雙城經(jīng)濟(jì)圈生態(tài)環(huán)境治理法治化探析
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摘要：通過強(qiáng)化法治建設(shè)，充分發(fā)揮好檢察職能，上可為立法提供實(shí)踐和咨詢反饋，中可為執(zhí)法提供監(jiān)督和法律保障，下可為全民守法提供指引和定分止?fàn)帯３浞职l(fā)揮檢察職能，具體地看，涉及檢察機(jī)關(guān)自身行為以及與立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、公民法人等社會(huì)主體的互動(dòng)；歷史地看，充分發(fā)揮檢察職能，也涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展、科技進(jìn)步和認(rèn)識(shí)的提高。本文以檢察職能與其他職能的互動(dòng)為緯，以經(jīng)濟(jì)和科技進(jìn)步為經(jīng)，對(duì)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈生態(tài)環(huán)境治理中發(fā)揮檢察職能的具體路徑進(jìn)行了分析。
關(guān)鍵詞：成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈；檢察職能；生態(tài)環(huán)境治理；法治建設(shè)
一、生態(tài)環(huán)境治理法治化的意義與檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系
成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈位于長江上游，是我國實(shí)施長江經(jīng)濟(jì)帶與“一帶一路”倡議的重要組成部分。2020年1月3日中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第六次會(huì)議研究了推動(dòng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)；2020年10月16日中共中央政治局召開會(huì)議，審議了《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)規(guī)劃綱要》，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，要加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)。因此，推動(dòng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈高質(zhì)量發(fā)展，生態(tài)環(huán)境保護(hù)勢(shì)必不可忽視。檢察機(jī)關(guān)作為我國法治力量的重要組成部分，應(yīng)當(dāng)參與到生態(tài)環(huán)境治理當(dāng)中去。當(dāng)前生態(tài)環(huán)境治理任務(wù)艱巨，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)肩負(fù)起應(yīng)有的責(zé)任，充分運(yùn)用法治方式和法治思維，以全面落實(shí)法治化要求為己任，聚焦生態(tài)環(huán)境治理的難點(diǎn)重點(diǎn)問題，全面落實(shí)生態(tài)環(huán)境治理的法治化部署，多措并舉、深入推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，實(shí)現(xiàn)對(duì)國家利益和社會(huì)公共利益的保護(hù)［1］。2017年6月27日，十二屆全國人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議作出《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改<中華人民共和國民事訴訟法>和<中華人民共和國行政訴訟法>的決定》，正式確立了作為我國檢察機(jī)關(guān)的提起公益訴訟制度，從法律層面開啟了檢察機(jī)關(guān)依法進(jìn)行生態(tài)環(huán)境治理的路徑。成渝地區(qū)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以此為契機(jī)，全面開啟成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法治化進(jìn)程。
二、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈生態(tài)環(huán)境治理中發(fā)揮
檢察職能的必要性分析加強(qiáng)環(huán)境治理法治化，首先要界定法治化的含義。改革開放40年來，我國的法治建設(shè)進(jìn)步巨大，從十一屆三中全會(huì)確定的第二個(gè)“十六字方針”：“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”到“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”的新十六字方針。法治的意義涵蓋了從立法到守法的過程，也涵蓋了從政府、社會(huì)到公民的整體范圍。首先，在于發(fā)揮法律的指引作用，成為公民的行動(dòng)準(zhǔn)則；其次，在于行政主體主動(dòng)執(zhí)行法律規(guī)范，使法律在社會(huì)生活層面全面落實(shí)；再次，在于檢察機(jī)關(guān)對(duì)法律進(jìn)行適用和監(jiān)督，督促行政主體的執(zhí)法規(guī)范，平息公民之間以及行政主體與公民之間的各種糾紛，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定；最后，落腳點(diǎn)在于全體公民、法人和社會(huì)組織都在法律框架內(nèi)行事，達(dá)成法治目標(biāo)。檢察是法治體系和法治過程的重要節(jié)點(diǎn)和環(huán)節(jié)，上為立法提供實(shí)踐和咨詢反饋，中為執(zhí)法提供監(jiān)督和法律保障，下為全民守法提供指引和定分止?fàn)?。所以檢察職能的涵蓋面廣泛而具體，正確發(fā)揮檢察職能，可以為法治化進(jìn)程提供有力支持。而自然環(huán)境具有公共屬性，其中生態(tài)環(huán)境要素包括生物、土地礦物、海洋河流大氣等天然物質(zhì)要素，以及地面、地下的各種建筑物和相關(guān)設(shè)施等人工物質(zhì)要素，這無一不是關(guān)系到社會(huì)生產(chǎn)生活的每一個(gè)側(cè)面。黨的十九屆四中全會(huì)提出，堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系，促進(jìn)人與自然和諧共生的總要求。我國《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)。地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。從覆蓋范圍和治理格局角度看，生態(tài)環(huán)境治理與法治化的結(jié)合是一種必然。同時(shí)，也必然涉及全民利益，故橫向上需要政府、社會(huì)、公民等主體共同參與、上下響應(yīng)的整體工程，而縱向上則是立法、執(zhí)法、檢察、守法各環(huán)節(jié)各層面同步發(fā)力、良性互動(dòng)的系統(tǒng)工程。其中檢察職能的有效發(fā)揮，必將成為生態(tài)環(huán)境治理法治化的重要抓手，也是落實(shí)黨中央關(guān)于堅(jiān)持綠色發(fā)展，健全源頭預(yù)防、過程控制、損害賠償、責(zé)任追究的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法治體系的重要路徑。
三、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈生態(tài)環(huán)境治理中發(fā)揮檢察職能的路徑性分析
具體地看，充分發(fā)揮檢察職能，涉及檢察機(jī)關(guān)自身行為以及與立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、公民法人等社會(huì)主體的互動(dòng)；歷史地看，充分發(fā)揮檢察職能，也涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展、科技進(jìn)步和認(rèn)識(shí)的提高。下面將以檢察職能與其他職能的互動(dòng)為緯，以經(jīng)濟(jì)和科技進(jìn)步為經(jīng)，對(duì)生態(tài)環(huán)境治理中發(fā)揮檢察職能的路徑進(jìn)行分析。
（一）發(fā)揮檢察職能，助推行政執(zhí)法，提高生態(tài)環(huán)境治理法治化的能力
行政權(quán)是指國家行政機(jī)關(guān)執(zhí)行國家法律，管理國家各項(xiàng)事務(wù)的權(quán)力。與公民的私權(quán)相比，行政權(quán)具有公益性、單方性和強(qiáng)制性特征；與檢察權(quán)的被動(dòng)性和滯后性相比，行政權(quán)具有主動(dòng)性、優(yōu)先性和廣泛性的特征。具體到生態(tài)環(huán)境治理方面，環(huán)保局、交通局、住建局、城管局等多個(gè)行政機(jī)關(guān)基于各項(xiàng)社會(huì)管理職能，通過科學(xué)的設(shè)置機(jī)構(gòu)、執(zhí)法人員和專業(yè)技術(shù)人員，全面落實(shí)執(zhí)法需要，與社會(huì)運(yùn)行主體的接觸廣泛、密切、主動(dòng)，對(duì)于突發(fā)、復(fù)雜生態(tài)環(huán)境問題掌握的信息具體、充分，處理實(shí)際問題的行政手段和科學(xué)技術(shù)手段更加豐富，對(duì)于源頭防控和過程控制具有更好的介入機(jī)制。同時(shí)，行政程序相比檢察程序具有即時(shí)性、簡便性，成本更低而效率更高，故而在生態(tài)環(huán)境治理的法治化方面，行政機(jī)關(guān)首當(dāng)其沖，責(zé)無旁貸。檢察機(jī)關(guān)可以發(fā)揮能動(dòng)性，不應(yīng)只注重于事后救濟(jì)，而是可以樹立綜合治理的理念，關(guān)注行政執(zhí)法與刑事檢察的銜接。如檢察機(jī)關(guān)在影響較大的生態(tài)環(huán)境案件中，可以提前介入有關(guān)行政機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)的調(diào)查偵查，以檢察標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)一線辦案；亦可以將辦案關(guān)口前移，通過發(fā)揮行政檢察和公益訴訟檢察的監(jiān)督職能，在不干擾行政執(zhí)法的前提下對(duì)行政機(jī)關(guān)的日常執(zhí)法行為展開調(diào)查，以檢察建議的方式對(duì)發(fā)現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境治理問題進(jìn)行監(jiān)督。審判機(jī)關(guān)則可以通過民事、刑事環(huán)境訴訟和環(huán)境公益訴訟，落實(shí)黨中央關(guān)于損害賠償、責(zé)任追求的總體要求，通過檢察判決的典型案例和檢察強(qiáng)制執(zhí)行，進(jìn)一步強(qiáng)化行政執(zhí)法的效果，使已經(jīng)外部化的環(huán)境違法行為重新內(nèi)部化，加大環(huán)境違法成本，從而為生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法創(chuàng)造更好的法治環(huán)境。此外，檢察機(jī)關(guān)可以發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)，與行政機(jī)關(guān)進(jìn)行法律政策方面的交流。通過具體案件和法律規(guī)定的交流和說明，幫助行政機(jī)關(guān)樹立嚴(yán)格執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法的理念，減少行政訴訟風(fēng)險(xiǎn)，助推行政執(zhí)法水平和能力的提升。
（二）發(fā)揮檢察職能，助推全民守法，擴(kuò)大生態(tài)環(huán)境治理法治化的廣度
1．?dāng)U大線索來源，推動(dòng)全民參與。生態(tài)環(huán)境治理，不能只靠行政機(jī)關(guān)單方推動(dòng)，必須推動(dòng)全民參與。2017年《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的修改，增加了公益訴訟制度，其中檢察公益訴訟是重中之重。作為檢察機(jī)關(guān)，公益訴訟職能是檢察機(jī)關(guān)職能的重要轉(zhuǎn)變，也為檢察機(jī)關(guān)參與生態(tài)環(huán)境治理提供了重要抓手。檢察機(jī)關(guān)依據(jù)統(tǒng)一安排開通了12309檢察熱線和網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，統(tǒng)一受理群眾舉報(bào)線索，并與上級(jí)檢察院聯(lián)動(dòng)，進(jìn)行了積極宣傳。通過拓寬線索渠道，廣泛發(fā)動(dòng)群眾積極反映身邊關(guān)于垃圾治理、河道漁政管理、環(huán)境污染等方面的具體問題，參與到生態(tài)環(huán)境治理中來。比如賦予公眾環(huán)境公益訴訟權(quán)可以很大程度上彌補(bǔ)環(huán)保部門執(zhí)法手段的不足［2］。2．提高辦案效率，解決實(shí)際問題。因?yàn)闄z察的被動(dòng)性，具有一定局限。積極發(fā)揮檢察職能，必須讓群眾及時(shí)看到檢察介入的效果，才能形成良性循環(huán)。如檢察機(jī)關(guān)獲知某垃圾站存在垃圾臭氣四溢污染環(huán)境的情況后及時(shí)介入，通過現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查并調(diào)取了垃圾站運(yùn)行資料，發(fā)現(xiàn)垃圾站存在除臭設(shè)備失靈未得到及時(shí)修復(fù)的情況。7日內(nèi)即向主管行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議。行政機(jī)關(guān)責(zé)成環(huán)衛(wèi)公司立即整改，極大改善了臭氣污染的狀況，并舉一反三，對(duì)全區(qū)垃圾處理設(shè)施進(jìn)行了全面排查和維修，此案經(jīng)行政機(jī)關(guān)的不懈努力和檢察職能的介入，得以圓滿解決，實(shí)際效果極佳。只有提高辦案效率，讓成果迅速被群眾看得見，才能提高全民參與的積極性。3．宣傳典型案件，普及法律知識(shí)。中央兩辦《關(guān)于實(shí)行國家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制的意見》中明確指出，建立法官、檢察官等以案釋法制度，執(zhí)法檢察機(jī)關(guān)在處理環(huán)境保護(hù)等群眾關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題過程中，要加強(qiáng)對(duì)當(dāng)事人政策宣講和法律法規(guī)講解，把普法教育貫穿于事前、事中、事后全過程，讓群眾在解決問題中學(xué)習(xí)法律知識(shí)。助推全民守法，必須充分發(fā)揮檢察職能，結(jié)合典型案件，最好宣傳普法工作，只有群眾廣泛的了解和參與，貫徹源頭預(yù)防理念，才能最大程度地?cái)U(kuò)大生態(tài)環(huán)境治理的廣度。
（三）發(fā)揮檢察職能，助推科學(xué)立法，夯實(shí)生態(tài)環(huán)境治理法治化的基礎(chǔ)
實(shí)踐的觀點(diǎn)是馬克思主義哲學(xué)的核心觀點(diǎn)。實(shí)踐決定認(rèn)識(shí)，是認(rèn)識(shí)的源泉和動(dòng)力、目的和歸宿，同時(shí)也是檢驗(yàn)認(rèn)識(shí)正確與否的唯一標(biāo)準(zhǔn)。法律是人民意志的體現(xiàn)，但法律具有滯后性，而檢察實(shí)踐是靈動(dòng)鮮活的。檢察實(shí)踐必然會(huì)遇到層出不窮的新問題和新挑戰(zhàn)。發(fā)揮檢察職能，就是要充分總結(jié)實(shí)踐中的所有經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，及時(shí)向有立法權(quán)的單位反饋（包括黨委、人大、政府），為法律和地方性政策的出臺(tái)提供充足的、必要的備詢，也為進(jìn)一步的檢察實(shí)踐獲得足夠的法律和政策支撐。如公益訴訟制度設(shè)立以后，重慶市渝中區(qū)人民檢察院在生態(tài)環(huán)境公益訴訟實(shí)踐中遇到的調(diào)查受阻、信息獲取困難等問題，及時(shí)向區(qū)委區(qū)政府和人大部門匯報(bào)，區(qū)長及時(shí)批示并在全區(qū)轉(zhuǎn)發(fā)了市兩辦《關(guān)于支持檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟工作的通知》，并要求請(qǐng)全區(qū)認(rèn)真貫徹落實(shí)，人大常委會(huì)主任也在檢察機(jī)關(guān)公益訴訟工作匯報(bào)上做了批示。通過檢察職能的發(fā)揮，助推了本地政策的及時(shí)出臺(tái)，進(jìn)一步夯實(shí)了生態(tài)環(huán)境治理法治化的基礎(chǔ)。
（四）發(fā)揮檢察職能，實(shí)現(xiàn)公正檢察，筑牢生態(tài)環(huán)境治理法治化的保障
1．準(zhǔn)確定位，保持整體謙抑。首先，發(fā)揮檢察職能，應(yīng)該對(duì)行政權(quán)保持謙抑。在環(huán)境治理上堅(jiān)持預(yù)防為主、綜合治理的原則，檢察的滯后性和事后救濟(jì)并不是環(huán)境保護(hù)的最優(yōu)選擇。發(fā)揮檢察職能，就是要成為行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法的監(jiān)督者和堅(jiān)強(qiáng)后盾。助推形成有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的法治環(huán)境和行政主管部門主導(dǎo)管理指揮、企業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任認(rèn)真防控、社會(huì)組織和公民積極參與、檢察機(jī)關(guān)依法履職有效保障的生態(tài)環(huán)境綜合治理法治化格局。其次，發(fā)揮檢察職能，應(yīng)當(dāng)對(duì)公共利益保持謙抑。生態(tài)環(huán)境問題，涉及國家利益和社會(huì)公共利益。在兩益受損時(shí)，應(yīng)該以最短時(shí)間恢復(fù)生態(tài)環(huán)境為目標(biāo)導(dǎo)向，這就要求檢察者提高效率，追求雙贏，敦促行政機(jī)關(guān)迅速依法解決或?qū)嫦嚓P(guān)者及時(shí)調(diào)解。而分清是非，追究責(zé)任是第二目標(biāo)，必要時(shí)再通過行政公益訴訟或者強(qiáng)制執(zhí)行程序等剛性手段達(dá)成環(huán)境保護(hù)目標(biāo)。2．結(jié)合司改，加強(qiáng)組織建設(shè)。檢察改革是現(xiàn)在進(jìn)行時(shí)。改革的目的之一，就是推進(jìn)法官、檢察官的專業(yè)化。隨著黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局，生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾如何平衡，就日益成為檢察領(lǐng)域的核心課題。生態(tài)環(huán)境案件往往影響面廣、專業(yè)技術(shù)性強(qiáng)、利益關(guān)系和法律關(guān)系復(fù)雜，建立專門的機(jī)構(gòu)和專業(yè)性強(qiáng)的檢察隊(duì)伍，助推環(huán)保領(lǐng)域檢察保護(hù)，遂成為檢察改革的題中之義。目前，重慶市渝中區(qū)人民檢察院已經(jīng)成立了專門的公益訴訟機(jī)構(gòu)和檢察官辦案組，保證生態(tài)環(huán)境保護(hù)案件專人、專責(zé)、專業(yè)的迅速辦理。3．依靠科技，提高信息化率。成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈生態(tài)環(huán)境是綜合治理工程，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法又是專業(yè)化很強(qiáng)的工作，所以檢察機(jī)關(guān)的信息化水平亟須提升。生態(tài)環(huán)境保護(hù)，是公權(quán)機(jī)關(guān)、社會(huì)、法人和公民共同參與的工程，這就要求必須有一個(gè)統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)化平臺(tái)，可以打破各行政機(jī)關(guān)之間、檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間的信息壁障，一方面保證檢察機(jī)關(guān)可以順暢地從公眾舉報(bào)和各行政機(jī)關(guān)的海量執(zhí)法信息中發(fā)掘案件線索，另一方面也便于信息的溝通和反饋。在檢察實(shí)踐上，原來檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)之間的“兩法銜接”平臺(tái)，一方面存在行政機(jī)關(guān)錄入信息的選擇性，另一方面目的限于刑事檢察與行政執(zhí)法銜接，難以實(shí)現(xiàn)檢察對(duì)行政執(zhí)法信息的全面掌握和監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)環(huán)境執(zhí)法信息的有效流轉(zhuǎn)和檢察監(jiān)督的全覆蓋。從發(fā)展趨勢(shì)看，5G與大數(shù)據(jù)應(yīng)用成為充分發(fā)揮檢察職能的重點(diǎn)，包括數(shù)據(jù)和證據(jù)采集、智能分類、分析研判、辦案管理、輔助決策、知識(shí)資源、公眾服務(wù)、移動(dòng)應(yīng)用等多方面。一方面與行政執(zhí)法信息、群眾舉報(bào)信息協(xié)助信息無縫對(duì)接，實(shí)現(xiàn)環(huán)保線索“隨手拍、隨時(shí)報(bào)”，實(shí)現(xiàn)公益訴訟線索搜集整理自動(dòng)化，自動(dòng)研判，自動(dòng)預(yù)警線索；一方面通過人工智能手段，輔助檢察官辦案，提高檢察監(jiān)督質(zhì)量。未來可以通過檢察公益訴訟帶動(dòng)起環(huán)境保護(hù)的合力，搭建起生態(tài)環(huán)境保護(hù)多元共治、有效參與的信息化法治化新格局。總之，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈生態(tài)環(huán)境治理法治化是必然的發(fā)展方向，參與的主體和環(huán)節(jié)眾多，但堅(jiān)持問題導(dǎo)向，勇于探索，高效地發(fā)揮檢察職能，將是實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理方面國家、社會(huì)、民眾的普遍參與以及立法、執(zhí)法、檢察、守法的系統(tǒng)共振和良性循環(huán)的重要保障。
參考文獻(xiàn)
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作者:邢光旭 單位:重慶市渝中區(qū)人民檢察院