遼寧省肥料使用管理制度探析
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摘要：為推進(jìn)農(nóng)用肥料的科學(xué)施用，促進(jìn)肥料使用管理的法制化，通過收集與肥料使用管理有關(guān)的文件、檔案等資料，對遼寧省肥料使用管理制度的歷史、現(xiàn)狀、問題和經(jīng)驗等進(jìn)行了分析，提出了設(shè)計肥料使用管理制度的建議。
關(guān)鍵詞：肥料；使用；管理；制度
為推進(jìn)農(nóng)用肥料的科學(xué)施用，促進(jìn)肥料使用管理的法制化，提高肥料經(jīng)營者和農(nóng)民科學(xué)施肥意識，防止假冒偽劣肥料坑農(nóng)害農(nóng)，保護(hù)農(nóng)民利益，保證遼寧省糧食安全、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和生態(tài)安全，通過收集與肥料使用管理有關(guān)的文件檔案資料、召開座談會、實地調(diào)研等方式，對全省肥料使用情況進(jìn)行了全面的調(diào)查研究，對肥料使用發(fā)展歷程，肥料使用政策執(zhí)行情況、存在問題和肥料使用管理制度設(shè)計建議進(jìn)行了總結(jié)和探討。
1遼寧省肥料使用發(fā)展歷程
全省肥料使用發(fā)展歷程主要分為6個階段：第一階段，20世紀(jì)50年代。全省農(nóng)田養(yǎng)分投入以有機(jī)肥料為主，占總肥料投入的99%。有機(jī)肥料養(yǎng)分齊全，含有大量有機(jī)物質(zhì)，但氮、磷、鉀養(yǎng)分含量低，釋放較為緩慢。有機(jī)肥的施用，有利于改善土壤結(jié)構(gòu)，從而提高土壤肥力。第二階段，20世紀(jì)60―70年代。隨著我國化肥工業(yè)迅速發(fā)展，化肥的使用量增加，1978年全省化肥投入實物量205.8萬t，有機(jī)肥料投入量相對下降，占養(yǎng)分投入總量的70%。這一階段化肥產(chǎn)品主要以氮肥為主，主要種類有肥田粉、氨水、碳酸氫銨、尿素等。第三階段，20世紀(jì)80―90年代初。此期間化肥養(yǎng)分投入與有機(jī)肥料養(yǎng)分投入量都在逐年增加。到1990年，全省化肥用量增加到301.1萬t，占總養(yǎng)分投入的45%。這一階段除使用氮肥外，磷肥也開始大面積使用，主要品種有鈣鎂磷肥、重鈣、磷酸一銨、磷酸二銨等。第四階段，20世紀(jì)90年代。有機(jī)肥料養(yǎng)分與化肥所占比重基本穩(wěn)定在50%左右，1999年全省化肥用量增加到353.8萬t，鉀肥、復(fù)混肥開始大量使用?；实暮侠硗度霕O大地促進(jìn)了全省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。以代表農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平的蔬菜為例，產(chǎn)量穩(wěn)步上升，1999年全省蔬菜產(chǎn)量1650.8萬t，約是60年代的3.5倍。第五階段，21世紀(jì)初。肥料品種呈現(xiàn)多樣化，有機(jī)-無機(jī)復(fù)混肥料、中微量元素肥料、水溶性肥料、微生物肥料等開始大范圍使用。全省化肥用量在350萬t浮動，2000―2008年全省化肥平均用量為348.2萬t。第六階段，2010年至今。全省化肥用量在430萬t浮動。減量、控量、精準(zhǔn)施肥等科學(xué)施肥技術(shù)推廣成為肥料使用的發(fā)展方向。
2遼寧省肥料使用政策制定與執(zhí)行情況
2.1肥料使用政策制定情況
建國以來全省肥料使用管理遵循的法律法規(guī)主要有3部：一是《中華人民共和國農(nóng)業(yè)部關(guān)于肥料、土壤調(diào)理劑及植物生長調(diào)節(jié)劑檢驗登記的暫行規(guī)定》（以下簡稱《暫行規(guī)定》）。農(nóng)業(yè)部于1989年，并于1997年修訂。該文件第四條規(guī)定“任何組織和個人生產(chǎn)、銷售的肥料、土壤調(diào)理劑、植物生長調(diào)節(jié)劑，除第二條規(guī)定免予登記的肥料品種以外，必須進(jìn)行檢驗登記，未經(jīng)批準(zhǔn)登記的產(chǎn)品不得銷售使用”。第六條規(guī)定“國內(nèi)、外廠商提出申請登記時必須提供殘留及其對環(huán)境質(zhì)量的影響在土壤、水、農(nóng)產(chǎn)品中的殘留及對生態(tài)系統(tǒng)的污染和影響、應(yīng)用效果及技術(shù)3個不同地區(qū)、2年以上的田間肥效試驗資料、安全用量及使用技術(shù)資料”。二是《肥料登記管理辦法》（以下簡稱《辦法》）。于2000年6月12日經(jīng)農(nóng)業(yè)部常務(wù)會議通過，施行。《辦法》第五條規(guī)定“實行肥料產(chǎn)品登記管理制度，未經(jīng)登記的肥料產(chǎn)品不得進(jìn)口、生產(chǎn)、銷售和使用，不得進(jìn)行廣告宣傳”。第十一條規(guī)定“生產(chǎn)者申請肥料臨時登記前，須在中國境內(nèi)進(jìn)行規(guī)范的田間試驗。生產(chǎn)者申請肥料正式登記前，須在中國境內(nèi)進(jìn)行規(guī)范的田間示范試驗”。《辦法》公布實施后，《暫行規(guī)定》同時廢止。三是《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》。中華人民共和國第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十一次會議于2006年4月29日通過，自2006年11月1日起施行，該法律第二十二條、第二十五條規(guī)定要建立健全農(nóng)業(yè)投入品的安全使用制度、合理使用農(nóng)業(yè)投入品、禁止在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過程中使用國家明令禁止使用的肥料。
2.2肥料使用政策執(zhí)行情況
2.2.1《暫行規(guī)定》《肥料登記管理辦法》執(zhí)行情況依據(jù)《暫行規(guī)定》《肥料登記管理辦法》規(guī)定，遼寧省農(nóng)委于1995年開始肥料登記管理工作，并于2001年下發(fā)、出臺了《關(guān)于委托省土肥站負(fù)責(zé)全省肥料登記與監(jiān)督管理工作的通知》（遼農(nóng)發(fā)［2001］6號）、《遼寧省肥料登記管理實施辦法》，成立遼寧省肥料登記專家評審委員會。截至2016年底，全省有效期內(nèi)的省級肥料登記產(chǎn)品有5992個，其中復(fù)混肥料1741個、摻混肥料3773個、有機(jī)-無機(jī)復(fù)混肥料174個、有機(jī)肥料230個。2.2.2《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》執(zhí)行情況一是建立農(nóng)業(yè)投入品日常監(jiān)控措施。實行農(nóng)業(yè)投入品市場巡回檢查、抽樣檢測，市場準(zhǔn)入、受理群眾投訴等多項制度并組織實施。二是開展農(nóng)業(yè)投入品專項整治，將城區(qū)農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場全部納入監(jiān)測范圍，并向種養(yǎng)基地延伸。三是結(jié)合“三品”認(rèn)證管理，規(guī)范農(nóng)業(yè)投入品使用和生產(chǎn)履歷記錄制度，有力地促進(jìn)了全省農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)一步發(fā)展。
3現(xiàn)行肥料使用管理問題分析
3.1肥料管理法律政策協(xié)調(diào)性差
作為職能部門，農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)、工商等部門在肥料監(jiān)管領(lǐng)域都發(fā)揮了積極作用，但支撐這些部門執(zhí)法的依據(jù)，卻是《產(chǎn)品質(zhì)量法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《產(chǎn)品質(zhì)量國家監(jiān)督抽查管理辦法》《肥料管理辦法》、肥料標(biāo)準(zhǔn)等多部法律法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)，然而這些法與法之間相互協(xié)調(diào)性差、條塊分割明顯，不能對肥料研制、生產(chǎn)、銷售、使用全過程實施有效監(jiān)管。加之執(zhí)法主體不明，造成工作效率低下，管理成本高，甚至導(dǎo)致了管理的混亂，肥料產(chǎn)品質(zhì)量得不到有效規(guī)范。
3.2缺乏對農(nóng)民選肥、用肥的約束機(jī)制
通過農(nóng)技人員的宣傳培訓(xùn)、技術(shù)指導(dǎo)，農(nóng)民科學(xué)選肥、施肥的水平得到了較大提高，但由于受經(jīng)濟(jì)條件及自身文化素質(zhì)等因素的制約，特別是缺乏必要的法律約束機(jī)制，農(nóng)民選肥及用肥的盲目性依然存在，主要體現(xiàn)在：一是購買肥料產(chǎn)品時過度重視價格，因追求經(jīng)濟(jì)實惠而上當(dāng)受騙的現(xiàn)象時有發(fā)生；二是一些農(nóng)村仍存有“用肥越多，收成越好”的傳統(tǒng)觀念，“一炮轟”“大水大肥”等不合理施肥習(xí)慣仍然普遍，結(jié)果造成化肥的大量浪費。
3.3農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全得不到保障
由于管理手段弱化、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)滯后、市場準(zhǔn)入門檻較低，致使一些假冒偽劣肥料充斥市場并被廣大農(nóng)民使用，結(jié)果造成部分地區(qū)個別地塊不得不補(bǔ)種或毀種，造成作物減產(chǎn)或絕收，給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全帶來巨大隱患。
4關(guān)于設(shè)計肥料使用管理制度的建議
4.1明確肥料使用管理部門及其職責(zé)
國務(wù)院農(nóng)業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)全國的肥料使用管理工作。縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的肥料使用管理工作。各級財政部門要將肥料管理所需經(jīng)費納入同級財政預(yù)算予以撥付，確保肥料管理工作的順利進(jìn)行。
4.2建立肥料農(nóng)田準(zhǔn)入制度
一是不得生產(chǎn)、銷售國家明令禁止或淘汰的肥料產(chǎn)品；二是不得生產(chǎn)、銷售低于國家標(biāo)準(zhǔn)或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的肥料產(chǎn)品；三是禁止生產(chǎn)、銷售污染環(huán)境的肥料產(chǎn)品；四是禁止生產(chǎn)、銷售無肥料登記證、無產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)品質(zhì)量合格證和檢驗不合格的肥料。
4.3建立肥料施用鼓勵和限制制度
一是實行有機(jī)肥補(bǔ)貼，鼓勵農(nóng)民、種糧大戶增施有機(jī)肥，培肥地力；二是肥料使用者應(yīng)當(dāng)按照產(chǎn)品標(biāo)簽和說明書使用肥料，保證農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全；三是禁止耕地使用者施用未經(jīng)登記的肥料產(chǎn)品；四是禁止重用輕養(yǎng)的掠奪式生產(chǎn)行為，禁止過度施用化肥造成農(nóng)田污染。
4.4建立肥料施用效果評價制度
一是省農(nóng)業(yè)行政主管部門組織相關(guān)科研部門，科學(xué)制定肥料田間試驗技術(shù)規(guī)范，指導(dǎo)基層開展肥料施用評價工作；二是各級農(nóng)業(yè)行政主管部門應(yīng)按照技術(shù)規(guī)范要求，認(rèn)真做好各階段試驗工作，確保評價結(jié)果客觀、公正、準(zhǔn)確；三是農(nóng)業(yè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)建立耕地地力監(jiān)測網(wǎng)點，定期開展耕地地力與施肥效益質(zhì)量監(jiān)測、評價工作，提出相應(yīng)改進(jìn)措施。
4.5建立肥料登記管理制度
一是國內(nèi)肥料生產(chǎn)、銷售、使用實行肥料登記制度；二是肥料登記的重點是對肥料產(chǎn)品安全性、配方合理性、產(chǎn)品說明書科學(xué)性進(jìn)行綜合評審，實施肥料標(biāo)簽審核備案制度，保證安全、科學(xué)、合理地使用肥料。
4.6建立肥料相關(guān)信息制度
一是縣級以上農(nóng)業(yè)行政主管部門所屬的土壤肥料機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)信息的采集與加工；二是信息通過政務(wù)公開網(wǎng)絡(luò)、報刊、簡報、雜志等對外報送和；三是報送和信息應(yīng)做好安全保密工作，保證做到向公眾的信息不涉密、不泄密。
4.7建立科學(xué)施肥推廣約束制度
一是建立以農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣部門為主導(dǎo)，中央與地方合理分工、科研教育推廣緊密結(jié)合、公共部門與私人部門共同參與的多元化農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系的運行制度；二是公益性機(jī)構(gòu)不得開展以營利為目的的技術(shù)推廣工作；三是建立科學(xué)施肥技術(shù)推廣管理制度，禁止肥料生產(chǎn)、銷售單位打著科學(xué)施肥的幌子，兜售肥料產(chǎn)品，坑害農(nóng)民。
4.8建立肥害鑒定制度
一是肥害鑒定由事發(fā)地縣級以上農(nóng)業(yè)行政主管部門所屬的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)并組織實施；二是對跨縣、市的肥害鑒定，可由上一級農(nóng)業(yè)行政主管部門受理；三是各級農(nóng)業(yè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)建立農(nóng)作物肥料肥害鑒定專家?guī)?；四是組織鑒定的農(nóng)業(yè)行政主管部門根據(jù)專家組鑒定意見，出具農(nóng)作物肥料肥害鑒定書。
5小結(jié)
遼寧省是全國13個糧食主產(chǎn)省之一，特別是日光溫室蔬菜面積和產(chǎn)量居全國第一，肥料使用量也逐年加大，但是對肥料安全使用缺乏有效管理措施和相關(guān)法律法規(guī)，應(yīng)盡快建立完善的肥料使用管理制度，確保全省糧食安全、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和生態(tài)安全。
作者:于向華 單位:遼寧省土壤肥料總站
