大中型水庫移民培訓研究

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移民群眾是庫區(qū)和移民安置區(qū)經(jīng)濟社會建設的重要組成部分之一，具有一定或較高素質(zhì)的移民對于增加家庭收入、提高生活水平，進而達成與全國人民一道全面建成小康社會的目標有著重要的作用。從短期來看，移民培訓對于提升移民群眾的勞動素質(zhì)、幫助移民充分就業(yè)、增加務工收入有著積極意義;從中長期來看，移民培訓對于促進庫區(qū)和移民安置區(qū)勞動力向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，加快建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和建設社會主義新農(nóng)村，推動移民開發(fā)事業(yè)深入開展有著重要作用。通過對中部、東部一些省份的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當前移民培訓還存在這樣或那樣的問題，引入角色視角有利于進一步推動大中型水庫移民培訓深入開展、探索多種契合移民群眾需求以及庫區(qū)和移民安置區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的培訓方式。

1當前大中型水庫移民培訓存在的問題

a．移民培訓組織實施力度不夠。首先，一些移民培訓沒有得到有關各方足夠的重視。部分基層政府部門對開展農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓的重要性、緊迫性認識不足，“重經(jīng)濟指標，輕教育培訓”、“重普通教育，輕職業(yè)教育和成人教育”，政府的這種認識及在該認識指導下的行為在很大程度上掩蓋了農(nóng)民的實際需求，制約了農(nóng)民教育培訓的持續(xù)健康發(fā)展［1］。相比農(nóng)田水利、基礎設施、環(huán)境整治等后期扶持項目而言，培訓類項目的技術可控性不強。稽查、審計以及監(jiān)測評估關注點大都涉及資金到位及撥付、檔案建設、證書發(fā)放等環(huán)節(jié)而缺乏對培訓監(jiān)督檢查的技術標準，這就給培訓的可控性帶來風險;其次，培訓投資額度相對不高。據(jù)不完全統(tǒng)計，全國范圍內(nèi)有關省份對移民培訓的投入在7%左右，個別省份勞動力技能培訓和職業(yè)教育類項目投資占后期扶持年度總投資的10%左右［2］，各類移民培訓項目具有投資少、項目小的特點;再次，部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不暢。一方面，大中型水庫移民后期扶持系統(tǒng)內(nèi)部缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。研究發(fā)現(xiàn)，全國只有個別省份編制了專門的培訓規(guī)劃，很多省份的移民培訓往往只有年度計劃而沒有統(tǒng)一的規(guī)劃;另一方面，不同政府部門間缺乏統(tǒng)籌，“你打你的鼓、我敲我的鑼”的情況較為普遍，形成了自成體系、互相分割的局面［3］，從而制約了移民培訓合力的形成。

b．移民培訓存在流于形式的風險。首先，鄉(xiāng)級組織者責任意識不強?！吧厦媲l線，下面一根針”，不論是省級、市級還是縣級移民管理機構(gòu)組織的培訓最終都需要鄉(xiāng)級政府來配合實施。在鄉(xiāng)級政府看來，移民培訓只是其千頭萬緒的諸多工作之一，而培訓的長期性、非“立竿見影”的特征使得有些鄉(xiāng)級政府積極性不大，這往往給組織移民培訓招生帶來一定的難度;其次，有些培訓機構(gòu)人員配備及能力建設不強。一方面，培訓機構(gòu)本身不具備培訓能力或者培訓能力較弱，培訓機構(gòu)缺乏監(jiān)管、服務社會的意識不強，而專業(yè)的農(nóng)業(yè)職業(yè)院校的作用未得到充分發(fā)揮。另一方面，培訓機構(gòu)人員配備不強，往往是培訓機構(gòu)二線甚至三線人員具體承擔培訓任務。個別培訓機構(gòu)為降低培訓成本獲得更多的經(jīng)濟利益，隨意調(diào)整培訓課程、簡化培訓內(nèi)容;再次，培訓內(nèi)容有脫離實際的風險，培訓內(nèi)容與移民群眾實際需求存在偏差，針對性和實用性不強，個別地方甚至出現(xiàn)了脫節(jié)的情況，如對沒有漁業(yè)生產(chǎn)條件的移民培訓養(yǎng)魚技術、對沒有經(jīng)濟作物種植條件的移民培訓果樹的栽培與管理等;第四，培訓的形式僵化、單一。研究發(fā)現(xiàn)，當前移民培訓多為“引導性”培訓，移民群眾可選擇的空間不大，忽視了培訓對象的自主性和創(chuàng)造力的培養(yǎng)，教學形式僵化、靈活性不足、缺少師生互動，“老師講老師的，學生玩自己的”的情況在某些培訓課堂上不時發(fā)生。

c．移民群眾參與積極性不高。移民培訓“上冷下熱”的情況在一定范圍內(nèi)較為普遍。首先，一部分移民自身對培訓的重視程度不夠。一方面重眼前輕長遠，認為“反正干的都是體力活、辛苦活，不培訓也不耽誤賺錢”，造成了既不重視學習也沒有長遠打算和職業(yè)規(guī)劃;另一方面，水庫移民文化水平參差不齊、家庭經(jīng)濟狀況差距很大、生活習慣差異較大、年齡結(jié)構(gòu)復雜、培訓需求多樣等因素影響了移民群眾對培訓的重視程度。其次，參與培訓的意愿不強。隨著國家經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，移民群眾外出務工的情況非常普遍，有的移民大縣勞動力輸出達35%以上，留在庫區(qū)和移民安置區(qū)的移民相當一部分并非其家庭收入的主要貢獻者，他們更多扮演著看家護園、照看孩子、頤養(yǎng)天年等角色。留守在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本都是老年人和婦女，呈現(xiàn)出老齡化、婦女化、低文化的“三化”現(xiàn)象［3］。這部分移民具有思想保守、文化素質(zhì)不高、學習意愿不強、工作技能較差的特點，且呈現(xiàn)出閑散性、分散性、閉塞性、弱流動性的傾向或趨勢。這些因素很大程度上影響了移民群眾參與培訓的主動性和積極性。

d．培訓效果參差不齊。首先，培訓質(zhì)量不高。有學者基于某省6730戶水庫移民調(diào)查數(shù)據(jù)采用Logistic模型分析發(fā)現(xiàn)，移民對項目實施的滿意程度與參加創(chuàng)業(yè)培訓次數(shù)的相關系數(shù)不高;培訓的效果并不顯著，反映出政府針對移民創(chuàng)業(yè)就業(yè)的培訓質(zhì)量還有待加強，培訓內(nèi)容并不能有效對接移民的培訓需求［4］;其次，培訓與就業(yè)無法有效掛鉤。行之有效的訂單培訓規(guī)模較小且沒有發(fā)揮應有的作用，有相當一部分的移民培訓與就業(yè)脫節(jié)，既有勞動力輸出地與輸入地關系理順難的因素，也有移民管理機構(gòu)、培訓機構(gòu)、用工單位難以聯(lián)合辦學的因素，還有就業(yè)制度城鄉(xiāng)分割而扭曲就業(yè)信息的因素，更有培訓質(zhì)量差、針對性弱、流于形式的因素;再次，證書管理有失控的風險。一方面，上崗證書資格認證制度建設在一些地方?jīng)]有得到很好落實，既增加了勞動力的轉(zhuǎn)移成本還損害了培訓的社會聲譽［1］。另一方面，移民參加培訓后獲得的證書多是培訓機構(gòu)蓋章培訓結(jié)業(yè)證書，而非上崗資格證書，缺乏市場公認及競爭性，有的移民群眾拿到培訓證書后不認真保管、隨意丟棄。

2角色視角的切入點及理論建構(gòu)

角色視角是社會互動理論一個重要的組成部分。米德［5］認為，角色扮演是社會互動得以進行的基本條件，在他看來，在社會活動中的人之所以能夠相互交往，是因為人們能夠辨認和理解別人的語言，領會對方使用交往符號的意義，進而預知對方行為的傾向性。這種對對方行為傾向性的預知是以對方對相應的角色的扮演和對其所扮演的社會角色的辨認為前提的，所以以社會互動為基礎的角色論必然關注在社會中活動的各種不同的角色如何扮演自身角色的問題。在我國宏觀經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟發(fā)展下行壓力加大、移民群眾回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)發(fā)展日益普遍的形勢下，大中型水庫移民培訓存在的各類問題并非獨立存在，其間有相互影響、互生互長的內(nèi)在邏輯關系，如培訓效果參差不齊反過來影響移民群眾參與培訓的積極性，“應付公事”情形的增加反過來又會對培訓效果產(chǎn)生很大的負面影響。對于縣級移民管理機構(gòu)而言，在移民培訓管理的各個環(huán)節(jié)引入角色視角、最大程度上掌握并尊重移民群眾的培訓意愿，既有利于移民培訓的提質(zhì)增效，也有利于角色視角理論的實踐拓展及本土化發(fā)展。基于理論建構(gòu)與實踐統(tǒng)一的理路，主要有以下4個方面。

a．角色定位。對于縣級移民管理機構(gòu)而言，進行扮演首要的問題就是找準自身的角色定位，從而為明確移民群眾對于培訓的角色規(guī)范和期待。此外，移民培訓的組織者要站在培訓對象的角色立場上來考量培訓需求。

b．角色領悟。移民群眾這一角色對培訓有其特有的角色期待，縣級移民管理機構(gòu)要正確理解這種期待的內(nèi)涵和外延，從而強化對移民群眾的關于培訓不同類型期望的領悟，培訓要關注培訓對象性別、年齡構(gòu)成、文化程度、從事行業(yè)背景分析等培訓對象的具體信息。

c．角色學習。角色學習是角色領悟的一個延伸概念，它主要包括兩個方面的內(nèi)容:一是學習移民群眾所扮演角色的權利和所期待的培訓行為規(guī)范;二是學習移民群眾參與培訓的認知、情感和態(tài)度。角色視角并非要培訓管理者或方案設計者成為移民群眾，這也是不現(xiàn)實的問題。這就要求加強實地調(diào)研，用人類學的方法進行摸底調(diào)查。

d．角色實踐。角色實踐是角色領悟和角色學習的進一步發(fā)展，也是縣級移民管理機構(gòu)組織移民培訓的關鍵環(huán)節(jié)，需要明確主導地位、強化服務意識，充分尊重移民群眾培訓意愿，激發(fā)移民群眾參與培訓的熱情，拓展多種移民培訓方式。角色視角助推本土化實踐，僅僅依靠單一的政府設置的機構(gòu)進行培訓，將會導致一部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口沒有機會接受職業(yè)技能培訓，培訓的知識技能可能跟不上時展的要求，容易引起培訓對象的反感，也會導致市場競爭機制失靈，無法凝聚民間的力量、激發(fā)廣大群眾的參與積極性。英國在對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的培訓方面既設置了農(nóng)業(yè)培訓中心，也有一些農(nóng)村的企業(yè)和社會團體，甚至是個人興辦的一些學校提供職業(yè)技能培訓，培訓方式靈活多樣，培訓的時間通常會根據(jù)培訓對象的特殊性進行調(diào)整，有的是夜校、有的是冬季學校［6］。經(jīng)過多年的探索發(fā)展，我國與印度、泰國、馬來西亞等新興國家及其他相關國家農(nóng)民工教育培訓方式基本上保持了在接軌的同時更切合中國實際［7］，三峽移民培訓探索出工學結(jié)合的有酬實習、職業(yè)教育集團化的校企合作、訂單式培養(yǎng)的教學模式，本地與異地相結(jié)合的分層培訓、集中與分散的培訓組合等模式［8］。值得關注的是，這些成功的案例都或多或少地采用了角色視角對相關培訓模式進行了本土化調(diào)整。

3推動大中型水庫移民培訓發(fā)展的建議

根據(jù)當前大中型水庫移民培訓的現(xiàn)實情況，引入角色視角，充分尊重移民群眾意愿，在繼續(xù)推動傳統(tǒng)培訓方式的基礎上，還應結(jié)合庫區(qū)和移民安置區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展“新常態(tài)”的現(xiàn)實需求不斷創(chuàng)新、推動移民培訓深入發(fā)展。

a．明確縣級移民管理機構(gòu)的定位。一方面，縣級移民管理機構(gòu)要擔當起主管和主導的責任，大中型水庫移民后期扶持資金屬于國家?guī)头鲑Y金，發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2006〕1539號文關于“水庫移民實行屬地管理”的規(guī)定明確了這一定位;另一方面，縣級移民管理機構(gòu)在組織實施培訓過程中應注重“有限責任”、不能包辦，在委托專業(yè)機構(gòu)開展培訓的同時，還要加強對培訓機構(gòu)、培訓過程、培訓效果的監(jiān)督和檢查。此外，創(chuàng)新服務模式，建立移民服務大廳，設置包括移民培訓在內(nèi)的直補人口動態(tài)管理、項目管理、小額貸款貼息等業(yè)務窗口，引入“排隊機”等服務設備，創(chuàng)造人性化的服務環(huán)境，為開展多形式的培訓提供硬件條件。

b．轉(zhuǎn)變移民培訓管理思路及模式。不斷提升服務理念，從“我辦培訓班讓移民參加”逐步向“移民有培訓需求我來提供服務”的理念轉(zhuǎn)變，探索“從上到下”到“從下到上”的路徑轉(zhuǎn)變，力求扭轉(zhuǎn)“上熱下冷”的不利局面。大部分移民群眾并非缺乏培訓需求和參與意愿，矛盾的焦點集中在移民群眾培訓需求的時段性、分散性、多變性、差異性以及多元性與移民管理機構(gòu)組織培訓的內(nèi)容教條、形式僵化等方面，簡而言之，即“培訓管理的一根針無法滿足移民群眾多元需求的千條線”。面對千差萬別的培訓需求，以不變應萬變的管理模式不能適應當前移民培訓發(fā)展的趨勢，采用“倒逼”的逆向服務理念，對于不適合“統(tǒng)一辦班”的培訓，要鼓勵移民群眾根據(jù)自身需求及時間安排分散、自行參與培訓的“證書培訓”模式，以官方認可的資質(zhì)證書作為補貼的依據(jù)，按照相關標準進行扶持。此種模式既可以提高移民群眾參與培訓的積極性和主動性，也能夠充分利用社會培訓資源，還能節(jié)約寶貴的后期扶持培訓經(jīng)費，更能在最大程度上提高培訓效果。

c．引入培訓機構(gòu)市場競爭機制。政府壟斷公共產(chǎn)品或者服務不利于資源的優(yōu)化配置、政府服務水平的提高，作為深化政府機構(gòu)改革、擴大社會開放的一項重大舉措，政府公共服務外包的改革與探索將成為我國建設服務型政府的必然選擇［9］。對于需要“統(tǒng)一辦班”的移民培訓，縣級移民管理機構(gòu)可以提出相對宏觀的培訓目標，并引入競爭機制，采取單獨或打捆公開招投標的方式確定培訓機構(gòu);具體培訓內(nèi)容的選擇、培訓方式的確定、授課老師的遴選等均由被委托機構(gòu)通過詳實的調(diào)查摸底組織實施。把培訓效果作為質(zhì)量評定的重要指標，將質(zhì)量評定結(jié)果作為未來競標的參考，同時構(gòu)建培訓機構(gòu)退出機制以及時淘汰不合格的培訓機構(gòu)。

d．充分結(jié)合后期扶持生產(chǎn)開發(fā)項目。大中型水庫移民培訓是作為后期扶持政策執(zhí)行的一個著力點，是整個后期扶持政策的組成部分之一。隨著后期扶持政策的深入實施，各地基礎設施建設有了很大的進展，部分省開始嘗試向生產(chǎn)開發(fā)項目傾斜，這個過程中，移民培訓應與生產(chǎn)開發(fā)項目建設相結(jié)合，避免二者“各自為戰(zhàn)”的情況發(fā)生。以農(nóng)業(yè)合作社、庫區(qū)和移民安置區(qū)企業(yè)為基本培訓單元，由農(nóng)業(yè)合作社、庫區(qū)和移民安置區(qū)企業(yè)組織工人參加有針對性的專業(yè)培訓。如中部某省西州市開平縣在庫區(qū)扶持服裝加工企業(yè)的過程中，適度投入移民技能培訓資金，直接為該企業(yè)培訓工人，培訓后能夠以最快的速度投入生產(chǎn)中，取得了較好的效果。

e．注重移民村集體班子建設。研究發(fā)現(xiàn)，移民培訓并非沒有征詢移民群眾意愿這一程序，移民培訓需求、培訓方式乃至培訓人員的組織和召集均經(jīng)過了村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣級的層層上報。在這個過程中移民村“村兩委”扮演著重要角色，如果沒有一個堅強的、過得硬的農(nóng)村黨支部，黨的正確路線、方針政策就不能在農(nóng)村得到具體的落實［10］，移民培訓流于形式的風險就會加大、培訓效果有可能得不到保障。事實上，對于一個“班子不硬”的移民村而言，不單單是培訓工作無法有效開展，各類扶持項目也無法有效地貫徹落實，從而無法讓移民群眾真正受益。后期扶持的性質(zhì)及其20年的扶持期對于移民村的發(fā)展有著不言而喻的作用，縣級移民管理機構(gòu)需充分發(fā)揮資金及項目扶持的導向作用，協(xié)助有關部門共同搞好移民村“班子”的培育及建設，為包括移民培訓在內(nèi)的各項扶持政策奠定堅實的組織基礎。4結(jié)語在大中型水庫移民后期扶持持續(xù)深入開展、培訓投資規(guī)模不斷擴大的當下，移民培訓理應受到移民群眾的熱烈歡迎，并在提高移民群眾職業(yè)技能、促進收入水平提高等方面發(fā)揮更大的作用。切實轉(zhuǎn)變“完成任務式”的培訓思路，扭轉(zhuǎn)“上熱下冷”局面并非一朝一夕所能實現(xiàn)的，這需要移民管理機構(gòu)明確定位，充分尊重移民群眾意愿，創(chuàng)新培訓形式，形成多方合力。用角色視角分析大中型水庫移民培訓問題有助于解釋當前移民培訓效果有待提升、移民群眾參與培訓的意愿不強等現(xiàn)實問題，并且可為解決相關問題提供一條切實可行的實現(xiàn)路徑。

作者：杜秀麗 蔡萌生 單位：濟寧市梁濟運河管理處 黃河水利委員會移民局，