論水利工程建設(shè)BT項(xiàng)目招標(biāo)技術(shù)

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一、水利工程實(shí)施BT方式的背景

長(zhǎng)期以來(lái)，水利作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施之一，投資方式上一直以政府投資為主體，大江、大河等防洪骨干工程得以治理。但受制于國(guó)家財(cái)力，眾多中小水利工程治理還滿足不了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。為此，2011年中央一號(hào)文件指出，要廣泛吸引社會(huì)資金投資水利，鼓勵(lì)符合條件的地方政府融資平臺(tái)公司通過(guò)直接、間接融資方式，拓寬水利投融資渠道，吸引社會(huì)資金參與水利建設(shè)，積極穩(wěn)妥推進(jìn)經(jīng)營(yíng)性水利項(xiàng)目進(jìn)行市場(chǎng)融資。《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》國(guó)發(fā)〔2010〕13號(hào)）明確鼓勵(lì)民間資本參與水利工程建設(shè)；建立收費(fèi)補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)行政府補(bǔ)貼，通過(guò)業(yè)主招標(biāo)、承包租賃等方式，吸引民間資本投資建設(shè)農(nóng)田水利、跨流域調(diào)水、水資源綜合利用、水土保持等水利項(xiàng)目。為貫徹以上意見(jiàn)，水利部印發(fā)了《鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本參與農(nóng)田水利建設(shè)實(shí)施細(xì)則》（以下簡(jiǎn)稱《農(nóng)田水利實(shí)施細(xì)則》）、《鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本參與水土保持工程建設(shè)實(shí)施細(xì)則》（以下簡(jiǎn)稱《水土保持實(shí)施細(xì)則》）。上述政策的出臺(tái)，為水利工程采用bt方式提供了法律支撐。但從投融資角度看，與傳統(tǒng)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目相比，收益慢且不確定、專業(yè)化程度高、投資風(fēng)險(xiǎn)大的特點(diǎn)還制約著BT方式在水利工程投資領(lǐng)域中的應(yīng)用，水利工程利用BT項(xiàng)目融資尚處于探索階段。項(xiàng)目法人需要編制嚴(yán)密的招標(biāo)方案，前瞻性地控制風(fēng)險(xiǎn)。能否通過(guò)招投標(biāo)從源頭上選擇一個(gè)優(yōu)良的BT商，是BT項(xiàng)目能否成功的關(guān)鍵。

二、BT項(xiàng)目招標(biāo)方案控制要點(diǎn)

1.合理控制資格

BT招標(biāo)資格不宜過(guò)嚴(yán)或過(guò)松。由于需要墊資及政府償還信用原因，資格過(guò)嚴(yán)，則投標(biāo)人過(guò)少或無(wú)投標(biāo)人；資格過(guò)松，則信譽(yù)度不高的投標(biāo)人進(jìn)場(chǎng)后，難以保證工程順利實(shí)施。建議投標(biāo)人資格審查如下：（1）資質(zhì)條件投標(biāo)人必須是在中華人民共和國(guó)境內(nèi)依法成立，具有企業(yè)法人資格和獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任能力，并具備建設(shè)行政主管部門核發(fā)的水利水電工程施工總承包一級(jí)及以上資質(zhì)的獨(dú)立法人。（2）項(xiàng)目經(jīng)理資格項(xiàng)目部人員須配備以投資部主管為主、施工部主管為副的雙負(fù)責(zé)人，其中投資部主管須有類似項(xiàng)目業(yè)績(jī)（不限定水利工程，但限定必須是BT、BOT、BOO，下同），施工部主管具有建設(shè)行政主管部門核發(fā)的水利水電專業(yè)一級(jí)注冊(cè)建造師資格證書及安全生產(chǎn)考核合格證書；擬任建造師近三年至少承擔(dān)過(guò)類似工程建設(shè)。（3）企業(yè)業(yè)績(jī)要求投標(biāo)人近三年至少承擔(dān)2項(xiàng)類似工程建設(shè)施工業(yè)績(jī)。（4）財(cái)務(wù)要求提供近三年經(jīng)審計(jì)過(guò)的財(cái)務(wù)報(bào)表；要求投標(biāo)人的自有資金不少于一億元人民幣，并出具銀行資金證明。（5）信譽(yù)要求投標(biāo)人應(yīng)信譽(yù)良好（可引用中國(guó)水利工程協(xié)會(huì)認(rèn)定的信用等級(jí)），沒(méi)有處于被責(zé)令停產(chǎn)、資質(zhì)被取消、財(cái)產(chǎn)被接管、凍結(jié)、破產(chǎn)等狀況；投標(biāo)人近三年內(nèi)未曾騙取中標(biāo)、嚴(yán)重違約及發(fā)生重大工程質(zhì)量、安全事故，沒(méi)有被列入政府采購(gòu)嚴(yán)重違法失信行為記錄名單或被國(guó)家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)列入嚴(yán)重違法失信企業(yè)名單，履約情況良好。

2.資格審查方式

采取資格后審，減少預(yù)審周期，降低招標(biāo)失敗風(fēng)險(xiǎn)。

3.工程造價(jià)控制

采取工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范方式招標(biāo)，發(fā)包人編制預(yù)算價(jià)，以預(yù)算價(jià)的95%作為最高投標(biāo)限價(jià)，超過(guò)者否決投標(biāo)。承包人報(bào)價(jià)時(shí)不考慮資金成本，報(bào)價(jià)僅用來(lái)評(píng)審確定中標(biāo)人，最終合同價(jià)格以竣工審計(jì)為準(zhǔn)。

4.融資款的注入

承包人負(fù)責(zé)提交XXX萬(wàn)元前期費(fèi)用，分兩批到位，簽訂協(xié)議時(shí)到位XXX萬(wàn)，開(kāi)工建設(shè)時(shí)到位XXX萬(wàn)，用于征地拆遷補(bǔ)償?shù)?；同時(shí)項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)費(fèi)用、工程概預(yù)算編制費(fèi)用由承包人暫時(shí)墊付，發(fā)包人按同期（3年）銀行貸款利率上浮20%與承包人結(jié)算。建設(shè)實(shí)施期承包人負(fù)責(zé)墊付建設(shè)資金，發(fā)包人委托監(jiān)理人審核工程造價(jià)，竣工后由審計(jì)單位確定最終工程造價(jià)。

5.評(píng)標(biāo)辦法

BT項(xiàng)目的特點(diǎn)決定了要求BT項(xiàng)目承包人既要有較強(qiáng)的投融資能力，又要有較強(qiáng)的施工能力，能在保證工程質(zhì)量和工期的前提下降低投資成本。建議采用綜合評(píng)估法，把施工組織設(shè)計(jì)、項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)、投標(biāo)報(bào)價(jià)、其他因素作為評(píng)審因素，評(píng)審中重點(diǎn)考慮融資能力及投標(biāo)報(bào)價(jià)。

三、BT項(xiàng)目招標(biāo)中的風(fēng)險(xiǎn)和應(yīng)對(duì)措施

1.中標(biāo)人投資能力風(fēng)險(xiǎn)及應(yīng)對(duì)

在BT招標(biāo)中，必須做好對(duì)中標(biāo)人的投資能力審核，否則有可能被中標(biāo)人操作成“帶資承包”。BT承包單位在中標(biāo)后，在其資金實(shí)力不足的情況下，可能通過(guò)轉(zhuǎn)、分包的形式將項(xiàng)目分解成若干個(gè)“帶資承包”分項(xiàng)目，將投資風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給各轉(zhuǎn)包單位或分包單位，其結(jié)果容易造成工程管理混亂，甚至有可能出現(xiàn)偷工減料現(xiàn)象，工程質(zhì)量得不到保證。應(yīng)對(duì)措施：在資格審查階段應(yīng)嚴(yán)格對(duì)投標(biāo)人財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行審查，投標(biāo)人必須財(cái)務(wù)狀況良好，且具有承擔(dān)項(xiàng)目的投資能力。對(duì)此，應(yīng)認(rèn)真分析投標(biāo)人近三年的財(cái)務(wù)報(bào)表，對(duì)投標(biāo)人資信情況、融資能力情況、資產(chǎn)規(guī)模及負(fù)債情況、年盈利情況及年凈現(xiàn)金流量情況進(jìn)行分析，特別是投標(biāo)人自有資金投資比例、年凈現(xiàn)金流量以及投標(biāo)人對(duì)投資風(fēng)險(xiǎn)的判斷和為滿足投資計(jì)劃所采取的實(shí)際可行的措施是項(xiàng)目法人審核投標(biāo)人有無(wú)投資能力的關(guān)鍵，必要時(shí)還要實(shí)地考察投標(biāo)人經(jīng)濟(jì)實(shí)力。在施工過(guò)程中為保證中標(biāo)人的投入資金用于工程，應(yīng)設(shè)立?？顚Ｓ觅~戶，并接受項(xiàng)目法人監(jiān)督；同時(shí)規(guī)定該賬戶資金余額不得少于一定的數(shù)額。為防止中標(biāo)人違約，應(yīng)要求中標(biāo)人提供合同價(jià)10％的履約保證金。

2.融資風(fēng)險(xiǎn)及應(yīng)對(duì)

利率變化導(dǎo)致融資成本升高。資金供應(yīng)不足或者來(lái)源中斷導(dǎo)致項(xiàng)目工期延誤甚至被迫停工。應(yīng)對(duì)措施：融資風(fēng)險(xiǎn)控制的主體應(yīng)為BT項(xiàng)目承包人，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)選擇、優(yōu)惠利率等方面的風(fēng)險(xiǎn)控制。

四、項(xiàng)目法人需要注意的問(wèn)題

1.項(xiàng)目法人擔(dān)保問(wèn)題

BT模式下，承包人墊資施工需要項(xiàng)目法人提供相應(yīng)擔(dān)保，這是能否招標(biāo)成功的關(guān)鍵。從以往的經(jīng)驗(yàn)看，承包人認(rèn)為地方政府履約受到多種因素制約（如土地出讓形勢(shì)、建設(shè)管理理念），多半會(huì)要求有相應(yīng)的土地作擔(dān)保，且該擔(dān)保還需有法律效力和連續(xù)性的地方人大文件。

2.承包人選擇問(wèn)題

承包人不宜要求單一投資功能的投資商，投資商無(wú)施工能力，勢(shì)必另行選定施工承包人，造成“過(guò)水”損失；且由于建設(shè)管理權(quán)交叉，會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目法人與投資商、施工承包人之間職責(zé)不清。也不宜僅要求施工單位作為承包人，因?yàn)槭┕挝挥惺┕つ芰Φ珶o(wú)資金實(shí)力。統(tǒng)籌考慮，應(yīng)在投標(biāo)人資格方面放寬（如允許聯(lián)合體投標(biāo)）保證招標(biāo)成功，而在評(píng)標(biāo)辦法上從資金實(shí)力、施工能力等方面設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)。

3.建設(shè)資金管理權(quán)問(wèn)題

BT模式下，承包人根據(jù)合同約定的時(shí)間節(jié)點(diǎn)把資金轉(zhuǎn)到項(xiàng)目法人賬戶上，由項(xiàng)目法人掌握，按傳統(tǒng)合同管理模式由項(xiàng)目法人根據(jù)合同進(jìn)度和質(zhì)量完成情況，經(jīng)監(jiān)理人認(rèn)可后支付給承包人；為了節(jié)省管理成本，也可由承包人帶資施工，合同管理的過(guò)程不存在真正意義上的支付，這種支付只是表明項(xiàng)目法人認(rèn)可工程造價(jià)成本。從主動(dòng)權(quán)看，第一種模式較好，可以靈活掌握資金，有效制約承包人工程進(jìn)度和質(zhì)量；但由于需要提前轉(zhuǎn)入資金，資金成本較大。

4.建設(shè)管理資金支付范圍問(wèn)題

需要承包人籌集的資金如果僅是施工成本及利息，管理較簡(jiǎn)單；如果該資金還包括建設(shè)單位管理費(fèi)、勘察設(shè)計(jì)費(fèi)、工程質(zhì)量監(jiān)督費(fèi)及其他政府監(jiān)管費(fèi)用，那么上述費(fèi)用結(jié)算周期需要與資金籌集周期協(xié)調(diào)。

5.建設(shè)管理權(quán)問(wèn)題

無(wú)論何種模式，監(jiān)理人必須獨(dú)立由項(xiàng)目法人選擇，不能喪失建設(shè)管理主動(dòng)權(quán)，這是保證工程建設(shè)成本真實(shí)合理的保證。

6.資金回購(gòu)問(wèn)題

關(guān)于回購(gòu)時(shí)間的合同條款應(yīng)靈活。資金回購(gòu)時(shí)間宜短不宜長(zhǎng)，也不宜分批太多。資金計(jì)算應(yīng)在合同中明確（如起算點(diǎn)、利息調(diào)整、工程變更、非承包人原因工期延長(zhǎng)等）。（1）回購(gòu)款購(gòu)成由工程建安費(fèi)用、投資利息構(gòu)成。投資利息包括建設(shè)期和回購(gòu)期利息，以利息上浮20%作為投資回報(bào)率。（2）回購(gòu)方式若某項(xiàng)目的回購(gòu)期為2年，可自工程竣工驗(yàn)收合格之日起開(kāi)始計(jì)算回購(gòu)期，即竣工驗(yàn)收合格之日起一年內(nèi)付回購(gòu)基數(shù)的50%及利息（利息=回購(gòu)基數(shù)×50%×[基準(zhǔn)利率×1.2]×計(jì)息時(shí)間）；竣工驗(yàn)收合格之日第二年內(nèi)付回購(gòu)基數(shù)的50%及利息（利息=回購(gòu)基數(shù)×50%×[基準(zhǔn)利率×1.2]×計(jì)息時(shí)間）?；刭?gòu)基數(shù)為經(jīng)審計(jì)部門審計(jì)確認(rèn)的工程總造價(jià)（建設(shè)期利息在建設(shè)期間支付，回購(gòu)期利息不考慮）。基本利率：是指簽訂合同時(shí)中國(guó)人民銀行同期（3年）貸款基準(zhǔn)利率。計(jì)息利率是指在計(jì)算發(fā)包人應(yīng)付承包人利息費(fèi)用時(shí)所采用的利率。該利率是按“計(jì)息方法”對(duì)基本利率調(diào)整后的利率，如計(jì)息期限內(nèi)商業(yè)銀行上調(diào)同期貸款利率，則上調(diào)部分加入基本利率后計(jì)息，自上調(diào)之日起執(zhí)行；如遇下浮的，計(jì)息利率不做相應(yīng)下浮。（3）工程回購(gòu)擔(dān)保發(fā)包人將等額的土地作為項(xiàng)目的回購(gòu)資金的擔(dān)保，若發(fā)包人在回購(gòu)期的無(wú)力支付回購(gòu)資金（不含發(fā)包人延期支付），則將擔(dān)保的土地?zé)o條件支付給承包人，作為項(xiàng)目的回購(gòu)資金。（4）融資競(jìng)爭(zhēng)建設(shè)期和回購(gòu)期利息固定，融資不競(jìng)爭(zhēng)。投標(biāo)人僅對(duì)工程建設(shè)費(fèi)用競(jìng)爭(zhēng)

作者:孔凡富 杜明鈺 單位:安徽安兆工程技術(shù)咨詢服務(wù)有限公司