碳排放權(quán)交易法律制度實(shí)施現(xiàn)狀淺析

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摘要:碳排放權(quán)交易制度運(yùn)行的前提條件是對(duì)溫室氣體排放總量予以量化管制。從碳排放權(quán)交易的法律制度建立來看，可以分為基本法律制度和具體制度的構(gòu)建。基本法律制度又可以分解為確定碳排放權(quán)交易的合法性，以及科學(xué)的構(gòu)建總量控制制度。分析目前的基本法律制度現(xiàn)狀，借鑒美國(guó)加州做法，提出重視基本法律制度的構(gòu)建及可操作性的辦法，使碳排放交易規(guī)范運(yùn)作。

關(guān)鍵詞:碳排放權(quán);總量控制制度;配額

1我國(guó)碳排放權(quán)交易基本法律制度的現(xiàn)狀分析

碳排放權(quán)具有公法和私法的雙重屬性，“基于人類對(duì)于環(huán)境資源合理使用權(quán)，將排放溫室氣體的行為轉(zhuǎn)化為可利用市場(chǎng)機(jī)制調(diào)控的交易行為，權(quán)利人享有占有、使用、收益、處分等物權(quán)性質(zhì)的權(quán)利”。另一方面，碳排放權(quán)的行使又需要履行具有國(guó)家行政性質(zhì)的審批、監(jiān)督與管理等工作。

1．1碳排放交易的法律文件梳理

2021年2月1日起我國(guó)正式施行《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》(以下簡(jiǎn)稱“《2021年試行辦法》”)，規(guī)定了重點(diǎn)排放單位確定標(biāo)準(zhǔn)，相較于《2015年暫行辦法》有確定的標(biāo)準(zhǔn)。但是，目前我國(guó)還沒有法律明確碳排放權(quán)的權(quán)利歸屬，《2021年試行辦法》只規(guī)定了交易對(duì)象、主體、方式等。1．2總量控制制度在碳交易中的實(shí)施現(xiàn)狀總量控制，是將某一管制區(qū)域作為一個(gè)整體系統(tǒng)，采取辦法將排入這一特定區(qū)域內(nèi)污染物的總量控制在特定數(shù)量之內(nèi)，以達(dá)到該區(qū)域環(huán)境質(zhì)量要求。在碳排放總量控制交易體系中，關(guān)鍵要素包括設(shè)定具體的排放限制、配額的初始分配方法、交易與監(jiān)管交易配額的方式以及減排成本的控制方式。1．2．1溫室氣體監(jiān)測(cè)制度的監(jiān)測(cè)和管理現(xiàn)狀。從技術(shù)層面來看，“總量控制制度的有效發(fā)揮需要提高環(huán)境監(jiān)測(cè)能力，尤其是環(huán)境監(jiān)測(cè)手段的優(yōu)化”，我國(guó)早期的溫室氣體監(jiān)測(cè)設(shè)備和人員都存在不足的情況，配套的管理制度規(guī)定甚少。在管理主體方面，省級(jí)生態(tài)環(huán)保部門負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)核查重點(diǎn)排放單位的排放數(shù)據(jù)。在報(bào)告主體方面，我國(guó)各地區(qū)規(guī)定各不相同，上海市要求的報(bào)告主體是“納入配額管理的單位和年度排放量在1萬噸以上但未納入配額管理的單位”，有的地區(qū)要求報(bào)告的主體是重點(diǎn)排污企業(yè)，還有些地區(qū)則通過政府主管部門的確定直接公布附有報(bào)告義務(wù)的企業(yè)。1．2．2總量控制制度下核算碳排放配額。生態(tài)環(huán)境部門如何確定碳排放的配額總量和分配方案，成為總量控制制度發(fā)揮作用的重要前提之一。以我國(guó)發(fā)電行業(yè)配額總量方法為例，采用基準(zhǔn)法核算各重點(diǎn)排放單位機(jī)組的配額量，有專用計(jì)算公式:為提高公平性，公式中引入修正系數(shù)，其與機(jī)組的負(fù)荷系數(shù)緊密相關(guān)，關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)如75%、80%、85%;影響排放基準(zhǔn)值的因素如經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)預(yù)期、控制溫室氣體排放行動(dòng)目標(biāo)、疫情的負(fù)面影響等因素?！澳軌蚍从辰?jīng)濟(jì)承受能力的排放基準(zhǔn)線是有效地開展碳交易市場(chǎng)的關(guān)鍵要素之一”，我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均衡，因此各地排放基準(zhǔn)線不同。以近五年(2016－2020年)廣東省、上海市兩個(gè)地區(qū)的碳排放配額分配為例。筆者在兩地區(qū)的生態(tài)環(huán)境局和發(fā)展改革委官方網(wǎng)站搜集了近五年的碳排放配額分配方案，得到如下數(shù)據(jù)(見圖1、表1、表2)。廣東省五年內(nèi)增加0．79億噸配額總量，2016年度，將電力、鋼鐵、石化、水泥，以及航空等行業(yè)企業(yè)納入碳排放管理。2017年度新增造紙行業(yè)，因此，碳排放配額的總量增加0．36億噸。在配額構(gòu)成上，廣東省預(yù)留儲(chǔ)備配額以應(yīng)對(duì)碳市場(chǎng)的價(jià)格異常波動(dòng)和配額分配可能存在的缺陷。在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)上，相比于上海市，廣東省的第二產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中具有重要作用，大型重化工業(yè)排放源較多。截至2020年，廣東省一二三產(chǎn)業(yè)比重為4．3∶39．2∶56．5。而上海市一二三產(chǎn)業(yè)比重為0．3∶27∶72．7，上海市第二產(chǎn)業(yè)比重較廣東省幾乎低1/2。上海市碳配額總量五年內(nèi)下降0．5億噸。在配額構(gòu)成上，上海市將碳配額劃分為既有設(shè)備和新增設(shè)施(或項(xiàng)目)配額。“十三五”開局之年2016年，納入配額管理企業(yè)主要在工業(yè)、建筑和交通領(lǐng)域，新增供熱企業(yè)、水運(yùn)企業(yè)、自來水生產(chǎn)企業(yè)等。作為污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)收官之年2020年，配額大幅減少0．54億噸。

2加州總量控制交易體系的成功經(jīng)驗(yàn)

2019年，來自世界各地11000多名科學(xué)家秉持“如實(shí)告知”義務(wù)，正式宣布地球正在面臨氣候緊急狀況。并提出要盡快取消化石燃料補(bǔ)貼，采取有效、公平的碳價(jià)格穩(wěn)步上漲政策，抑制化石燃料使用。而加利福尼亞州是美國(guó)第一個(gè)制定氣候變化應(yīng)對(duì)法案的地方政府，下文考察加州總量控制交易體系的成功經(jīng)驗(yàn)。

2．1加州總量控制交易體系概述

2006年州長(zhǎng)簽署《加州全球變暖解決方案》，確定加州2020年較1990年溫室氣體減排30%的氣候目標(biāo)，該法案被納入《加州健康與安全法典》。并通過廣泛社會(huì)宣傳，舉辦研討會(huì)、就技術(shù)問題和政策措施聽取社會(huì)各界意見，使用最佳可用經(jīng)濟(jì)模型、排放估算技術(shù)，最終確定大約350家企業(yè)和600多個(gè)設(shè)施被納入總量控制與交易體系，覆蓋行業(yè)包括電力、運(yùn)輸燃料、天然氣和工業(yè)排放部門。

2．2體系背景介紹

加州已意識(shí)到氣候變化產(chǎn)生諸多不良影響，并希望通過構(gòu)建該體系，該州能夠在減少溫室氣體排放方面發(fā)揮全球經(jīng)濟(jì)和技術(shù)領(lǐng)導(dǎo)作用。圖2加州溫室氣體2002－2004年平均排放量(MMTCO2E)圖2顯示加州2002－2004年的溫室氣體平均排放量。交通運(yùn)輸貢獻(xiàn)最多的溫室氣體排放量。加州的工業(yè)部門包括煉油廠、水泥廠、石油和天然氣生產(chǎn)、食品加工和其他大型工業(yè)來源?；厥蘸蛷U物管理部門是一個(gè)獨(dú)特的系統(tǒng)，不僅包括廢物設(shè)施排放，還包括與產(chǎn)品生產(chǎn)、分配和處置相關(guān)排放。盡管高全球升溫潛能值(GWP)氣體是歷史溫室氣體排放的小部分，但這些氣體預(yù)計(jì)將在未來幾十年急劇上升，到2020年將成為一個(gè)重要來源。經(jīng)過復(fù)雜廣泛的技術(shù)計(jì)算和一系列利益相關(guān)者會(huì)議，ARB制定了2020年目標(biāo)。2020年4．27億噸二氧化碳當(dāng)量的目標(biāo)要求將該州2020年預(yù)計(jì)排放量5．96億噸二氧化碳當(dāng)量減少1．69億噸二氧化碳當(dāng)量(約30%)，并將2002－2004年平均排放量減少42億噸二氧化碳當(dāng)量(約10%)。

2．3加州溫室氣體總量控制和交易體系

有效的總量管制和交易制度必須精心設(shè)計(jì)，包括強(qiáng)有力的監(jiān)控、報(bào)告和執(zhí)法規(guī)則，包括對(duì)違規(guī)行為的嚴(yán)厲處罰?？偭靠刂坪徒灰子?jì)劃設(shè)定了限額下設(shè)施允許的溫室氣體排放總量，并允許涵蓋的來源(包括能源生產(chǎn)商和消費(fèi)者)確定遵守的最低成本策略，極大激勵(lì)了市場(chǎng)減排的動(dòng)力。在監(jiān)測(cè)管理方面，ARB作為本州管轄范圍內(nèi)溫室氣體減排事務(wù)的管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定2020年前分階段的減排指標(biāo)。建立溫室氣體排放報(bào)告制度，要求對(duì)報(bào)告的排放數(shù)據(jù)進(jìn)行第三方審核，該制度是確定溫室氣體排放量和跟蹤未來排放水平變化的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

3我國(guó)碳排放交易法律制度構(gòu)建的完善建議

目前，我國(guó)碳排放交易的基本法律制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)從以下方面進(jìn)行完善:一是完善制度體系?？紤]到我國(guó)碳市場(chǎng)發(fā)展水平的差異，制定一部《碳排放交易法》不具有可行性，可以推動(dòng)較為全面的《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》盡快出臺(tái)，修訂完善溫室氣體監(jiān)測(cè)和管理制度、相關(guān)的配套制度和技術(shù)規(guī)范體系，完善溫室氣體自愿減排交易機(jī)制。二是擴(kuò)大交易市場(chǎng)。目前我國(guó)碳排放交易只在發(fā)電行業(yè)重點(diǎn)排放單位之間開展配額現(xiàn)貨交易，擴(kuò)大行業(yè)覆蓋范圍，逐步納入更多高排放行業(yè)，逐步豐富交易品種、交易方式和交易主體。三是全方位提高監(jiān)管能力。建立單一機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)的監(jiān)管體制，在我國(guó)碳排放交易的初期發(fā)展階段有利于減少部門之間的沖突，提高行政效率。此外，還應(yīng)當(dāng)建立外部監(jiān)督機(jī)制，獨(dú)立第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)，有利于防止互相勾結(jié)、權(quán)力尋租?！?021年試行辦法》規(guī)定以政府購(gòu)買服務(wù)的方式，第三方機(jī)構(gòu)可以對(duì)重點(diǎn)排放單位的溫室氣體排放報(bào)告進(jìn)行核查。但是，未規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任，未來可以繼續(xù)細(xì)化該部分的制度設(shè)計(jì)。鼓勵(lì)社會(huì)主體監(jiān)督碳交易的活動(dòng)，舉報(bào)違法行為;但由于社會(huì)監(jiān)督受到專業(yè)性的限制，因此還應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化專業(yè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管機(jī)制。

4結(jié)語(yǔ)

我國(guó)在積攢各試點(diǎn)地方的排放經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，努力探索碳排放交易的運(yùn)作機(jī)制，2021年已出臺(tái)了多部規(guī)范性文件，如登記、結(jié)算管理的具體規(guī)則，在碳排放權(quán)交易活動(dòng)各環(huán)節(jié)不斷進(jìn)行法律的規(guī)制，未來將進(jìn)行繼續(xù)細(xì)化規(guī)則、逐步提高效力位階。在基本法律制度層面，科學(xué)合理地確定溫室氣體減排目標(biāo)和碳配額分配方案，通過建立單一機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)的監(jiān)督機(jī)制、完善外部制約監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化第三方核查機(jī)構(gòu)的專業(yè)性和獨(dú)立性，以發(fā)揮總量控制制度協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和溫室氣體排放方面的基礎(chǔ)性作用。

作者:王雨馨 單位:西安工程大學(xué)人文學(xué)院