我國(guó)濕地保護(hù)現(xiàn)況及策略
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本文作者：王英偉、扈 靜、史長(zhǎng)東 單位：東北林業(yè)大學(xué) 林學(xué)院
濕地、森林、海洋并列稱(chēng)為三大生態(tài)系統(tǒng)，其中濕地是最具有豐富生態(tài)功能的生態(tài)系統(tǒng),其具有蓄洪防旱、調(diào)節(jié)小氣候、保持水土平衡、控制水體污染、維護(hù)生物多樣性、保持區(qū)域生物多樣性平衡等多種生態(tài)功能，被譽(yù)為“地球之腎”、“生物基因?qū)殠?kù)”和“生物搖籃”，在人類(lèi)的生存、繁衍和生產(chǎn)發(fā)展中發(fā)揮了巨大的生態(tài)效益和環(huán)保效益。然而，隨著人類(lèi)活動(dòng)范圍的不斷擴(kuò)張對(duì)濕地的影響也隨之增加。目前，我國(guó)占用濕地面積較大，萎縮現(xiàn)象嚴(yán)重、退化加劇及生態(tài)功能受到嚴(yán)重?fù)p毀。例如，東北地區(qū)沼澤濕地面積已由20世紀(jì)50年代的11.4萬(wàn)km2減少到目前的6.57萬(wàn)km2，在50年內(nèi)減少了42.4%。目前，濕地所遭受的損壞已經(jīng)嚴(yán)重威脅我國(guó)生態(tài)系統(tǒng)平衡。
1三江平原濕地的現(xiàn)狀
三江平原處于我國(guó)黑龍江省的東北部，面積1080萬(wàn)hm2，是由松花江、黑龍江、烏蘇里江共同匯流沖積而成，是我國(guó)面積最大的淡水沼澤分布區(qū)。這里以森林、草甸、沼澤和水面為主，沼澤與沼澤化草甸大面積連續(xù)分布，水系交織成網(wǎng)，小型湖泊星羅棋布，是我國(guó)最大的淡水濕地，也是世界最重要的濕地之一[1]。三江平原濕地同時(shí)也是中國(guó)黑龍江東北地區(qū)重要的生態(tài)功能區(qū)。這里的生態(tài)系統(tǒng)類(lèi)型紛繁復(fù)雜，有1700多個(gè)物種，其中國(guó)家級(jí)珍稀瀕危物種100多種左右。濕生和沼生植物主要有小葉章（Gramineae）、苔草、蘆葦、沼柳等。苔草沼澤分布最廣泛的一種，約占沼澤總面積的85%。到2002年，國(guó)際重要濕地名錄已經(jīng)把三江平原已有的三個(gè)國(guó)家級(jí)濕地自然保護(hù)區(qū)加入到名錄之中，三江平原濕地成為國(guó)際濕地生物多樣性的重要地區(qū)之一。但隨著人口和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，大規(guī)模的開(kāi)發(fā)、過(guò)度利用現(xiàn)象嚴(yán)重，自1994—2000年三江平原耕地面積由82萬(wàn)hm2增加到370萬(wàn)hm2，濕地面積由443萬(wàn)hm2減少到151.8萬(wàn)hm2。三江平原濕地功能退化，所造成的水土流失及沙化現(xiàn)象嚴(yán)重。工業(yè)化、城市化和農(nóng)業(yè)的大規(guī)模開(kāi)發(fā)，廢水排放、農(nóng)藥和化肥的大量施用，引起點(diǎn)源和非點(diǎn)源污染的不斷加劇，濕地水質(zhì)受到不同程度的污染，主要表現(xiàn)在河流、水庫(kù)、沼澤的不同反應(yīng)上[2]?？偠灾?，三江平原濕地正面臨著水土持續(xù)損失及功能退化的現(xiàn)象與日俱增。與此同時(shí)，與濕地密切相關(guān)的一系列生態(tài)環(huán)境也隨著濕地環(huán)境的惡化而受到不同程度的威脅。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)水平的日益提高，對(duì)三江平原濕地的開(kāi)發(fā)和利用程度已達(dá)到歷史最高峰。三江平原濕地面臨著嚴(yán)重的損害，天然濕地的面積也在急劇的萎縮，濕地生物多樣性受到前所未有的破壞，污染現(xiàn)象有愈演愈烈的趨勢(shì)。其中，最根本的因素在于人們僅認(rèn)識(shí)到了濕地資源的簡(jiǎn)單層面，而缺乏對(duì)濕地整體生態(tài)功能和生態(tài)價(jià)值的綜合方面、深層次的了解。濕地的生態(tài)價(jià)值在于能夠提供優(yōu)質(zhì)的水資源和富庶的物種資源，兼?zhèn)渌鷳B(tài)系統(tǒng)和陸生生態(tài)系統(tǒng)特點(diǎn)，具有調(diào)節(jié)小氣候變化、積蓄水源、防洪旱能力強(qiáng)等獨(dú)特生態(tài)價(jià)值。從整體的發(fā)展中看，只單一開(kāi)發(fā)利用濕地資源，疏忽了對(duì)濕地整體生態(tài)功能的利用和保護(hù)。例如，在法律上，大多都是對(duì)濕地資源的開(kāi)荒、攝取、管理活動(dòng)加以規(guī)范，很少對(duì)濕地生態(tài)功能及生態(tài)價(jià)值進(jìn)行深層次保護(hù)。這是造成三江平原濕地資源形勢(shì)惡化的重要關(guān)鍵點(diǎn)。針對(duì)此原因,堅(jiān)持以可持續(xù)發(fā)展為最終原則，綜合分析濕地保護(hù)的法律現(xiàn)狀及不足,重新制訂并完善濕地保護(hù)法。
2國(guó)際濕地的法律保護(hù)
據(jù)統(tǒng)計(jì)，20世紀(jì)以來(lái)，由于農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)、城市化發(fā)展及經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)因素影響，導(dǎo)致全球范圍內(nèi)濕地面積銳減，對(duì)環(huán)境造成了難以估量的影響。因此，國(guó)際社會(huì)和濕地保護(hù)發(fā)達(dá)國(guó)家運(yùn)用立法和制定規(guī)劃的方式加以保護(hù)。這種用法律手段規(guī)范和保護(hù)濕地是有效的方式，也是對(duì)我國(guó)有益的啟示。
3我國(guó)濕地保護(hù)立法中存在的問(wèn)題
3.1缺失濕地專(zhuān)門(mén)立法，整體系統(tǒng)保護(hù)不足從我國(guó)的自然資源立法傳統(tǒng)角度來(lái)看主要的特點(diǎn)是以部門(mén)法為主導(dǎo)中心，例如土地有《土地管理法》、草原有《草原法》、森林有《森林法》、海洋有《海洋保護(hù)法》等，而對(duì)于濕地卻沒(méi)有一部專(zhuān)門(mén)針對(duì)濕地調(diào)整、資源開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)管理的法律。我國(guó)在現(xiàn)行的環(huán)境資源法律中，對(duì)于“濕地”內(nèi)涵的理解和外延的理解存在著不確定性及不全面性，并且這些法律法規(guī)的制定均有著不同的調(diào)整范圍和用途，原有的法律法規(guī)局限性較大，所以對(duì)于整個(gè)“濕地生態(tài)系統(tǒng)”的維護(hù)和發(fā)展不能起到有效的作用。濕地是一種較特殊的生態(tài)系統(tǒng)，涉及多個(gè)部門(mén)和領(lǐng)域，同時(shí)不同部門(mén)和領(lǐng)域?qū)竦氐恼J(rèn)識(shí)和作用均有較大的差異，以及不同的利用群體對(duì)濕地的資源需求也存在著差異，如果沒(méi)有一部針對(duì)濕地資源保護(hù)專(zhuān)門(mén)的立法，對(duì)濕地資源進(jìn)行合理的統(tǒng)一調(diào)整和規(guī)劃，那么在多項(xiàng)法規(guī)中具體規(guī)定之間必然存在著不可避免的沖突。
3.2立法體系分散，缺少有效協(xié)調(diào)立法可以有效地協(xié)調(diào)社會(huì)及人與自然關(guān)系。在法律法規(guī)不相同的情況下，也應(yīng)相互協(xié)調(diào)達(dá)到統(tǒng)一的原則，否則就會(huì)存在規(guī)定性沖突。因此，各項(xiàng)法律法規(guī)之間的內(nèi)容有效協(xié)調(diào)與合理配合是完善法律體系的重要前提。針對(duì)我國(guó)濕地而言，并沒(méi)有一部完整的法規(guī)對(duì)其進(jìn)行合理統(tǒng)籌，使得現(xiàn)行的環(huán)境資源法律法規(guī)對(duì)濕地的保護(hù)、開(kāi)發(fā)利用等法律章程和規(guī)定過(guò)于零亂并且沒(méi)有形成一套完整的濕地法律保護(hù)體系，所以導(dǎo)致在濕地保護(hù)和利用方面不協(xié)調(diào)因素較多。如現(xiàn)行的法律法規(guī)在鼓勵(lì)開(kāi)墾荒地時(shí)，并沒(méi)有給予保護(hù)原則，缺少保護(hù)規(guī)定；在某些法律法規(guī)中雖然規(guī)定了對(duì)工程受損的濕地應(yīng)及時(shí)采取恢復(fù)措施，但沒(méi)有考慮到工程受損濕地的功能恢復(fù)。正是由于立法上不能夠有效協(xié)調(diào)，使得濕地資源保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用在依照法律的管理、執(zhí)行法律監(jiān)督上采用的法律依據(jù)不能夠形成統(tǒng)一，導(dǎo)致濕地資源出現(xiàn)諸多相互矛盾的問(wèn)題，使?jié)竦厣鷳B(tài)功效不能得到合理地發(fā)揮和利用。
3.3缺乏相應(yīng)的公眾參與機(jī)制，濕地資源利用過(guò)度濕地保護(hù)的主要力量來(lái)源于群眾及政府。目前對(duì)于群眾及非政府人員缺乏有效的法律途徑參與到濕地保護(hù)的決策中去，這造成了濕地利益的直接利害關(guān)系者沒(méi)有機(jī)會(huì)和條件參與到濕地保護(hù)的工程中來(lái)，導(dǎo)致兩者產(chǎn)生矛盾。從而，過(guò)度利用濕地資源，忽視對(duì)濕地資源的保護(hù)。導(dǎo)致相關(guān)者只為了謀求當(dāng)下的經(jīng)濟(jì)價(jià)值而盲目開(kāi)發(fā)。目前黑龍江省并沒(méi)有相應(yīng)的法律法規(guī)采取制約。
4我國(guó)濕地保護(hù)立法體系的完善
濕地的環(huán)境價(jià)值和生態(tài)利益是制定濕地保護(hù)的法律前提，濕地立法刻不容緩。在建立濕地保護(hù)法律法規(guī)時(shí)，應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的相關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際現(xiàn)狀，確定立法目的，明確保護(hù)對(duì)象、相關(guān)管理部門(mén)職責(zé)，遵守管理制度。要盡快建立一套合理、完整、相互協(xié)調(diào)的濕地法律法規(guī)，使得我國(guó)濕地得到全面有效的開(kāi)發(fā)與保護(hù)。
4.1明確濕地的概念和適用范圍首先就是要明確“濕地”的概念。這主要是為了避免專(zhuān)門(mén)法律與其他法律法規(guī)的適用范圍發(fā)生沖突，以及法律保護(hù)的對(duì)象不明確等問(wèn)題。我國(guó)是《濕地公約》締約成員國(guó)，在我國(guó)完善濕地相關(guān)法律法規(guī)的同時(shí)可以借鑒濕地公約中的規(guī)定，確定應(yīng)采取保護(hù)的濕地對(duì)象，保護(hù)濕地的含義、類(lèi)型。確保不是被利用的荒地。結(jié)合政府各部門(mén)依據(jù)濕地定義對(duì)土地類(lèi)型進(jìn)行劃分，對(duì)被確定受保護(hù)對(duì)象地區(qū)進(jìn)行合理的規(guī)劃開(kāi)發(fā)和實(shí)施保護(hù)。
4.2盡快推進(jìn)濕地保護(hù)的專(zhuān)門(mén)立法工作首先要整合國(guó)內(nèi)的相關(guān)法律，將與濕地相關(guān)的一些法律進(jìn)行整理，統(tǒng)一立法，借鑒先進(jìn)國(guó)家的立法經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)我國(guó)的具體國(guó)情，制定有針對(duì)性的濕地法律。要盡快推進(jìn)濕地相關(guān)的立法措施，對(duì)我國(guó)濕地保護(hù)法律法規(guī)更加完善。
4.3建立濕地保護(hù)基本法律制度體系①濕地生態(tài)環(huán)境影響和評(píng)價(jià)體系。針對(duì)濕地保護(hù)，我國(guó)在2003年9月1日施行了《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，立法中針對(duì)我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的現(xiàn)狀進(jìn)行了較詳細(xì)規(guī)定。濕地保護(hù)法的確立，對(duì)濕地的利用和開(kāi)發(fā)進(jìn)行了科學(xué)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)。對(duì)濕地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行時(shí)，著重對(duì)濕地生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)理論框架的建立，增強(qiáng)生態(tài)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的科學(xué)性和實(shí)踐性[3]。②濕地規(guī)劃制度。濕地規(guī)劃是指濕地主管機(jī)關(guān)根據(jù)濕地資源及環(huán)境特征、存量和濕地社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)學(xué)意義，以及社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、環(huán)境不同階段的發(fā)展需求，通過(guò)制定濕地利用或保護(hù)規(guī)劃的方式，限定濕地資源的利用方向和對(duì)濕地環(huán)境提供保護(hù)的制度。濕地位于環(huán)境生態(tài)系統(tǒng)中的核心地位，對(duì)于生態(tài)的調(diào)節(jié)，氣候的影響都有著非常重要的作用，而濕地的保護(hù)需要顧全大局、合理安排，所以需要相關(guān)部門(mén)對(duì)于濕地進(jìn)行合理有效規(guī)劃。《中國(guó)濕地保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃》、《全國(guó)濕地保護(hù)工程規(guī)劃（2002—2030年）》和《全國(guó)濕地保護(hù)工程實(shí)施規(guī)劃》等政策文件，都對(duì)濕地規(guī)劃提出了明確的要求。因此，應(yīng)該盡快建立濕地保護(hù)法，切實(shí)做到濕地的合理開(kāi)發(fā)及保護(hù)利用。③建立濕地合理開(kāi)發(fā)與利用。濕地合理利用制度有用途管制、環(huán)境影響評(píng)價(jià)許可、濕地用途變更許可及許可證制度這些方面的內(nèi)容。濕地的合理使用主要體現(xiàn)在濕地的利用，應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法的形式，明確濕地的主要利用方式，不經(jīng)許可，未經(jīng)行政管理部門(mén)的審批，單位、個(gè)人以及其他組織不能隨意改變濕地的用途。對(duì)于取得濕地使用權(quán)和管理權(quán)的單位、個(gè)人和其他組織，應(yīng)該按照法定程序取得環(huán)境影響評(píng)價(jià)許可，對(duì)于改變濕地用途的，應(yīng)該取得用途變更許可，并且繳納相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用。④建立還原生態(tài)制度。濕地資源是人類(lèi)與自然相互影響的重要條件之一。濕地還具有相應(yīng)的社會(huì)功能、經(jīng)濟(jì)功能。濕地保護(hù)應(yīng)當(dāng)兼顧當(dāng)?shù)鼐用竦纳顔?wèn)題，用生態(tài)補(bǔ)償制度來(lái)合理調(diào)整濕地的開(kāi)發(fā)利用，開(kāi)發(fā)者給付一定的使用費(fèi)來(lái)?yè)Q取對(duì)濕地的利用，而相應(yīng)的使用費(fèi)又可以作為濕地利用后的對(duì)當(dāng)?shù)鼐用竦纳鷳B(tài)補(bǔ)償費(fèi)用和濕地的維護(hù)基金。所以，此種制度有力于濕地的保護(hù)，應(yīng)該通過(guò)制定濕地保護(hù)法，運(yùn)用濕地有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度保護(hù)合理的保護(hù)濕地資源。⑤建立濕地生物多樣性保障制度。濕地為多種生物提供了天然的棲息地，但是由于大規(guī)模的開(kāi)墾造田，使野生動(dòng)植物的天然生境遭到嚴(yán)重破壞，生物多樣性受到破壞。因此，在新的濕地立法中要特別突出對(duì)生物多樣性的保護(hù)。如鳥(niǎo)類(lèi)種群數(shù)量的減少，為掌握濕地生境變遷和濕地鳥(niǎo)類(lèi)的變化規(guī)律，應(yīng)建立鳥(niǎo)類(lèi)監(jiān)測(cè)站，定期監(jiān)測(cè)匯總，并分析變化規(guī)律，以便制定相應(yīng)的保護(hù)措施。開(kāi)展珍稀水禽的生態(tài)學(xué)研究、人工馴養(yǎng)繁殖工作，深入開(kāi)展種群數(shù)量和環(huán)境容納量的研究，以便制定合理的動(dòng)物資源利用計(jì)劃。同時(shí)對(duì)于濕地豐富的野生植物資源要充分利用，要有組織有計(jì)劃的進(jìn)行收割，充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，要保護(hù)好環(huán)境，以便持續(xù)利用現(xiàn)存的豐富多樣的生物資源。⑥確立公眾參與制度。濕地的合理開(kāi)發(fā)與保護(hù)利用是我國(guó)民族的文明、社會(huì)的責(zé)任。因此必須在合理保護(hù)濕地中進(jìn)行科學(xué)的研究發(fā)展的前提下，加大對(duì)濕地功能及保護(hù)的宣傳教育，特別是加強(qiáng)群眾參與的濕地保護(hù)活動(dòng)和科普活動(dòng)，提高全社會(huì)的濕地保護(hù)意識(shí)，從社會(huì)角度上真正認(rèn)識(shí)到濕地保護(hù)對(duì)于人類(lèi)生存和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大意義。濕地的自然環(huán)境的合理開(kāi)發(fā)、保護(hù)利用與人類(lèi)的生存有著不可分割的重要關(guān)系，在生態(tài)環(huán)境中，濕地環(huán)境是富有生物多樣性的，濕地生態(tài)環(huán)境同時(shí)也是人類(lèi)與自然最依賴(lài)的生存環(huán)境之一；它不僅具有豐富的資源，而且還有環(huán)境調(diào)節(jié)功能和生態(tài)效益。目前，我國(guó)濕地資源的現(xiàn)狀以及諸多人為因素的破壞不容樂(lè)觀，應(yīng)立即制定濕地保護(hù)，建立一系列完善的濕地保護(hù)法律法規(guī)體系。從而樹(shù)立人們對(duì)濕地保護(hù)意識(shí)的責(zé)任感和使命感。