集體土地上房屋拆遷與補(bǔ)償法律淺析

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［提要］集體土地使用權(quán)與房屋所有權(quán)是我國(guó)農(nóng)民最重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。在房屋拆遷與補(bǔ)償工作過程中存在政府鼓勵(lì)不均衡、集體土地上的房屋拆遷制度不合理、補(bǔ)償政策無法有效落實(shí)惠及拆遷戶、貨幣或產(chǎn)權(quán)調(diào)換補(bǔ)償不到位等諸多法律問題。這些問題也導(dǎo)致農(nóng)民在房屋拆遷與補(bǔ)償過程中相關(guān)合法權(quán)利遭到侵犯。本文從集體土地上的房屋拆遷與補(bǔ)償視角出發(fā)，通過對(duì)陜西省西安市城中村展開實(shí)地調(diào)研，總結(jié)這類問題背后存在的政策與立法、行政保護(hù)與監(jiān)督等相關(guān)原因，并提出強(qiáng)化政府監(jiān)督職能、完善相關(guān)法律等措施，以保障農(nóng)民在房屋拆遷過程中的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利得到切實(shí)保障，促進(jìn)城市化進(jìn)程和諧與穩(wěn)定發(fā)展。

關(guān)鍵詞：集體土地上的房屋拆遷；宅基地使用權(quán)；宅基地退出的補(bǔ)償

伴隨著城市的發(fā)展變化，對(duì)建設(shè)用地的需求越來越大，集體土地轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地也成為普遍現(xiàn)象。在這個(gè)過程中集體土地上房屋拆遷和補(bǔ)償所涉及的法律問題也越來越多地涉及農(nóng)民集體的利益。集體土地上的房屋由農(nóng)村家庭或個(gè)人擁有和使用。本文探討的主要是宅基地上的房屋，宅基地的權(quán)屬屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。因?yàn)槌鞘械慕?jīng)濟(jì)發(fā)展使得其空間規(guī)模不斷外延，郊區(qū)的農(nóng)村成為新的城市中心，有的村落被城市包裹起來，位于城市中間的農(nóng)村便成為我們所說的“城中村”。西安城市規(guī)模不斷擴(kuò)展，城中村改造也在不斷地進(jìn)行。由于西安市周邊城中村很多，故而所面臨的房屋拆遷和補(bǔ)償問題也日益突出。因此，這就需要法律來對(duì)其進(jìn)一步地規(guī)范和完善。

一、集體土地上房屋拆遷與補(bǔ)償?shù)母拍詈托问?/p>

（一）集體土地上的房屋概念。集體土地是指農(nóng)村集體所擁有的土地，因此本文集體土地上的房屋定義為農(nóng)民宅基地上的房屋建筑。

（二）集體土地上的房屋拆遷與補(bǔ)償形式

1、拆遷補(bǔ)償形式。目前仍然沒有關(guān)于集體土地上房屋拆遷補(bǔ)償?shù)慕y(tǒng)一立法。農(nóng)村集體土地上房屋征收有兩種情形：一是城中村，指的是農(nóng)民在宅基地上建造的房屋被征收的情形，因?yàn)榉课萁ㄔO(shè)地處于城市規(guī)劃的范圍，周邊房?jī)r(jià)隨城市發(fā)展早已上漲，假如仍按照原先的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償，很難解決農(nóng)民的居住生存問題；二是集體土地被征收時(shí)房屋作為土地附著物被征收。但我國(guó)《土地管理法》規(guī)定的主要是針對(duì)土地補(bǔ)償，而關(guān)于房屋的補(bǔ)償并沒有進(jìn)行說明。2、集體土地上的房屋拆遷與補(bǔ)償立法現(xiàn)狀。目前，對(duì)于城市的房屋拆遷有《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》進(jìn)行指導(dǎo)規(guī)范，盡管還并不能面面俱到，但仍算是有一個(gè)規(guī)范性法規(guī)。但是，對(duì)于征用拆遷農(nóng)村集體土地上的房屋這種事關(guān)農(nóng)民生活生存的重大事項(xiàng)上，在國(guó)家整體層面上的法律缺失，使得我國(guó)很多地方農(nóng)民的合法權(quán)益難以得到保障。

二、西安關(guān)于集體土地上的房屋拆遷補(bǔ)償辦法

關(guān)于集體房屋拆遷補(bǔ)償主要有三種模式，分別是產(chǎn)權(quán)調(diào)換、貨幣補(bǔ)償以及產(chǎn)權(quán)調(diào)換和貨幣補(bǔ)償兩種方式相結(jié)合，西安市主要采用第三種模式。下面整理關(guān)于西安市改造集體土地的房屋拆遷補(bǔ)償方法：（1）產(chǎn)權(quán)調(diào)換，是用其他地方或在原地重建的房屋（安置房），和被拆除房屋進(jìn)行產(chǎn)權(quán)交換。被拆遷人通過調(diào)換獲得新房屋的產(chǎn)權(quán)，失去對(duì)舊的被拆除的房屋的產(chǎn)權(quán)。它的特點(diǎn)表現(xiàn)在實(shí)物形態(tài)上對(duì)于被拆遷人予以補(bǔ)償。（2）給予其等額的貨幣安置，特點(diǎn)是簡(jiǎn)單、操作性強(qiáng)，免去了安置過渡時(shí)間。（3）產(chǎn)權(quán)調(diào)換和貨幣補(bǔ)償兩種方式相結(jié)合。

三、西安集體土地上房屋拆遷補(bǔ)償中存在的主要問題

（一）農(nóng)民的法律地位不平等。農(nóng)民是集體土地上的房屋拆遷法律關(guān)系中最重要的利益主體，具有完全的行為能力，按照私法自治和保護(hù)私權(quán)的理念，農(nóng)民應(yīng)當(dāng)是自己權(quán)利和利益的決定者，但是實(shí)際中農(nóng)民和市民的法律地位不平等。例如，城市居民不僅有權(quán)可以購(gòu)買私有房屋，而且有權(quán)根據(jù)自己的意愿實(shí)現(xiàn)個(gè)人房屋的轉(zhuǎn)讓或者抵押，但同為我國(guó)公民的農(nóng)民不但無法實(shí)現(xiàn)自身宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)，也無法自由實(shí)現(xiàn)由其投資建造的農(nóng)村房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)利。因此，在立法觀念上的不平等造成農(nóng)民的法律地位被虛化、合法權(quán)益被侵蝕。當(dāng)農(nóng)民的私權(quán)利與國(guó)家的行政權(quán)力發(fā)生觸碰時(shí)，農(nóng)民法律地位的不平等就顯得非常突出。

（二）法定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的缺失造成集體土地上的房屋拆遷補(bǔ)償隨意性強(qiáng)。我國(guó)對(duì)于因土地被征用而產(chǎn)生的農(nóng)民在宅基地上的自建房屋的拆遷沒有具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。由于城市國(guó)有土地上的房屋和農(nóng)村集體土地上的房屋在性質(zhì)、主體、土地管理方式和拆遷安置對(duì)象等方面的不同，城市房屋拆遷辦法沒有直接參考的價(jià)值，導(dǎo)致政府在實(shí)施過程中制定的拆遷程序和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)十分混亂。這種任意性不僅造成補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一致，而且造成補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理，由此必然會(huì)產(chǎn)生許多糾紛。在一些地區(qū)，政府制定了較低的補(bǔ)償率，以犧牲農(nóng)民權(quán)益為代價(jià)吸引投資，致使農(nóng)民的利益不能充分地得到保護(hù)。在沒有法定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的情況下，導(dǎo)致糾紛矛盾，使糾紛的處理更加困難。

（三）拆遷主體不明確。集體土地上的房屋改造過程中，拆除違建時(shí)往往存在執(zhí)法主體不明確的問題。農(nóng)民不了解是誰對(duì)于拆遷負(fù)責(zé)任，不明白拆遷的主體是政府還是開發(fā)商。在拆遷前不明確主體的問題，致使當(dāng)安置補(bǔ)償不到位時(shí)，農(nóng)民不知道找誰去解決救濟(jì)自身的權(quán)益問題，造成監(jiān)督和管理的混亂狀況。這些問題加劇了城中村本已復(fù)雜的轉(zhuǎn)型，也使得農(nóng)民的合法權(quán)益得不到保障，更有可能出現(xiàn)過激的行為。雖然政府一直大力消除這些問題，但由于缺乏統(tǒng)一的政策和嚴(yán)格的法律法規(guī)，難以妥善地解決。

（四）拆遷主體不符合標(biāo)準(zhǔn)。在集體土地上的房屋拆遷中，拆遷主體往往不符合法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，主要問題是政府扮演多個(gè)角色，它不僅是拆遷決策人、安置補(bǔ)償制定人，也是行政裁決人和強(qiáng)制執(zhí)行人。顯而易見，在這種情況下做出的拆遷難以保證公平公正。而且還有開發(fā)商充當(dāng)拆遷人的角色，開發(fā)商為追求利益的最大化，在拆遷過程中采用不正當(dāng)手段逼迫房屋權(quán)利人搬遷，往往出現(xiàn)一些強(qiáng)拆的違法行為，但其并不擁有強(qiáng)制拆遷的權(quán)利，這樣就導(dǎo)致一些現(xiàn)實(shí)的問題。由于開發(fā)商的資質(zhì)不符合標(biāo)準(zhǔn)，在回遷安置過程中出現(xiàn)了違約行為，致使農(nóng)民的利益得不到保障，出現(xiàn)了爛尾工程，農(nóng)民的安置費(fèi)不到位；同時(shí)，一些負(fù)責(zé)拆遷的行政單位不作為，互相推諉，不能盡快解決拆遷遺留問題，致使農(nóng)民的權(quán)益受到侵害。

（五）拆遷中公開和告知程序的缺失。在對(duì)集體土地上的房屋進(jìn)行拆遷過程中，為了謀求利益，拆遷步驟往往被開發(fā)商不合依據(jù)地簡(jiǎn)化。例如，在未取得相關(guān)拆遷的法律文件時(shí)，就與村民簽訂拆遷協(xié)議，甚至還沒有簽訂拆遷協(xié)議便私自開始了強(qiáng)拆。再比如，我國(guó)法律明確規(guī)定對(duì)當(dāng)事人征收財(cái)產(chǎn)時(shí)應(yīng)該具有告知義務(wù)，當(dāng)征收補(bǔ)償方案確定后，有關(guān)地方政府應(yīng)當(dāng)公示公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體組織和農(nóng)民的意見想法。而在現(xiàn)實(shí)中，拆遷往往來得很突然，本屬于村民自身的權(quán)益往往被侵蝕，被拆遷人有時(shí)甚至未收到任何通知房屋就被征收。農(nóng)民不知道拆遷的進(jìn)度，不明白自己的權(quán)利，也就不知道通過怎樣的途徑來保障自己的權(quán)益。

（六）安置補(bǔ)償不合理。1、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一，且補(bǔ)償偏低。我國(guó)沒有關(guān)于征收拆遷農(nóng)村集體土地上的房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一規(guī)定。因此，由于各地方的經(jīng)濟(jì)水平和執(zhí)行主體的不同，往往在安置補(bǔ)償過程中制定的標(biāo)準(zhǔn)不同，但相似的是補(bǔ)償價(jià)格普遍偏低。2、補(bǔ)償范圍狹窄。集體土地上房屋拆遷過程中，基本不會(huì)考慮它的區(qū)位因素和市場(chǎng)價(jià)值?，F(xiàn)實(shí)中，僅有北上廣或其他經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、房?jī)r(jià)高的城市會(huì)考慮集體土地上的房屋的區(qū)位價(jià)值。典型的就是現(xiàn)在西安市的拆遷補(bǔ)償變化太少，不考慮城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和房?jī)r(jià)上漲給農(nóng)民生活帶來的壓力。在西安房?jī)r(jià)上漲前后集體土地上的房屋拆遷補(bǔ)償政策沒有明顯的變化，并且無論是村里的主街還是偏僻的地方，無論是城市中繁華的村落還是偏遠(yuǎn)人少的村子，補(bǔ)償價(jià)格也未做區(qū)分，都不曾考慮他們的區(qū)位因素。另外，在集體土地房屋拆遷過程中對(duì)違章建筑基本不進(jìn)行補(bǔ)償。由于有些違章建筑歷史問題較多，有些是當(dāng)事人主要的生產(chǎn)生活場(chǎng)所，不分類別地進(jìn)行拆遷很容易造成被拆遷人的不滿。尤其是在西安秦嶺的違建暴露后，政府開始對(duì)違章建筑進(jìn)行集中處理，但僅憑文件不考慮實(shí)際也不給予補(bǔ)償，對(duì)于造成的一系列糾紛問題也未給予規(guī)定辦法，還將矛盾又轉(zhuǎn)移到了房屋租賃者和經(jīng)營(yíng)人的身上。3、貨幣和安置房補(bǔ)償不到位。西安市對(duì)集體土地上房屋拆遷的補(bǔ)償主要有貨幣補(bǔ)償和房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換兩種形式，而房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換中安置房存在很多問題。人們之所以不配合拆遷，是因?yàn)榘仓梅恳鹊酱遄硬疬w后才開始建造。所謂安居樂業(yè)，人們只有居住穩(wěn)定后，才可以順心地生活工作，失去房屋后，人們就失去了自己的家，回遷又遙遙無期，同時(shí)回遷安置房往往條件簡(jiǎn)陋，所以才造成人們有很強(qiáng)的抵觸情緒。在現(xiàn)實(shí)中，開發(fā)商對(duì)被拆遷農(nóng)民的承諾總是非常美好，但拆遷協(xié)議一簽，房子一拆，便換了態(tài)度，重新商討價(jià)格，更過分的是有的還拒不認(rèn)賬，而此時(shí)村民生活沒有依靠，感情上又失去了信任，自己的利益被嚴(yán)重?fù)p害。像西安就有一些爛尾的安置樓盤，一些開發(fā)商拖欠村民的過渡費(fèi)用和拆遷補(bǔ)償費(fèi)用，致使一些村民做出堵路、拉橫幅、游行等非典型的維權(quán)行為，雖然是個(gè)別情況，也須引起政府的高度重視。4、個(gè)別村干部截留補(bǔ)償款。在集體土地的拆遷過程中，由于我國(guó)農(nóng)村基層是自治制度，村干部往往是一把手，所以村干部總是走在最前面與政府和開發(fā)商進(jìn)行協(xié)商，對(duì)于與村民起草簽訂的拆遷協(xié)議，基本上拆遷時(shí)都由村干部牽頭負(fù)責(zé)，村民簽訂拆遷補(bǔ)償協(xié)議時(shí)由村干部出面代表，村民領(lǐng)取拆遷補(bǔ)償相關(guān)的安置費(fèi)、過渡費(fèi)得向村干部領(lǐng)取，因此在這個(gè)分配過程中難免發(fā)生補(bǔ)償款的截留和克扣問題。這些問題的出現(xiàn)需要警惕，在西安就有類似問題發(fā)生在拆遷過程中。5、救濟(jì)途徑不暢通。救濟(jì)與司法有關(guān)，當(dāng)自身的權(quán)利被侵犯后，只有獲得司法援助，公民的權(quán)利方才具有法律上的價(jià)值。拆遷過程中普通的公民權(quán)利受侵害后往往救濟(jì)不順，導(dǎo)致集體土地上房屋權(quán)利人在房屋被強(qiáng)制拆遷時(shí)求助無門，開放商不予理睬，政府部門互相推脫，尤其是在被拆遷人得不到應(yīng)有的補(bǔ)償?shù)那闆r下，就容易走上上訪的道路。

四、完善集體土地上房屋拆遷與補(bǔ)償?shù)慕ㄗh

（一）西安拆遷改造問題解決措施。1、發(fā)揮政府的調(diào)控作用。在城中村改造中，政府政策的制定和出臺(tái)與拆遷改造過程的順利與否息息相關(guān)。政府能否發(fā)揮好引導(dǎo)作用是成功的第一步。而集體土地上的房屋的順利改造，需要政府的宏觀性指導(dǎo)和政策的合理介入，指引城市化高效快速進(jìn)行的同時(shí)，保障農(nóng)民的利益不受侵害。2、更新改造注重整體與漸進(jìn)式相結(jié)合。城中村的拆遷不應(yīng)當(dāng)一蹴而就，因?yàn)樗械氖虑槎加幸粋€(gè)過程，太追求結(jié)果只會(huì)導(dǎo)致村民的激烈反抗，政府和開發(fā)商也會(huì)承擔(dān)更大的壓力。因此，漸進(jìn)式地進(jìn)行，一方面可以解決拆遷的資金壓力；另一方面可以減弱村民對(duì)于拆遷的抵觸情緒。3、合理確定改造方式。根據(jù)城中村的區(qū)位因素不同，分別制定不同的拆遷辦法和改造辦法，要讓改造與區(qū)位相適應(yīng)。比如，在大學(xué)城周圍就可打造商業(yè)區(qū)，為學(xué)生提供便利，讓農(nóng)民獲得更大的利益；可以將郊區(qū)城中村改造為工業(yè)園區(qū)，將城市規(guī)劃的合理有序；也可以由村民自發(fā)改造，更能維護(hù)廣大群眾的根本利益。同時(shí)，政府需要加強(qiáng)對(duì)這方面的重視，最大限度地考慮人民的利益。4、解決村民的民生問題。拆遷一定要以保證村民的利益優(yōu)先?，F(xiàn)實(shí)中往往忽略最基本的民生，因此拆遷過程中應(yīng)當(dāng)預(yù)留產(chǎn)業(yè)用地或商業(yè)建筑設(shè)施，確保改造后村民的就業(yè)。拆遷時(shí)需要提前考慮這些民生問題，以及被拆遷對(duì)象的醫(yī)療問題，這些最基本的點(diǎn)往往需要政府提前預(yù)見、提前準(zhǔn)備。5、與新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合。新農(nóng)村建設(shè)就是要讓農(nóng)村和現(xiàn)代社會(huì)接軌，通過合理的改造建設(shè)成為擁有新的發(fā)展模式的區(qū)域。如，袁家村、涇陽的茯茶小鎮(zhèn)以及西安秦嶺邊上的上王村都是與現(xiàn)代城市化的合理接軌改造，充分調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性，帶動(dòng)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，給農(nóng)民的生活也帶來翻天覆地的變化，這些都值得借鑒和參考。6、強(qiáng)化政府的監(jiān)督職能。西安市拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相比全國(guó)過低，同時(shí)房?jī)r(jià)、物價(jià)又過高，需要政府提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。拆遷是為了更好地生活，而不合理的拆遷政策則會(huì)致使大部分農(nóng)民生活失去保障。面對(duì)這些問題，政府一定要敢于監(jiān)督，敢于承認(rèn)錯(cuò)誤，積極解決問題，從而推動(dòng)城市化建設(shè)進(jìn)程。7、遺留問題積極處理。集體土地上的房屋拆遷必然經(jīng)過土地性質(zhì)的轉(zhuǎn)變，因此政府必然參與其中。由于政府的權(quán)力屬于公權(quán)，所以當(dāng)出現(xiàn)問題時(shí)政府有著不可推卸的責(zé)任，因此明確一個(gè)主體是非常關(guān)鍵的，只有主體清晰，政府才能更好地對(duì)人民負(fù)責(zé)，農(nóng)民才能更好地維護(hù)自己的權(quán)益。

（二）完善集體土地上的房屋拆遷與補(bǔ)償?shù)姆芍贫冉ㄗh。有爭(zhēng)議必須通過某種機(jī)制來解決爭(zhēng)端，否則就不能保證社會(huì)的持續(xù)和順利發(fā)展。第一，法國(guó)的違憲審查制度應(yīng)該被效仿。憲法法院在現(xiàn)行訴訟制度的結(jié)構(gòu)中雖然面臨諸多問題甚至有些不現(xiàn)實(shí)，但在現(xiàn)行司法審查中引入違憲審查制度是可能的，賦予司法主體審查行政執(zhí)法和土地征用行政司法中涉及的公共利益的權(quán)力。第二，堅(jiān)持司法獨(dú)立?！胺ü俪朔蓻]有其他上級(jí)”法官在對(duì)個(gè)人事務(wù)適用法律時(shí)，有義務(wù)在仔細(xì)審查后，根據(jù)自己的想法解釋法律。獨(dú)立的法官既不屬于我也不屬于政府。第三，擴(kuò)大行政訴訟的訴訟范圍。由于行政復(fù)議本身僅限于行政主體的內(nèi)部限制，應(yīng)當(dāng)盡力促進(jìn)行政復(fù)議向行政訴訟轉(zhuǎn)化。首先，在公益訴訟中，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大主體資格，在一般民事和行政訴訟中超越直接利害關(guān)系方和行政對(duì)應(yīng)方的界限，使每個(gè)公民或組織都有權(quán)向司法當(dāng)局提出維護(hù)公共利益的要求，以獲得合法的補(bǔ)償；其次，訴訟費(fèi)用和訴訟程序也要相應(yīng)改革，運(yùn)用簡(jiǎn)易程序，減少原告的訴訟費(fèi)用和壓力；最后，開辟“綠色通道”，對(duì)涉及土地收購(gòu)糾紛的重大行政案件，要優(yōu)先審查、審判，盡量減少訴訟時(shí)間，賦予法官根據(jù)職權(quán)積極調(diào)查、取證的更大權(quán)力，主張“法院入鄉(xiāng)，法官入宅”，了解人民情況。第四，國(guó)家需要出臺(tái)相關(guān)的法律，明確拆遷的主體，明確拆遷補(bǔ)償?shù)姆椒?，確定特立的行政部門負(fù)責(zé)人，全面保護(hù)公民的合法權(quán)益。

五、結(jié)語

集體土地上的房屋拆遷與補(bǔ)償與農(nóng)民的利益息息相關(guān)，法律對(duì)其的規(guī)范也就更顯得尤為重要，在維護(hù)農(nóng)民自身利益的同時(shí)兼顧國(guó)家公共的利益，合理有序地推動(dòng)城市化進(jìn)程，貫徹落實(shí)法律在拆遷補(bǔ)償過程中的全面保障。提高我國(guó)的法治化建設(shè)，保障公民的私權(quán)利不受到侵害，國(guó)家才能真正發(fā)展，人民才能得到真正的幸福。

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作者:閆萌洋 單位:西安財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院