我國(guó)城市管理綜合行政執(zhí)法現(xiàn)狀

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摘要：城市管理綜合行政執(zhí)法制度是我國(guó)行政機(jī)構(gòu)改革的探索與嘗試。此制度從試點(diǎn)到推廣已經(jīng)歷了18年時(shí)間，雖然已經(jīng)取得了一些成就，但仍然存在著諸多問題。本文從我國(guó)城市管理綜合行政執(zhí)法制度現(xiàn)狀著手，分析其形成原因，探求建立更加完善的城市管理綜合行政執(zhí)法制度。

關(guān)鍵詞：行政處罰 城市管理 行政執(zhí)法

為了規(guī)范行政處罰的設(shè)定和實(shí)施，為了解決行政處罰權(quán)的“三亂現(xiàn)象”，即主體資格亂、處罰依據(jù)亂、執(zhí)法程序亂，依照《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第16條，設(shè)置了城市管理綜合行政執(zhí)法制度，這是我國(guó)行政處罰領(lǐng)域的一個(gè)創(chuàng)造。十八年執(zhí)法的工作開展，城市管理綜合行政執(zhí)法在解決執(zhí)法主體多元、執(zhí)法職權(quán)分散、執(zhí)法推諉、處罰重復(fù)疊加、執(zhí)法機(jī)構(gòu)膨脹、執(zhí)法效率低下等方面小有成效，同時(shí)也在探索管理審批權(quán)與監(jiān)督處罰權(quán)適當(dāng)分離、合理配置政府部門職能等方面取得了一些成績(jī)，基本形成了初步的執(zhí)法機(jī)制。然而，城市管理綜合行政執(zhí)法在行政執(zhí)法領(lǐng)域仍是新生事物，沒有可以直接借鑒的經(jīng)驗(yàn)，在實(shí)施過程中的許多現(xiàn)實(shí)問題仍然突出。本文將立足于我國(guó)城市管理綜合行政執(zhí)法制度現(xiàn)狀，探求完善此制度的措施，以期城市管理綜合行政執(zhí)法制度能夠更好地發(fā)展。

一、城市管理綜合行政執(zhí)法制度內(nèi)涵

城市管理綜合行政執(zhí)法是指在城市管理領(lǐng)域，依法將兩個(gè)或兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)集中起來，交由城市管理綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)行使，原行政機(jī)關(guān)不得再行使已集中的行政處罰權(quán)的一種行政執(zhí)法制度。實(shí)踐中，綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)除了行使行政處罰權(quán)之外，通常還會(huì)具備相關(guān)的行政強(qiáng)制權(quán)、行政調(diào)查權(quán)等。城市管理綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的職能范圍主要根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于貫徹實(shí)施L中華人民共和國(guó)行政處罰法＞的通知》、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)做好相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的通知》（國(guó)辦發(fā)[2000]63號(hào)）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》（國(guó)發(fā)[2002]17號(hào)）等文件的規(guī)定，具體包括：市容環(huán)境衛(wèi)生管理方面、城市規(guī)劃管理方面、市政管理方面、城市綠化管理方面、環(huán)境保護(hù)管理方面、工商行政管理方面、公安交通管理方面的法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的全部或部分行政處罰權(quán)，以及省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定調(diào)整的城市管理領(lǐng)域的其他行政處罰權(quán)。這種綜合職能范圍由七類確定職能和一個(gè)兜底條款構(gòu)成，也稱“七＋X”。但在全國(guó)各地的具體執(zhí)法實(shí)踐中，綜合職能范圍并不完全相同，確定范圍的大小由各省、市人民政府具體規(guī)定。

二、我國(guó)城市管理綜合行政執(zhí)法制度現(xiàn)狀

我國(guó)從1997年率先在北京、南寧等地進(jìn)行城市管理綜合行政執(zhí)法的試點(diǎn)工作，這是一個(gè)綜合的、系統(tǒng)的工程，涉及體制、制度、程序、執(zhí)法人員等多方面的內(nèi)容。從開始試點(diǎn)到現(xiàn)在，不可避免地遇到一些問題。

（一）雙重領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制缺陷

我國(guó)城市管理綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)是市、區(qū)雙重領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)分市、區(qū)兩級(jí)設(shè)立，區(qū)級(jí)機(jī)構(gòu)受市級(jí)機(jī)構(gòu)和區(qū)政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)，市級(jí)機(jī)構(gòu)作為市政府的組成部門接受市政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。區(qū)城市管理綜合行政執(zhí)法局為區(qū)政府工作部門，以區(qū)政府管理為主，但業(yè)務(wù)工作卻又由市城管執(zhí)法局領(lǐng)導(dǎo)。由于這種雙重領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，使得職能部門權(quán)限、職責(zé)范圍、人事配給等方面存在缺陷。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)，是因?yàn)楦鲗蛹?jí)執(zhí)法局面臨的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，又因各自工作重心不同，執(zhí)法資源分布不均，導(dǎo)致各級(jí)執(zhí)法局在處理問題時(shí)無所適從，工作效率大打折扣，工作積極性受影響。

（二）執(zhí)法人員隊(duì)伍龐雜

依據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳[2000]63號(hào)文件及《國(guó)務(wù)院關(guān)于貫徹<中華人民共和國(guó)行政處罰法>的通知》，城市管理綜合行政執(zhí)法主體只能是行政機(jī)關(guān)與公務(wù)員。但是在實(shí)際工作開展中，情況并不像國(guó)家明確規(guī)定的那樣，就如西安全市城管執(zhí)法系統(tǒng)共編制2173人，實(shí)有人數(shù)3210人。西安市城管執(zhí)法局不僅存在超編嚴(yán)重的現(xiàn)象，而且還聘用了一些不占任何編制的臨時(shí)工作人員，臨時(shí)聘用執(zhí)法人員素質(zhì)普遍不高，執(zhí)法行為不規(guī)范，缺乏有效約束，給執(zhí)法形象帶來很多負(fù)面影響。又如《蘇州市城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作實(shí)施方案》規(guī)定：“全市執(zhí)法人員編制暫定420人，全為事業(yè)編制。”這就與國(guó)家規(guī)定的必須是公務(wù)員編制背道而馳。執(zhí)法人員隊(duì)伍龐雜、編制混亂等現(xiàn)象在行政執(zhí)法工作中所產(chǎn)生的負(fù)面影響隨處可見，暴力執(zhí)法、野蠻執(zhí)法街頭多見，城管人員業(yè)務(wù)素質(zhì)與道德素質(zhì)不高，工作作風(fēng)混亂，考核機(jī)制不明確，成了民眾心理的惡城管形象，這些都直接影響了城市管理綜合行政執(zhí)法的社會(huì)公信力。

（三）監(jiān)督和保障體制不完善

近年來，暴力抗法、城管打人等激化矛盾的事件時(shí)有發(fā)生，這是開展城市管理綜合行政執(zhí)法面臨的最明顯、最實(shí)際的問題。從各地城市管理綜合行政執(zhí)法運(yùn)作情況看，有權(quán)對(duì)城市管理綜合行政執(zhí)法部門進(jìn)行監(jiān)督的主要是本級(jí)政府和其自身，監(jiān)督主體層級(jí)高，相對(duì)單一，自我約束和外部約束能力弱，且立法機(jī)關(guān)、人民群眾并沒有被納入到監(jiān)督主體范圍，從而導(dǎo)致城市管理行政執(zhí)法過程中各類違法行為日益增多。保障機(jī)制的不完善表現(xiàn)在執(zhí)法手段不足、執(zhí)法效果不到位、執(zhí)法設(shè)備落后、信息化不足、專業(yè)手段欠缺、執(zhí)法經(jīng)費(fèi)不足等方面，執(zhí)法機(jī)制運(yùn)行得不到保障，直接導(dǎo)致執(zhí)法人員的人身安全得不到保障，執(zhí)法積極性降低。更甚者，在經(jīng)費(fèi)不足的情況下，不少地方的執(zhí)法隊(duì)伍開始“自費(fèi)執(zhí)法”，即以罰款收入彌補(bǔ)執(zhí)法經(jīng)費(fèi)不足，造成了惡劣影響。

（四）自由裁量權(quán)缺乏基準(zhǔn)

城管綜合行政執(zhí)法中的自由裁量權(quán)是法律賦予行政執(zhí)法人員的一項(xiàng)行政權(quán)力，是指城管執(zhí)法部門在實(shí)施行政處罰時(shí)，在法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定的處罰種類、處罰幅度范圍內(nèi)，綜合考慮違法情節(jié)、違法手段、違法后果、改正措施等因素，合理確定處罰種類、處罰幅度或做出不予處罰的權(quán)限。在實(shí)踐中因自由裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)不同產(chǎn)生了嚴(yán)重的執(zhí)法不公現(xiàn)象，具體表現(xiàn)為相同情況不同對(duì)待或者不同情況相同對(duì)待，執(zhí)法隨意性很大，濫罰現(xiàn)象屢見不鮮。長(zhǎng)此以往，很大程度上影響了執(zhí)法的嚴(yán)肅性，進(jìn)一步造成了相對(duì)人對(duì)執(zhí)法工作的不信任、不配合，嚴(yán)重降低了城管執(zhí)法的威信。

三、完善我國(guó)城市管理綜合行政執(zhí)法制度的對(duì)策

（一）科學(xué)界定領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制

我國(guó)城市管理綜合行政執(zhí)法應(yīng)該設(shè)立一個(gè)專門的、超脫于各市級(jí)、區(qū)級(jí)部門之上的機(jī)構(gòu)予以支持，專門協(xié)調(diào)城管執(zhí)法部門與各相關(guān)機(jī)構(gòu)的工作銜接，解決出現(xiàn)的矛盾。例如可以設(shè)立“城管綜合行政執(zhí)法管理委員會(huì)”，作為全國(guó)性統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)城管執(zhí)法工作開展的部門，解決各地方?jīng)]有城管工作對(duì)口管理機(jī)構(gòu)的尷尬局面。該部門可以抽調(diào)各層級(jí)城市管理綜合行政執(zhí)法優(yōu)秀的執(zhí)法人員進(jìn)入管理委員會(huì)，對(duì)執(zhí)法工作進(jìn)行管理和監(jiān)督，還可以采取輪崗制，高效制約并管理綜合執(zhí)法工作，且城管部門施行垂直領(lǐng)導(dǎo)也比較合適。這種方式使得具體執(zhí)法部門只用聽從一個(gè)部門的領(lǐng)導(dǎo)，在工作開展中沒有后顧之憂，執(zhí)法效率將會(huì)大為提高。

(二)加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)

執(zhí)法人員素質(zhì)的高低，直接關(guān)系到城市管理綜合行政執(zhí)法能否有效地推行和取得預(yù)期成效。加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，必不可少。第一，統(tǒng)一編制，規(guī)范管理，嚴(yán)格按照國(guó)家規(guī)定統(tǒng)一招錄公務(wù)員，并進(jìn)行二次針對(duì)性考試確定執(zhí)法人員；第二，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)競(jìng)聘上崗。城管執(zhí)法隊(duì)伍的領(lǐng)導(dǎo)職位，在全體城管執(zhí)法人員中施行雙向選擇，選拔政治過硬、工作扎實(shí)、業(yè)務(wù)水平高的人員，最大限度調(diào)動(dòng)基層城管人員的積極；第三，加強(qiáng)執(zhí)法人員培訓(xùn)工作，全面提高城市管理綜合行政執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)水平；第四，建立健全考核機(jī)制。考核內(nèi)容應(yīng)當(dāng)綜合全面，考核頻率適當(dāng)，考核成績(jī)定期公布，考核總結(jié)全員參與，建立崗位輪崗制；第五，建立責(zé)任追究制度。對(duì)執(zhí)法人員違法執(zhí)法所承擔(dān)的責(zé)任予以明確，對(duì)不履行責(zé)任的人員進(jìn)行嚴(yán)格追究。

（三）完善城市管理綜合行政執(zhí)法監(jiān)督與保障機(jī)制

首先，應(yīng)當(dāng)完善行政執(zhí)法內(nèi)部制約與監(jiān)督機(jī)制。即要完善行政內(nèi)部監(jiān)督的相關(guān)立法，從立法高度明確規(guī)定行政內(nèi)部監(jiān)督的主體、監(jiān)督權(quán)限、監(jiān)督范圍、監(jiān)督內(nèi)容及監(jiān)督程序；要完善政務(wù)公開制度、行政執(zhí)法責(zé)任制度、評(píng)議考核制度等在內(nèi)的一系列規(guī)章制度；要完善行政復(fù)議監(jiān)督機(jī)制，通過對(duì)城管集中行政處罰權(quán)運(yùn)行做出明確有依據(jù)的合法性適當(dāng)性審查，達(dá)到對(duì)集中行政處罰權(quán)事后監(jiān)督的目的。其次，應(yīng)當(dāng)完善行政執(zhí)法外部監(jiān)督。即要強(qiáng)化各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的權(quán)力監(jiān)督職能，完善行政執(zhí)法的司法監(jiān)督，同時(shí)要加強(qiáng)社會(huì)輿論監(jiān)督和人民群眾監(jiān)督；最后，應(yīng)當(dāng)完善執(zhí)法工作保障機(jī)制。即要嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法手段、建立執(zhí)法效果評(píng)價(jià)體系、提高執(zhí)法裝備水平、彌補(bǔ)行業(yè)信息聯(lián)絡(luò)、充分保障執(zhí)法經(jīng)費(fèi)不足等方面，使得執(zhí)法機(jī)制運(yùn)行得到保障，執(zhí)法人員人身安全得到保障，有效提升執(zhí)法人員的執(zhí)法積極性及工作效率，保證文明執(zhí)法、健康執(zhí)法、高效執(zhí)法。

（四）統(tǒng)一裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)

目前，我國(guó)許多城市都已經(jīng)出臺(tái)了行政處罰自由裁量權(quán)的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，但是裁量標(biāo)準(zhǔn)卻不盡相同，筆者認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)當(dāng)按照地域特點(diǎn)、經(jīng)濟(jì)狀況等要素，對(duì)違法行為、認(rèn)定事實(shí)、適用案由、處罰規(guī)定及處罰情節(jié)作出相對(duì)統(tǒng)一的裁量標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，裁量標(biāo)準(zhǔn)有范圍，范圍幅度對(duì)于適用地區(qū)也應(yīng)有明確規(guī)定，這樣可以杜絕自由裁量標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，并有效管理執(zhí)法濫罰現(xiàn)象，維護(hù)法律的公正公平。

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作者：崔賓 單位：西安通信學(xué)院