國外農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制探究

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農(nóng)業(yè)包括農(nóng)（種植業(yè)）、林、牧、漁業(yè)，兼具生產(chǎn)功能和生態(tài)功能。在全面推進(jìn)中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的歷史進(jìn)程中，農(nóng)民自身、政府官員、甚至包括專家學(xué)者往往更多地關(guān)注農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)村建設(shè)等問題，而忽視農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題。為了保證糧食安全，常以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式為手段，以消耗大量資源環(huán)境為代價(jià)，通過大面積毀林開荒以擴(kuò)大種植面積，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)資源銳減、生態(tài)破壞嚴(yán)重，嚴(yán)重影響了中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。生態(tài)補(bǔ)償是以保護(hù)和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為目的，由生態(tài)環(huán)境受益者向生態(tài)環(huán)境保護(hù)者提供補(bǔ)償?shù)纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)［1－2］。農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊环N具體形式，則是運(yùn)用市場(chǎng)、財(cái)政、稅費(fèi)等經(jīng)濟(jì)手段激勵(lì)農(nóng)民維持、保育農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，調(diào)節(jié)農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)者、受益者和破壞者之間的利益關(guān)系，以內(nèi)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)產(chǎn)生的外部成本，保障農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的制度安排。黨中央、國務(wù)院多次下發(fā)文件強(qiáng)調(diào)，“要健全農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償制度，形成有利于保護(hù)耕地、水域、森林、草原、濕地等自然資源和物種資源的激勵(lì)機(jī)制”。實(shí)踐中，中國已開展了退耕還林、保護(hù)性耕作等農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作，增強(qiáng)了農(nóng)民的生態(tài)環(huán)保意識(shí)，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的改善。但總體而言，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低、對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)功能認(rèn)識(shí)的局限性、科學(xué)測(cè)度生態(tài)價(jià)值方法的有限性，使中國的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制仍處于起步階段，與西方發(fā)達(dá)國家相比，理論研究和實(shí)踐探索都還不足。因此，借鑒國外農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)驗(yàn)，探索中國理性、均衡的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

1國外農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的典型案例

1．1美國

1．1．1實(shí)施綠色補(bǔ)貼20世紀(jì)初，美國開始注重農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題。在農(nóng)業(yè)政策中實(shí)施“綠色補(bǔ)貼”，將農(nóng)民收入與改善環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)掛鉤。在《農(nóng)業(yè)保護(hù)計(jì)劃》中對(duì)休耕或種植具有水土保持作用農(nóng)作物的農(nóng)民實(shí)施補(bǔ)償。隨后頒布的農(nóng)業(yè)法案又將濕地保護(hù)、水質(zhì)保護(hù)和棲息地保護(hù)等內(nèi)容包括進(jìn)來。1985年，美國國會(huì)意識(shí)到長期的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者補(bǔ)貼由于與環(huán)境保護(hù)脫節(jié)明顯而激勵(lì)了生產(chǎn)者的污染行為，而后通過的《食品安全法案》和“農(nóng)夫條款”將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼與環(huán)境保護(hù)聯(lián)系起來，要求在易遭受侵蝕的土地上耕種的農(nóng)民執(zhí)行“水土保持計(jì)劃”和“保護(hù)承諾計(jì)劃”，并自覺定期檢查自己農(nóng)場(chǎng)所屬區(qū)域的野生資源、森林、植被情況，對(duì)土壤、水質(zhì)、空氣進(jìn)行檢驗(yàn)測(cè)試，并向有關(guān)部門提交報(bào)告，否則會(huì)失去政府的財(cái)政補(bǔ)貼［4］。2009年，美國農(nóng)業(yè)部對(duì)使用緩控釋肥的用戶給予補(bǔ)貼，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為每公頃30～50美元，加快了緩控釋肥的推廣應(yīng)用，減少了農(nóng)業(yè)面源污染，保護(hù)了水體環(huán)境。

1．1．2專項(xiàng)項(xiàng)目帶動(dòng)2002年后，美國先后設(shè)置了一系列項(xiàng)目工程，以項(xiàng)目為依托開展農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)工作。主要有：土地退耕、休耕項(xiàng)目，防止水質(zhì)污染補(bǔ)償項(xiàng)目，濕地保護(hù)項(xiàng)目，草地保育項(xiàng)目，水土保持項(xiàng)目，環(huán)境質(zhì)量激勵(lì)項(xiàng)目，野生生物棲息地保護(hù)項(xiàng)目等，并通過現(xiàn)金補(bǔ)貼和技術(shù)援助等方式，使農(nóng)民自愿參與到農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目中來。而后，聯(lián)邦政府和多數(shù)州政府又對(duì)生產(chǎn)、使用農(nóng)藥、化肥造成環(huán)境污染者，征收環(huán)境污染稅，用于資助農(nóng)業(yè)環(huán)保項(xiàng)目。僅在2002—2007年，聯(lián)邦政府對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)補(bǔ)貼金額達(dá)到220億美元，每年用于農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)的農(nóng)田項(xiàng)目達(dá)到1200萬英畝（1英畝≈0．405hm2）以上。2003年，聯(lián)邦政府設(shè)立500億美元的清潔水基金，對(duì)20個(gè)重點(diǎn)流域進(jìn)行治理。

1．1．3重視農(nóng)業(yè)科技和生態(tài)教育聯(lián)邦政府以農(nóng)學(xué)院為科研培訓(xùn)中心，投入大量資金加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生態(tài)文明理念教育、推廣農(nóng)業(yè)科研實(shí)用技術(shù)，以適應(yīng)以機(jī)械化耕作和規(guī)模經(jīng)營為主要特點(diǎn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，增加了糧食產(chǎn)量，提高了農(nóng)民的整體素質(zhì)。政府通過對(duì)農(nóng)業(yè)技術(shù)補(bǔ)貼，促進(jìn)了農(nóng)機(jī)、耕作、灌溉、養(yǎng)殖等實(shí)用技術(shù)的不斷創(chuàng)新，降低了農(nóng)民的生產(chǎn)成本，體現(xiàn)了社會(huì)財(cái)富的間接轉(zhuǎn)移。聯(lián)邦政府每年單列25億美元用于農(nóng)民環(huán)境保護(hù)教育和農(nóng)業(yè)生態(tài)研究，讓人們認(rèn)識(shí)到生態(tài)環(huán)境和生物多樣性對(duì)可持續(xù)農(nóng)業(yè)的重要性。

1．2歐盟

1．2．1設(shè)立農(nóng)業(yè)補(bǔ)償基金20世紀(jì)90年代，歐盟出臺(tái)一系列農(nóng)業(yè)政策措施，并設(shè)立農(nóng)業(yè)補(bǔ)償基金，以緩解農(nóng)業(yè)面源污染，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)生態(tài)效益。1994—1999年，歐盟從農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)基金中劃撥91億歐元用于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的環(huán)境保護(hù)措施補(bǔ)貼。農(nóng)業(yè)補(bǔ)償?shù)姆秶饕ǎ孩偕鷳B(tài)敏感區(qū)。農(nóng)民在環(huán)境受限、生態(tài)敏感區(qū)域從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，由于保護(hù)生態(tài)環(huán)境而造成收入的減少，可以獲得補(bǔ)償。根據(jù)生態(tài)環(huán)境的敏感程度，每公頃可得到25～200歐元的補(bǔ)償金額。②農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)。1993—1997年，歐盟共撥出約50億歐元，對(duì)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，保持農(nóng)村自然風(fēng)光和生物遺傳多樣性進(jìn)行貼補(bǔ)；對(duì)減少化學(xué)肥料、農(nóng)藥制劑的使用或休耕農(nóng)田，把農(nóng)田變?yōu)椴莸亍⒘值?，以利于野生?dòng)植物生長和水源保護(hù)行為進(jìn)行補(bǔ)貼。③對(duì)山區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)貼。各成員國根據(jù)資源稟賦實(shí)際，制定適合本國的環(huán)境要求，如單位土地最大化肥使用量、單位草地最大載畜量、坡地耕作條件等，如果農(nóng)民違反要求，將削減乃至取消補(bǔ)貼。

1．2．2收取生態(tài)環(huán)境保護(hù)稅歐盟國家為保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境而設(shè)計(jì)的稅種名目繁多，主要稅種有垃圾稅、水污染稅、土壤保護(hù)稅、地下水稅、超額糞便稅，還有依據(jù)氮、磷含量多少來征收的化肥稅等。稅收抑制了人們對(duì)農(nóng)業(yè)環(huán)境的破壞，體現(xiàn)了“誰破壞、誰付費(fèi)”的公平原則，增加了農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金來源。

1．2．3健全生態(tài)標(biāo)識(shí)制度由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)地生態(tài)環(huán)境對(duì)產(chǎn)品的品質(zhì)有重要影響，歐盟一些國家建立產(chǎn)品標(biāo)志、特定區(qū)域標(biāo)志等標(biāo)識(shí)制度，主要有自然保護(hù)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)及其他特定保護(hù)區(qū)標(biāo)志。德國是最早開展環(huán)境標(biāo)志制度的國家，農(nóng)場(chǎng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)全部按照有機(jī)農(nóng)業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)，并貼有有機(jī)產(chǎn)品標(biāo)識(shí)。生態(tài)標(biāo)識(shí)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格較高，在一定程度上體現(xiàn)了對(duì)農(nóng)民進(jìn)行生態(tài)保護(hù)活動(dòng)的補(bǔ)償。

1．3日本

1．3．1政策、法律支持日本農(nóng)業(yè)發(fā)展先后經(jīng)歷糧食單產(chǎn)提高—產(chǎn)品質(zhì)量保證—農(nóng)業(yè)環(huán)境改良—可持續(xù)發(fā)展農(nóng)業(yè)等幾個(gè)階段。政府不斷完善農(nóng)業(yè)政策、法規(guī)，為農(nóng)業(yè)發(fā)展保駕護(hù)航。20世紀(jì)90年代初，日本已有1／3左右的農(nóng)協(xié)生產(chǎn)有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品。日本政府在1992年頒布的《新的食品、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)政策的方向》中提出發(fā)展環(huán)境保護(hù)型農(nóng)業(yè)的目標(biāo)，制定了比較全面的生態(tài)補(bǔ)貼政策，對(duì)“有機(jī)農(nóng)業(yè)”、“自然循環(huán)功能農(nóng)業(yè)”、“化肥、農(nóng)藥減量栽培”、“家畜排泄物再生利用”、“綠肥、堆肥土壤改造”、“廢棄物再生利用”等環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式通過政策、貸款、稅收予以扶持。為保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境頒布了一系列法律法規(guī)，如1999年的《食物、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本法》，以后的《食品廢棄物循環(huán)利用法》、《可持續(xù)農(nóng)業(yè)法》等，強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)在維持和平衡整個(gè)社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)中的重要作用。另外，對(duì)山區(qū)從事環(huán)境保護(hù)型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民給予更多補(bǔ)貼，以平衡平原地區(qū)和山區(qū)地區(qū)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)效益。

1．3．2農(nóng)業(yè)技術(shù)研發(fā)與推廣日本地形復(fù)雜，多山地、丘陵，平原面積少，優(yōu)質(zhì)耕地少，地塊多，土地“細(xì)碎化”嚴(yán)重。在土地資源嚴(yán)重短缺約束下，要增加糧食產(chǎn)量、改善生態(tài)環(huán)境，必須提高農(nóng)業(yè)科技含量、夯實(shí)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、增加農(nóng)民收入。日本政府用現(xiàn)代工業(yè)理念和現(xiàn)代科技成果支持農(nóng)業(yè)，發(fā)展信息技術(shù)和生物技術(shù)，在生物農(nóng)藥、基因育種、生態(tài)農(nóng)業(yè)、數(shù)字農(nóng)業(yè)、氣象災(zāi)害防控、農(nóng)業(yè)資源保護(hù)和利用等方面取得突破，推動(dòng)農(nóng)業(yè)技術(shù)全面升級(jí)。政府把具有一定規(guī)模、生態(tài)效益好、科技含量高的小型農(nóng)場(chǎng)，給予一定補(bǔ)貼，作為生態(tài)觀光旅游基地、農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)基地、綠色食品示范基地，發(fā)揮帶動(dòng)作用，促進(jìn)技術(shù)擴(kuò)散。

1．3．3創(chuàng)新發(fā)展模式為了改善生態(tài)環(huán)境，日本在農(nóng)業(yè)發(fā)展模式上進(jìn)行創(chuàng)新。主要模式有：

（1）再生資源利用模式。農(nóng)業(yè)廢棄物的隨意排放、丟棄、焚燒，造成資源大量浪費(fèi)的同時(shí)，也增加了環(huán)境污染。農(nóng)業(yè)再生資源利用可減輕環(huán)境負(fù)荷及農(nóng)民負(fù)擔(dān)，增加農(nóng)民收入。如將生產(chǎn)、生活污水加工處理后用于農(nóng)業(yè)灌溉；農(nóng)業(yè)秸稈還田、秸稈及薪柴發(fā)電；糞便發(fā)酵作為農(nóng)家肥使用。

（2）有機(jī)農(nóng)業(yè)發(fā)展模式。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的過度工業(yè)化導(dǎo)致食品安全問題日益嚴(yán)重，消費(fèi)者開始轉(zhuǎn)向有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品和有機(jī)食品消費(fèi)。有機(jī)農(nóng)業(yè)不采用化學(xué)化生產(chǎn)的化肥、農(nóng)藥、生長劑、添加劑，不采用基因工程育種等技術(shù)，而是遵循自然生態(tài)學(xué)原理，通過自然方法種植糧食和蔬菜，維持農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)平衡。主要方法有：用合理的耕作方式防止水土流失，保持土壤生態(tài)微循環(huán)；秸稈還田、農(nóng)家肥施用防止土壤板結(jié)，維持養(yǎng)分循環(huán)；采用物理生物措施防治病蟲草害等。為鼓勵(lì)風(fēng)險(xiǎn)厭惡的農(nóng)戶從化學(xué)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向有機(jī)農(nóng)業(yè)，政府為農(nóng)場(chǎng)主提供相應(yīng)培訓(xùn)和支付有機(jī)認(rèn)證成本，同時(shí)開拓有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)銷聯(lián)合、定點(diǎn)銷售渠道，實(shí)現(xiàn)對(duì)有機(jī)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、包裝、運(yùn)輸、銷售各個(gè)環(huán)節(jié)全程質(zhì)量監(jiān)控。

（3）其他模式。如“稻作—畜產(chǎn)—水產(chǎn)”三位一體生態(tài)循環(huán)可持續(xù)發(fā)展模式，“畜禽—稻作—沼氣型”能源生態(tài)循環(huán)發(fā)展模式等。

1．4韓國

1．4．1直接支付制度20世紀(jì)60年代中期以前，由于經(jīng)濟(jì)落后，韓國對(duì)農(nóng)業(yè)沒有任何補(bǔ)貼。由于糧食持續(xù)短缺，為追求糧食自給，農(nóng)業(yè)化肥、農(nóng)藥、農(nóng)用塑料、畜產(chǎn)糞尿使用量一直居高不下，導(dǎo)致水源、土壤污染嚴(yán)重，農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)藥殘留過量等問題。20世紀(jì)60年代末期，工業(yè)化使韓國經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長，韓國開始對(duì)大米等主要農(nóng)作物實(shí)行市場(chǎng)價(jià)格支持政策，但卻進(jìn)一步刺激化肥、農(nóng)藥的使用量。面對(duì)日益惡化的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，經(jīng)濟(jì)條件好轉(zhuǎn)的消費(fèi)者的訴求重心由食品保證轉(zhuǎn)向食品安全和自身居住環(huán)境。韓國于20世紀(jì)70年代開始實(shí)施農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境改良發(fā)展計(jì)劃。1999年始，實(shí)施環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)直接支付制度，對(duì)農(nóng)業(yè)的支持政策由“市場(chǎng)價(jià)格支持”為主，轉(zhuǎn)向“直接支付”為主，并取消對(duì)常規(guī)化肥、農(nóng)藥的補(bǔ)貼［7］。政府對(duì)農(nóng)民由于采取環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)發(fā)展模式而造成的經(jīng)濟(jì)損失以直接支付的形式進(jìn)行補(bǔ)償，補(bǔ)償范圍涉及種植業(yè)、林業(yè)和牧業(yè)。2003年，無農(nóng)藥農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)地補(bǔ)貼為每公頃563美元，低農(nóng)藥農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)地為每公頃437美元，有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)地為每公頃663美元。2006年，韓國對(duì)種植業(yè)及牧業(yè)的直接補(bǔ)貼金額為172億韓元（100韓元約合0．56元人民幣，2015）。

1．4．2產(chǎn)品認(rèn)證制度產(chǎn)品認(rèn)證制度類似于歐盟的生態(tài)標(biāo)簽制度。韓國在2001年以《環(huán)境友好農(nóng)業(yè)培育法》為依據(jù)，實(shí)行環(huán)境友好型農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證標(biāo)識(shí)制度。標(biāo)識(shí)管理部門委托具有資質(zhì)的認(rèn)證機(jī)構(gòu)對(duì)生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品的經(jīng)營模式、栽培場(chǎng)地、產(chǎn)品質(zhì)量進(jìn)行定期的標(biāo)準(zhǔn)審核，將農(nóng)產(chǎn)品劃分為4個(gè)類別，即無農(nóng)藥農(nóng)產(chǎn)品、低農(nóng)藥農(nóng)產(chǎn)品、有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品和過渡期有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品。只有通過嚴(yán)格審核的產(chǎn)品認(rèn)證農(nóng)戶才能獲得政府財(cái)政支付補(bǔ)償，并得到相應(yīng)等級(jí)商品標(biāo)簽的使用權(quán)，認(rèn)證有效期限為1年。在認(rèn)證有效期間，如果農(nóng)戶產(chǎn)品未能通過認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)的隨機(jī)檢驗(yàn)，則視情況半額或全額上繳補(bǔ)助金。對(duì)于假冒違規(guī)行為則處以最高3年監(jiān)禁或2．5萬美元的罰款。

1．4．3制度保障體系基于農(nóng)業(yè)發(fā)展與環(huán)境挑戰(zhàn)形勢(shì)，謀求可持續(xù)發(fā)展農(nóng)業(yè)為目的，韓國于1997年推出《環(huán)境農(nóng)業(yè)培育法》，后改為《親環(huán)境農(nóng)業(yè)培育法》。該法概括了親環(huán)境農(nóng)業(yè)的內(nèi)涵，明確政府、民間團(tuán)體、農(nóng)民在農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)方面的責(zé)任，并為農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證制度提供劃分標(biāo)準(zhǔn)和法律支撐［8］。2006年，韓國農(nóng)業(yè)部以農(nóng)業(yè)與環(huán)境協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展為理念，推出環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)培養(yǎng)五年計(jì)劃，就農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)、農(nóng)地土壤改良、基因育種工程、畜產(chǎn)糞尿處理、化肥農(nóng)藥使用、產(chǎn)品流通體制、改善山林環(huán)境、農(nóng)業(yè)國際合作做出統(tǒng)籌安排。地方政府也隨即根據(jù)地域?qū)嶋H紛紛推出自己的五年計(jì)劃，并投入大量資金，以實(shí)現(xiàn)環(huán)境預(yù)期目標(biāo)。

2國外農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)借鑒

2．1國外農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

2．1．1共同點(diǎn)

（1）財(cái)政投入力度逐步加大。發(fā)達(dá)國家和地區(qū)很早就確立了公共財(cái)政體系，有相對(duì)公開和透明的預(yù)算決策制度，生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)容涵蓋土壤、水、大氣、森林、草地等。

（2）積極的環(huán)境保護(hù)政策。美國把農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變成農(nóng)業(yè)污染治理補(bǔ)貼。歐盟從20世紀(jì)90年代開始關(guān)注農(nóng)業(yè)發(fā)展所伴隨的社會(huì)、環(huán)境問題，并注重食品安全問題。日本主要對(duì)發(fā)展環(huán)境不利地區(qū)（如惡劣的耕地和草地），實(shí)施直接收入補(bǔ)貼，重點(diǎn)轉(zhuǎn)向強(qiáng)化農(nóng)業(yè)的多功能，尤其是環(huán)境功能。韓國實(shí)行環(huán)境友好型農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證制度和直接支付制度。

（3）綠色稅收制度。美國、歐盟、日本、韓國對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境污染，如大氣污染、規(guī)模養(yǎng)殖糞便、農(nóng)藥化肥使用等課以重稅，在扭轉(zhuǎn)農(nóng)民行為方面產(chǎn)生了較好作用。

（4）完善的法律體系。國外雖沒有單獨(dú)的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法，但農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償散見于不同的法案中，構(gòu)成了完善的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律體系，保證農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償措施得以有效實(shí)施。

（5）項(xiàng)目的依托性。國外農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償以項(xiàng)目為抓手，對(duì)農(nóng)民自愿參與農(nóng)業(yè)環(huán)境建設(shè)行為進(jìn)行補(bǔ)貼，如美國農(nóng)業(yè)部有20多個(gè)項(xiàng)目，對(duì)農(nóng)民自愿參與農(nóng)業(yè)環(huán)境恢復(fù)和改善進(jìn)行補(bǔ)貼，還有歐盟的有機(jī)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目、日本的農(nóng)業(yè)生態(tài)治理項(xiàng)目、韓國環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)培養(yǎng)計(jì)劃等。

2．1．2不同點(diǎn)由于美國、歐盟，尤其是美國農(nóng)業(yè)土地相對(duì)豐富，政府鼓勵(lì)農(nóng)民退耕和休耕，對(duì)農(nóng)場(chǎng)主自愿退耕、有償轉(zhuǎn)耕、土地休耕行為進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償；而同處亞洲的日本、韓國國土面積較小，耕地面積更為稀缺，因此在追求農(nóng)業(yè)生態(tài)改善的路徑中，更加強(qiáng)調(diào)減少化學(xué)生產(chǎn)資料投入，對(duì)“有機(jī)農(nóng)業(yè)”、“農(nóng)藥減量栽培”、“廢棄物再生利用”等環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式給予扶持。

2．2國外農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制對(duì)中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的啟示

2．2．1加強(qiáng)立法，措施跟進(jìn)美國、歐盟，及近鄰日本、韓國都采取立法形式對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償提供制度保障，形成有法可依的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律體系。中國近年來頒布了有關(guān)環(huán)境保護(hù)與生態(tài)補(bǔ)貼方面的行政法規(guī)30余部，如《退耕還林條例》、《水污染防治法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《農(nóng)業(yè)法》等，但還沒有具體的、明確的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律。現(xiàn)有生態(tài)補(bǔ)償法律也存在系統(tǒng)性不強(qiáng)、實(shí)際操作僵硬、缺乏監(jiān)督機(jī)制等問題，且以“懲罰性”生態(tài)環(huán)境保護(hù)為主，缺乏自覺保護(hù)環(huán)境的激勵(lì)機(jī)制。因此，國家層面應(yīng)盡快出臺(tái)專門的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律法規(guī)，突出農(nóng)業(yè)生態(tài)公共價(jià)值，明確農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法的執(zhí)行主體、補(bǔ)償主體、受償主體、監(jiān)督主體，優(yōu)化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、完善補(bǔ)償方式、擴(kuò)充補(bǔ)償資金來源等。地方政府應(yīng)根據(jù)自身生態(tài)環(huán)境資源稟賦，制定切實(shí)可行的配套措施，并與農(nóng)戶簽訂生態(tài)補(bǔ)償合同，使生態(tài)補(bǔ)償工作依法、規(guī)范、有序進(jìn)行。對(duì)在生產(chǎn)經(jīng)營中達(dá)不到生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求的農(nóng)戶，取消補(bǔ)償或減少補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)弄虛作假者，依法追究責(zé)任。

2．2．2政府主導(dǎo)，市場(chǎng)補(bǔ)充農(nóng)業(yè)生態(tài)作為一種公共物品，具有非競(jìng)爭性和非排他性，且受益范圍廣，利益主體難以界定等特點(diǎn)。近年來，為追求糧食高產(chǎn)，化肥、農(nóng)藥、地膜的過多使用，導(dǎo)致中國農(nóng)業(yè)面源污染嚴(yán)重；森林砍伐、過度放牧造成土地的沙漠化、石漠化、荒漠化、鹽漬化；水土流失的富營養(yǎng)化，也成為中國近海海灣赤潮時(shí)有發(fā)生的主要原因。中國生態(tài)環(huán)境治理投資大、周期長、見效慢，僅靠市場(chǎng)機(jī)制難以達(dá)到資源最優(yōu)配置。這需要政府干預(yù)，依靠經(jīng)濟(jì)手段、行政手段、法律手段保障農(nóng)業(yè)生態(tài)建設(shè)的可持續(xù)性；需要國家相關(guān)政策扶持，政府資金、農(nóng)業(yè)技術(shù)支持等來引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者采取環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式。國家財(cái)力有限，在構(gòu)建農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的進(jìn)程中，應(yīng)遵循政府主導(dǎo)、市場(chǎng)補(bǔ)充的原則，由生態(tài)環(huán)境受益者或破壞者付費(fèi)補(bǔ)償。通過完善資源稅、采掘稅、排污稅、碳稅、垃圾填埋稅等稅種，并使征收的單位環(huán)境稅率等于邊際社會(huì)損失，實(shí)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境的外部成本內(nèi)部化。探索建立排污權(quán)、排碳權(quán)的公平交易平臺(tái)和機(jī)制。健全農(nóng)產(chǎn)品生態(tài)標(biāo)簽制度，讓生態(tài)產(chǎn)品優(yōu)者高價(jià)。

2．2．3糧食安全與生態(tài)保護(hù)并重中國人口眾多，糧食安全始終是農(nóng)業(yè)問題的重中之重。農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)與糧食安全目標(biāo)有時(shí)會(huì)發(fā)生沖突。2004年，中國正式對(duì)種糧農(nóng)戶實(shí)行直接補(bǔ)貼，后來又對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料如化肥、農(nóng)藥、地膜、良種、農(nóng)業(yè)機(jī)械進(jìn)行補(bǔ)貼；2006年，全國全面取消農(nóng)業(yè)稅，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的種食積極性，成為中國2004—2014年糧食實(shí)現(xiàn)“十一連增”的主要原因。由于中國人均耕地面積僅為世界平均水平的40％，更應(yīng)清醒地意識(shí)到這種增產(chǎn)是建立在退耕還林面積縮減，化學(xué)生產(chǎn)資源過度使用的基礎(chǔ)之上的。農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕繕?biāo)是保護(hù)生態(tài)環(huán)境，即通過對(duì)植樹造林、退耕還林、休耕輪作、減少化肥、農(nóng)藥等石油化學(xué)產(chǎn)品的使用，發(fā)展循環(huán)型農(nóng)業(yè)，推行清潔生產(chǎn)和標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，達(dá)到防風(fēng)固沙、改良土壤、涵養(yǎng)水源、調(diào)節(jié)氣候、防災(zāi)治洪、保護(hù)植被和動(dòng)物多樣性的目的。因此，中國農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償政策的制定、實(shí)施及機(jī)制構(gòu)建，必然統(tǒng)籌生態(tài)保護(hù)與糧食安全兩個(gè)目標(biāo)，轉(zhuǎn)變對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料進(jìn)行補(bǔ)貼的模式，建立有機(jī)農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、可持續(xù)發(fā)展農(nóng)業(yè)的良性補(bǔ)償機(jī)制?，F(xiàn)階段，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的快速推進(jìn)，及退耕還林、還草保護(hù)環(huán)境的內(nèi)在要求，使中國耕地面積減少難以避免。“民以食為天”，較小的人均耕面積，使國家不太可能實(shí)行歐盟、美國的退耕、休耕政策，以增強(qiáng)環(huán)境效益。這就要求加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技研發(fā)和推廣，在鄉(xiāng)村社區(qū)、地方政府、農(nóng)業(yè)科研院所、涉農(nóng)大學(xué)校區(qū)之間建立區(qū)域網(wǎng)絡(luò)，培育涉農(nóng)科技人才及新型農(nóng)民；積極調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化戰(zhàn)略，推廣測(cè)土配方技術(shù)、秸稈還田技術(shù)，探索生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，減少石油化學(xué)生產(chǎn)資料，提高單位土地面積產(chǎn)出率。同時(shí)，鼓勵(lì)中國涉農(nóng)企業(yè)走出國門，利用國際資源從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。通過宣傳教育，探索綠色GDP考核體系，各項(xiàng)環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金項(xiàng)目帶動(dòng)，如退耕還林補(bǔ)償、生態(tài)公益林補(bǔ)償、農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)技術(shù)運(yùn)用補(bǔ)貼、流域治理與水土保持基金、農(nóng)村新能源建設(shè)補(bǔ)貼等，增強(qiáng)生態(tài)文明理念，并達(dá)到農(nóng)民增收的目的。

2．2．4新農(nóng)村建設(shè)與生態(tài)移民同步發(fā)展的含義是經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面進(jìn)步，政府資金的目的，并不在于追求最大限度的回報(bào)，更重要的是提供公共物品，創(chuàng)造社會(huì)公平。在中國社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，構(gòu)建和諧社會(huì)的重點(diǎn)和難點(diǎn)在農(nóng)村。農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民為中國城鎮(zhèn)工業(yè)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)做出了巨大貢獻(xiàn)，創(chuàng)造出大量“溢出生態(tài)效益”，失去了很多發(fā)展機(jī)會(huì)，國家理應(yīng)投入更多財(cái)政資金，改善農(nóng)民生活環(huán)境。政府應(yīng)以新農(nóng)村建設(shè)為契機(jī)，按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的要求，加強(qiáng)通村公路、農(nóng)田水利、農(nóng)戶住房、農(nóng)村改廁、污水處理等基礎(chǔ)公共設(shè)施建設(shè)；增加農(nóng)村教育、衛(wèi)生、文化等社會(huì)事業(yè)經(jīng)費(fèi)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系，破解城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，減弱土地在事實(shí)上所承擔(dān)的社會(huì)保障功能。對(duì)于一些生態(tài)極度脆弱的山區(qū)、荒漠、草地等連片貧困地區(qū)，退耕還林還草政策使人地矛盾更加尖銳；而惡化的環(huán)境、交通的不便，也使后續(xù)產(chǎn)業(yè)難以發(fā)展。由于沒有“造血”功能，國家一邊“輸血”，當(dāng)?shù)匾贿叀笆а?，農(nóng)牧民依靠生態(tài)補(bǔ)償生活，生計(jì)難有大的改觀，“給錢就退，沒錢再墾”的矛盾非常突出，陷入“一方水土養(yǎng)不了一方人”的困境。對(duì)于自然條件惡劣地區(qū)，徒勞的項(xiàng)目、無效的投資只會(huì)增加國家財(cái)政困難。解決當(dāng)?shù)丨h(huán)境問題、貧困問題，應(yīng)加強(qiáng)教育培訓(xùn)、提高人口素質(zhì)，順應(yīng)國家主體功能區(qū)劃及城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，進(jìn)行生態(tài)移民，變地區(qū)脫貧致富為人口異地安置致富，實(shí)現(xiàn)人口、資源與環(huán)境的空間均衡發(fā)展也許是最好選擇。

作者：段祿峰 單位：西安郵電大學(xué)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所