(jīng)費，但以此設(shè)立大學(xué)生失業(yè)保險也不可能達(dá)到保障的目標(biāo)。
(三)自愿失業(yè)和道德風(fēng)險問題突出
失業(yè)保險的對象并非所有無工作的勞動人口，而只應(yīng)是非自愿造成失業(yè)后有繼續(xù)就業(yè)意愿及行動的失業(yè)人口，但在實際操作中，要甄別主動失業(yè)還是被動失業(yè)、是否確實有就業(yè)意愿以及是否存在表面失業(yè)、隱性就業(yè)難度非常大，由此產(chǎn)生的道德風(fēng)險問題相較其他社會保險險種嚴(yán)重。而大學(xué)畢業(yè)生的一些特點，使得該問題更加突出。首先大學(xué)畢業(yè)生年紀(jì)輕，相對“上有老、下有小”的中年人，來自家庭的經(jīng)濟(jì)壓力較小，甚至很多因家境良好就業(yè)態(tài)度并不積極，如果不用工作還能獲得失業(yè)保險待遇，結(jié)果必將出現(xiàn)“養(yǎng)懶漢”的現(xiàn)象。第二，大學(xué)生畢業(yè)生通常缺乏社會經(jīng)驗，抗挫折能力較差，很可能因為心理預(yù)期過高、就業(yè)能力不足等原因出現(xiàn)在求職中過于挑剔，受挫后又消極等待的情況，而失業(yè)保險將會進(jìn)一步加劇這些畢業(yè)生的“能就業(yè)但不就業(yè)”依賴思想，對于形成積極的就業(yè)態(tài)度和正確的就業(yè)觀不利。第三，大學(xué)生的誠信意識尚待提高。這個問題在已經(jīng)實行多年的助學(xué)貸款制度中表現(xiàn)明顯，助學(xué)貸款的本是國家為了幫助一部分經(jīng)濟(jì)困難的大學(xué)生順利完成學(xué)業(yè)，要求商業(yè)銀行對貧困大學(xué)生發(fā)放的政策性貸款。但在實施中出現(xiàn)了學(xué)生編造理由申請貸款、還貸不及時甚至不還款的現(xiàn)象，可想而知隨著勞動力市場的流動性越來越高，靈活就業(yè)人數(shù)不斷增長，如果缺少誠信體系和嚴(yán)格的資格審查，納入失業(yè)保險的大學(xué)畢業(yè)生也可能在享受待遇的同時隱性就業(yè)，產(chǎn)生騙保行為。
三、我國大學(xué)生失業(yè)保險制度初步設(shè)計
(一)參保原則:強(qiáng)制參保
1.參保對象。本文中的大學(xué)生失業(yè)保險應(yīng)該包括在普通高校接受過高等教育的大學(xué)畢業(yè)生群體，即大專生、本科生、碩士生、博士生統(tǒng)一納入(在職學(xué)習(xí)、委托培養(yǎng)等畢業(yè)去向確定的學(xué)生可除外)，他們雖然學(xué)歷層次有差別，但面對的風(fēng)險類似，適當(dāng)擴(kuò)大保障面更有利于分散風(fēng)險。
2.參保原則。盡管有部分學(xué)者認(rèn)為自愿參保有利于大學(xué)生失業(yè)保險的建立，但筆者認(rèn)為這忽略了可能出現(xiàn)的“逆向選擇”問題。專業(yè)就業(yè)前景好、個人能力強(qiáng)、準(zhǔn)備充分以及能夠獲得各種支持的畢業(yè)生失業(yè)的可能性較小，投保的積極性就弱，而冷門專業(yè)、自身條件缺乏競爭力的畢業(yè)生則會因為對失業(yè)有更高預(yù)期而愿意投保，且在投保后產(chǎn)生道德風(fēng)險的動機(jī)更強(qiáng)。由此導(dǎo)致的后果則是制度因集中了高風(fēng)險人群而支出增加，進(jìn)而不得不投入更多的費用。相反，雖然強(qiáng)制參保在制度推行初期可能面臨一定阻力，但卻能使失業(yè)風(fēng)險得以更好的分擔(dān)，保證制度以較少的投入提高更有效的保障，這也是社會保險區(qū)別與商業(yè)保險的特征與優(yōu)勢。因此，大學(xué)生失業(yè)保險應(yīng)當(dāng)明確強(qiáng)制參保的原則。
3.制度建立方式?？梢钥紤]在初期先建立一個相對獨立的大學(xué)生失業(yè)保險制度，初期設(shè)計中存在的問題也可得到修正和完善。但碎片化的制度并不利于長遠(yuǎn)發(fā)展，因此待條件成熟后應(yīng)該逐漸納入統(tǒng)一的失業(yè)保險制度中。
(二)費用籌集:三方共擔(dān)
大學(xué)生畢業(yè)后未能就業(yè)，除了個人是損失的直接承受者外，也會通過就業(yè)率、口碑等影響學(xué)校的聲譽及發(fā)展，同時也造成了人力資源的浪費和閑置，增加了社會成本的投入，因此大學(xué)生本人、學(xué)校和社會都存在保險利益，理應(yīng)共同承擔(dān)籌集保險費用的義務(wù)。個人繳費可以以當(dāng)?shù)芈毠て骄べY為繳費基數(shù)，參照現(xiàn)行失業(yè)保險籌資標(biāo)準(zhǔn)確定相對固定的繳費比例征收，對于貧困家庭的學(xué)生，可以視情況降低比例征收或免征。由于繳費額固定，為了操作簡便可以不采用按月繳費的方式，而是在畢業(yè)前一年收取學(xué)費時一次性統(tǒng)一代征一年費用，這樣使大學(xué)生符合了現(xiàn)行制度中“繳費滿一年”的資格條件，也便于制度的統(tǒng)一與整合。學(xué)校承擔(dān)部分一方面可以要求從收取的學(xué)費中提取固定比例，該比例盡量控制在不會對學(xué)校造成負(fù)擔(dān)的較低水平，也可籌集到相當(dāng)可觀的基金。另一方面還可從學(xué)校獲得的其他經(jīng)營性收入中，按照其就業(yè)率高低設(shè)置差別費率或浮動費率，直接激勵學(xué)校完善專業(yè)設(shè)置、提高教學(xué)質(zhì)量，增強(qiáng)畢業(yè)生的就業(yè)競爭力。政府財政則應(yīng)每年固定撥款作為大學(xué)生失業(yè)保險的專項基金，同時社會各界的公益性捐贈也可成為一部分基金來源。多渠道所籌資金應(yīng)設(shè)立大學(xué)生失業(yè)保險專項基金，由專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，專款專用，適當(dāng)結(jié)余的部分也應(yīng)通過專門基金運營機(jī)構(gòu)投資運營，實現(xiàn)保值增值。
(三)基金支出:突出就業(yè)導(dǎo)向
失業(yè)保險由于對象特殊，其保障功能并不只限于為失業(yè)者提供基本生活保障，還應(yīng)包括促進(jìn)就業(yè)功能。目前世界各國失業(yè)保險發(fā)展的一個共同趨勢就是促進(jìn)就業(yè)的傾向越來越濃，從過去的傳統(tǒng)的失業(yè)保險向積極的就業(yè)性保險過渡。因此，大學(xué)生失業(yè)保險制度的支出設(shè)計必須突出就業(yè)導(dǎo)向，這不但是大學(xué)生及其失業(yè)的特點所決定，也順應(yīng)了國際方向與趨勢，更可成為解決我國失業(yè)保險“重生活保障，輕就業(yè)促進(jìn)”這一明顯短板問題的改革嘗試。用于保障失業(yè)者基本生活的支出應(yīng)當(dāng)控制在50%以內(nèi)，否則將沒有足夠的資金保障促進(jìn)就業(yè)的各種措施。首先，單純的生活補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)控制在較低水平，甚至等于或略高于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，這樣可以有效預(yù)防“失業(yè)陷進(jìn)”和降低道德風(fēng)險，而且多數(shù)畢業(yè)生仍然可得到一定家庭經(jīng)濟(jì)支持。第二，待遇給付期限不能超過12個月，這是由大學(xué)生繳費時間短和大多為摩擦性失業(yè)所決定。第三，待遇給付期中待遇應(yīng)逐漸遞減，避免產(chǎn)生求職惰性。第四，除基本待遇外，可設(shè)立與求職相關(guān)的補(bǔ)貼項目，如交通補(bǔ)貼、培訓(xùn)期間伙食補(bǔ)助、通過專業(yè)技能培訓(xùn)的獎勵性待遇等，保證積極求職者能夠得到更多幫助。第五，適度向特殊群體傾斜，針對困難家庭的失業(yè)者可額外申請?zhí)乩аa(bǔ)助，還應(yīng)設(shè)立失業(yè)者醫(yī)療補(bǔ)助。應(yīng)當(dāng)保證足夠的支出用于就業(yè)促進(jìn)支出，主要措施應(yīng)包括:第一，就業(yè)指導(dǎo)，培養(yǎng)專業(yè)的職業(yè)指導(dǎo)人員隊伍，負(fù)責(zé)跟蹤對每個失業(yè)大學(xué)生的狀況，每3個月必須與失業(yè)者面談一次，幫助整理求職材料，提供求職建議和招聘信息。第二，就業(yè)培訓(xùn)，針對市場需求直接提供職業(yè)培訓(xùn)或者補(bǔ)貼失業(yè)者的職業(yè)培訓(xùn)費用，這是各國解決年輕人失業(yè)都十分重視的內(nèi)容。第三，職業(yè)介紹，除建立高效的供需信息平臺外，對于成功介紹的其他機(jī)構(gòu)發(fā)放職業(yè)介紹補(bǔ)貼。第四，補(bǔ)貼提供實習(xí)崗位的企業(yè)，對于有招聘意向的企業(yè)，補(bǔ)貼部分實習(xí)期間工資。第五，支持創(chuàng)業(yè)，整合現(xiàn)有的大學(xué)生創(chuàng)業(yè)支持政策，包括創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)、提供貸款、手續(xù)代辦等。
(四)道德風(fēng)險:資格審查
大學(xué)生失業(yè)保險的享受資格應(yīng)當(dāng)滿足以下條件:第一，大學(xué)生畢業(yè)后一段時間沒找到工作。從畢業(yè)到失業(yè)登記領(lǐng)取待遇中有一定間隔是必要的，3—6個月為宜，可根據(jù)勞動力市場狀況適度調(diào)整。第二，非自愿失業(yè)并進(jìn)行失業(yè)登記。必須通過學(xué)校、社區(qū)渠道等核實其就業(yè)情況和家庭情況，排除主動失業(yè)和隱性就業(yè)的申請者。第三，有工作要求并積極尋找工作。對于拒絕接受合適的工作、沒有采取合理的行動去謀職以及發(fā)現(xiàn)故意隱瞞或虛報事實的應(yīng)該立即取消待遇資格。對待遇享受者求職動向的持續(xù)跟蹤，是資格審查中的難點，很難完全核實失業(yè)者的求職態(tài)度和可能出現(xiàn)的隱性就業(yè)，除了專業(yè)職業(yè)指導(dǎo)員訪談、從待遇方面積極誘導(dǎo)外，最有效的手段就是建立能夠與稅務(wù)、銀行、學(xué)校、社區(qū)等信息共享的失業(yè)大學(xué)生信息平臺，多渠道掌握失業(yè)者動向。第四，通過必要的處罰樹立誠信意識。對于故意的道德風(fēng)險行為，一經(jīng)確認(rèn)除了拒絕申請、停發(fā)待遇外，還應(yīng)給予必要的處罰，如在未來的失業(yè)保險待遇時有所扣減，或待信用體系建立后永久成為信用污點等，還可發(fā)揮多渠道的監(jiān)督作用，如追究大學(xué)生的單位的連帶責(zé)任，用人單位在錄用大學(xué)生之前，必須了解核實其失業(yè)保險享受情況，監(jiān)督其是否存在騙保行為，監(jiān)督不嚴(yán)的單位監(jiān)督不嚴(yán)將會受到罰金或其它的處罰。
(五)制度保證:加快立法
制定相應(yīng)的法規(guī)政策，逐步提高立法層次，是促進(jìn)大學(xué)生失業(yè)保險順利實施的基本保證。各方的繳費責(zé)任與義務(wù)需要得到約束，基金的安全和獨立性需要得到維護(hù)，待遇的享受需要得到確保，各種資格條件的審查與認(rèn)定也要有章可循，更要以明確細(xì)致的處罰條款警告制度中的各種敗德行為。有了嚴(yán)肅立法與嚴(yán)格執(zhí)法，通過各方的共同努力，必然可以為大學(xué)畢業(yè)生撐起一張更加牢固的就業(yè)保障網(wǎng)。
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作者：阮翔 單位：云南財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院