堤防水利經(jīng)濟發(fā)展策略
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摘要：本文通過對洪湖東荊河堤防經(jīng)濟發(fā)展歷程的回顧與總結(jié)，結(jié)合當(dāng)前堤防管理體制機制改革對發(fā)展堤防水利經(jīng)濟的有利條件和不利因素，嘗試提出有針對性的意見或建設(shè)。
關(guān)鍵詞：堤防管理；水利經(jīng)濟；資源利用；對策
一、洪湖東荊河堤防發(fā)展水利經(jīng)濟的歷程
1.堤防水利經(jīng)濟發(fā)展的三個階段。洪湖東荊河堤防發(fā)展水利經(jīng)濟的第一階段的明顯特征是林業(yè)經(jīng)濟形成。東荊河在歷史上是由漢江洪水破堤沖刷，后經(jīng)人工斷續(xù)疏浚形成。但東荊兩岸形成完整的堤防體系，是新中國建立以后的事。洪湖東荊河堤防位于東荊河下游右岸，長91.05公里。1965年開始，洪湖東荊河堤防大規(guī)模建造人工林帶，堤防內(nèi)外防護(hù)林帶建成，由此形成林業(yè)更新砍伐經(jīng)濟收入。洪湖東荊河堤防發(fā)展水利經(jīng)濟的第二階段是林業(yè)經(jīng)濟與砂石經(jīng)濟并存。1980年開始，洪湖東荊河堤防利用碼頭資源優(yōu)勢，組建堤防黃砂站、預(yù)制廠等企業(yè)從事建筑砂石料生產(chǎn)、銷售服務(wù)，一度實現(xiàn)年產(chǎn)值最高達(dá)550萬元，能養(yǎng)活從業(yè)人員50多人好成績。但隨著農(nóng)村同行業(yè)私人企業(yè)的出現(xiàn)，河道水運能力下降，加之公路交通運輸條件的改善，競爭使堤防企業(yè)優(yōu)勢不再，至1997年，堤防企業(yè)全部轉(zhuǎn)為個人承包經(jīng)營。堤防水利經(jīng)濟發(fā)展的第三階段是林業(yè)經(jīng)濟與庭院經(jīng)濟并存。隨著堤防事業(yè)單位管理體制機制改革的不斷推進(jìn)，人員按堤防管理長度定編定崗，職工利用附近的小坑塘、小塊土地或空閑房屋開展種養(yǎng)殖創(chuàng)收活動成為一種常態(tài)。當(dāng)前，堤防庭院經(jīng)濟項目主要是以職工個人或合伙為主，經(jīng)營風(fēng)險自擔(dān)。堤防所有現(xiàn)有資源一律實行有償開發(fā)利用，以集體形式出租的資源開發(fā)利用所得收入歸集體，員工個人開發(fā)利用資源的要向集體交租金。為鼓勵基層管理段員工利用堤防現(xiàn)有水土資源及空閑房屋開展創(chuàng)收活動，單位還出臺了項目無息貸款扶持制度。
2.對各階段中堤防管理與水利經(jīng)濟相互影響的評價。堤防管理與堤防水利經(jīng)濟之間的相互關(guān)系，可從堤防水利經(jīng)濟發(fā)展的三個階段中尋找答案。在洪湖東荊河堤防水利經(jīng)濟發(fā)展的第一階段，林業(yè)生產(chǎn)與管理主要是為堤防管理服務(wù)的，只有在出現(xiàn)周期性林帶更新砍伐時才變成一種經(jīng)濟活動。在堤防水利經(jīng)濟發(fā)展的第二階段，主要是為解決堤防干部職工子女就業(yè)問題。在2005年前后的一段時間，東荊河流域堤防所有的集體企業(yè)，都轉(zhuǎn)換成個體經(jīng)營，自負(fù)盈虧。當(dāng)前，堤防管理單位推動發(fā)展“五小經(jīng)濟”（小果園、小菜園、小牧場、小運輸、小加工），目的是為了提高基層員工的福利和待遇，但也是在確保日常堤防管理任務(wù)完成的前提下才能因地制宜的開展。由此可看出，堤防水土資源孕育了堤防經(jīng)濟，堤防經(jīng)濟發(fā)展維持了堤防事業(yè)的穩(wěn)定，推動了堤防建設(shè)可持續(xù)發(fā)展。
二、推動堤防水利經(jīng)濟面臨的主要問題
1.政策因素制約了經(jīng)濟發(fā)展。2002年，國務(wù)院《關(guān)于水利工程管理體制改革實施意見的通知》中第三條規(guī)定：純公益性事業(yè)單位不得從事經(jīng)營活動。純公益性事業(yè)單位，由于受政策導(dǎo)向以及機構(gòu)改革的影響，干部職工思想上存在不需和不愿從事經(jīng)濟工作的觀念；準(zhǔn)公益型事業(yè)單位經(jīng)濟發(fā)展與財政預(yù)算管理體制也有不相適應(yīng)，受到財政、稅務(wù)等部門的政策制約。因此這些客觀因素上制約了堤防水利經(jīng)濟的發(fā)展。
2.機構(gòu)設(shè)置及資金短缺制約了經(jīng)濟發(fā)展。洪湖東荊河堤防在2005年機構(gòu)改革時，管理單位定性為純公益性事業(yè)單位，撤銷了經(jīng)濟管理辦公室，把其職能簡單地歸并到財務(wù)科室，使推動堤防經(jīng)濟發(fā)展的意愿更加脆弱。與此同時，集體性經(jīng)濟的主要項目林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營仍屬于簡單再生產(chǎn)，少有資金積累，更談不上對現(xiàn)有的水土資源的深度開發(fā)利用。在財政預(yù)算管理體制下，不可能有多余資金用于水利經(jīng)濟項目開發(fā)，也不可能用預(yù)算資金來支撐經(jīng)濟發(fā)展。
三、發(fā)展堤防水利經(jīng)濟的建議與對策
1.要樹立大力發(fā)展水利經(jīng)濟的思想。堤防水利經(jīng)濟是伴隨著堤防的發(fā)展而發(fā)展的，發(fā)展水利經(jīng)濟對堤防事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展具有不可替代的推動作用，這不僅是基于對堤防發(fā)展史的認(rèn)識，更是當(dāng)前社會的經(jīng)濟形勢、堤防管理的硬性規(guī)定所帶來的需求所決定的。
2.要咬住堤防林業(yè)不放松，統(tǒng)籌兼顧抓發(fā)展。堤防經(jīng)濟發(fā)展的歷程反復(fù)證明，堤防林業(yè)以“防洪、生態(tài)、經(jīng)濟”三位一體，適應(yīng)堤防管理體制機制改革的需要，是堤防可持續(xù)發(fā)展的綠色銀行?，F(xiàn)階段要把林業(yè)資源合理有效利用和林下經(jīng)濟因地制宜開發(fā)作為為重點，開拓堤防林業(yè)經(jīng)濟發(fā)展思路，創(chuàng)新堤林發(fā)展新模式，打造有特色的堤防林業(yè)經(jīng)濟。有目標(biāo)還需有具體的措施。具體來講，首先要有營造大力發(fā)展林業(yè)經(jīng)濟的良好氛圍，堤防管理單位“一把手”要把發(fā)展堤防林業(yè)作為一項非常重要的工作，以召開林業(yè)發(fā)展專題會、現(xiàn)場會的形式，來推動林業(yè)經(jīng)濟工作的發(fā)展；其次是必須摸清堤防林業(yè)資源家底，不一樣的環(huán)境編制不一樣的發(fā)展規(guī)劃，不一樣的土壤氣候洪水生態(tài)適應(yīng)不一樣的樹種選擇與栽植，這些都是需要在調(diào)研的基礎(chǔ)上才能形成有價值的成果。在此基礎(chǔ)上，實施景觀林、生態(tài)林、能源林、效益林改造工程，逐步建立堤防生態(tài)林業(yè)發(fā)展模式，布局林下經(jīng)濟發(fā)展格局。
3.推進(jìn)林業(yè)生產(chǎn)管理模式創(chuàng)新，明確責(zé)權(quán)加強管理。一是鼓勵林業(yè)經(jīng)營多元化，按照“產(chǎn)權(quán)明晰，責(zé)權(quán)明確，合作經(jīng)營，利益共享”的原則，在明確堤防土地國有權(quán)屬的前提下，積極推行土地所有權(quán)與林地經(jīng)營權(quán)分離，采取與社會專業(yè)戶或管理段職工簽訂林地承包合同的方式，進(jìn)行聯(lián)營造林，實行林業(yè)經(jīng)營多元化。二是發(fā)揮流域林業(yè)科研的優(yōu)勢，組建林科所開展林業(yè)科學(xué)研究，積極開展引種試驗和混交林培育。在優(yōu)質(zhì)苗圃基地建設(shè)、新品種引進(jìn)、隔離帶樹種選擇、觀賞性樹種推廣上形成特色，盡快解決防護(hù)林品種單一、病蟲害嚴(yán)重、采伐年限長、林地生產(chǎn)力低的問題，形成良好林業(yè)生態(tài)體系，滿足市場對林木品種多樣化的需求。三是積極探索林下經(jīng)濟發(fā)展方式，因地制宜組建成一批林糧、林菜、林藥、林畜等各具特色的林下經(jīng)濟發(fā)展示范基地，推動堤防“五小經(jīng)濟”上規(guī)模、上檔次，形成林業(yè)經(jīng)濟與林下經(jīng)濟良性循環(huán)。
4.鼓勵經(jīng)濟管理機制創(chuàng)新，激發(fā)堤防經(jīng)濟活力增加效益。一是建立績效考評機制，將林業(yè)日常管理與責(zé)任堤段管理等工作全部納入崗位與績效工資考核范疇，實行月考季評，考核結(jié)果與職工崗位和績效工資掛鉤，調(diào)動了員工管好林業(yè)、發(fā)展好林下經(jīng)濟的主動性和積極性。二是建立效益與福利增長掛鉤機制，獎勤罰懶，讓職工勤勞致富。三是建立政策扶持機制，抓住全省開展“綠滿荊楚”行動有利時機，爭取林業(yè)政策和資金扶持，促進(jìn)堤防林業(yè)管理向規(guī)范化、科學(xué)化層次提升。
作者：謝俊鳳 黃春華 殷瓊 單位：洪湖東荊河管理分局