新常態(tài)下的財政投資項目管理

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摘要：十八大以來，我國經(jīng)濟進入新常態(tài)，為保持國民經(jīng)濟和區(qū)域經(jīng)濟持續(xù)平穩(wěn)發(fā)展，滿足社會文化生活需要，加強財政投資的必要性將越來越凸顯。新常態(tài)下，為適應(yīng)經(jīng)濟改革和發(fā)展的要求，財政投資項目管理呈現(xiàn)出一些特點。如何進行財政投資項目管理，應(yīng)從打破

部門管理之間的界限，發(fā)揮財政投資評審和項目績效評價管理在項目中的作用，從創(chuàng)新財政監(jiān)管理念出發(fā)，實現(xiàn)規(guī)范財政投資行為和提高投資效益的目的。

關(guān)鍵詞：新常態(tài)；項目管理；投資評審；績效評價

財政監(jiān)管當前我國經(jīng)濟發(fā)展受勞動力人口下降，資源環(huán)境成本上升，全球經(jīng)濟增長放緩等因素的影響，我國GDP在震蕩中下行，經(jīng)濟潛在增長率下降，我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)。作為財政投資項目，在保持國民經(jīng)濟和區(qū)域經(jīng)濟持續(xù)平穩(wěn)發(fā)展，滿足社會文化生活需要等

方面，仍發(fā)揮著帶動和引領(lǐng)作用。新常態(tài)下，加大財政資金在項目上的投資力度，提高投資效益是推動供給側(cè)改革，優(yōu)化調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，促進經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展的內(nèi)在需要。因此，加強財政投資項目的監(jiān)管與控制，對管理好、使用好財政項目資金，提高財政投資項

目效益具有十分現(xiàn)實而重大的意義。

一、財政投資項目管理綜述

（一）財政投資項目管理的概念

財政投資項目是指為促進國民經(jīng)濟或區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，滿足社會的文化生活需要，由政府通過財政部門以政府資金投資為主的項目。因此它具有與一般投資項目不同的性質(zhì)，而財政投資項目管理基于這種性質(zhì)，它不僅包含了對財政資金的使用和監(jiān)管，還需要工程造價管

理等相關(guān)知識和技術(shù)的支撐。

（二）工程造價管理的概念

從宏觀上來說，工程造價管理指政府部門根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展需求，采用法律法規(guī)、財務(wù)和管理等措施，規(guī)范、監(jiān)控項目成本的系統(tǒng)活動。從微觀上來說，工程造價管理指參建各部門（單位）根據(jù)項目特點，依據(jù)國家規(guī)定的政策法規(guī)和市場價格信息等，針對項目策劃、限

額設(shè)計、發(fā)承包、施工等各階段意義的不同，編制和審核造價方案，其目的在改進項目擬建方案、規(guī)劃設(shè)計、施工方案的基礎(chǔ)上采取有效措施控制項目實際費用的支出。

二、新常態(tài)下財政項目管理的特點

十八大以來，經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，財政投資項目管理也呈現(xiàn)出新的特點。

（一）制度規(guī)范逐步完善

近年來，隨著政府加大對公用事業(yè)項目的投資力度，項目投資領(lǐng)域由單一的城市基礎(chǔ)設(shè)施項目拓展到交通、農(nóng)田水利、土地治理、信息化建設(shè)、旅游文化、生態(tài)環(huán)保等全方位工程項目。為了適應(yīng)今后項目支出管理的財務(wù)需要，節(jié)約建設(shè)資金，控制建設(shè)成本，提高投資效

益，財政部在《預(yù)算法》、《基本建設(shè)財務(wù)管理規(guī)定》、《財政投資評審管理規(guī)定》等法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，修訂完善了《預(yù)算法》（2014年修正）、并出臺了《中央部門預(yù)算績效目標管理辦法》（財預(yù)[2015]88號）、《關(guān)于加強和改進中央部門項目支出預(yù)算管理的通

知》（財預(yù)[2015]82號）、《關(guān)于充分發(fā)揮預(yù)算評審中心職能作用切實加強預(yù)算管理的通知》（財辦預(yù)[2015]21號）、《中華人民共和國財政部令第81號—基本建設(shè)財務(wù)規(guī)則（2016）》、《基本建設(shè)項目建設(shè)成本管理規(guī)定》(財建[2016]504號)等文件，使財政投資項目

管理工作更具規(guī)范性、法制性和科學性。

（二）公開透明進一步提高

財政投資項目大多為服務(wù)社會發(fā)展，改善和提高大眾福祉和利益的非盈利基礎(chǔ)性設(shè)施建設(shè)項目，關(guān)系到社會、民生、文化等大眾生活的各個方面。正因如此，財政投資項目成為社會各層次關(guān)心的熱點。2007年后我國政府預(yù)算公開制度實施以來，財政投資項目公示制度

不斷取得新的突破，2014年預(yù)算法重新修訂，新預(yù)算法對政府財政財務(wù)公開事項做了進一步的細化，并提出了明確要求，為此政府財政財務(wù)公開走上法制化道路。為保證財政投資項目的投資效益，在人民群眾中樹立清廉、高潔、注重效益的政府形象，財政投資工程項

目利用新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)及移動端向社會通報項目建設(shè)實施具體情況及項目建成后取得的效益。在陽光下，自覺接受人民群眾的監(jiān)督和支持，同時取得人民群眾及社會各階層的信任。

（三）項目監(jiān)管不斷完善

根據(jù)財政部關(guān)于推進地方預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控工作的部署和要求，各級財政部門通過制度建設(shè)，技術(shù)支撐，不斷完善動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，加大動態(tài)監(jiān)控核查力度，動態(tài)監(jiān)控工作明顯提速，取得較大進展和成效。利用動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)可有效的對財政投資項目進行動態(tài)跟蹤監(jiān)管，針

對項目申報立項、招投標、施工、資金管理、驗收、后期管理等環(huán)節(jié)設(shè)立監(jiān)控點，使財政項目監(jiān)管重心前移，能夠及時準確的掌握項目管理進行情況，對項目資金違規(guī)支出能做到及時發(fā)現(xiàn)、預(yù)警和糾正，增強了對項目資金監(jiān)督的主動性，有利于督促項目資金使用單位嚴

格按照規(guī)定用途安排支出，提高支出規(guī)范性，降低了財政投資項目支出的安全風險。

三、新常態(tài)下如何進行財政投資項目管理

為有效加強財政投資項目資金的確定與控制，應(yīng)強化部門協(xié)調(diào)機制，以項目投資評審為支撐，進一步健全項目績效評價管理制度，加強創(chuàng)新財政監(jiān)督和管理思路，促進財政投資項目管理走上新臺階。

（一）加強各部門之間的聯(lián)系，協(xié)同監(jiān)管形成合力

對財政投資項目而言，項目全壽命周期時間長，整個過程涉及發(fā)改、國土、規(guī)劃、環(huán)保、財政、建設(shè)以及其他行業(yè)主管部門。為提高財政投資項目管理效果，應(yīng)該理順財政投資項目管理各部門的之間的關(guān)系，加強各部門之間的溝通協(xié)調(diào)，明確各部門的職責，完善決策機

制，使各部門做到溝通順暢、信息共享，有助于規(guī)范政府投資行為，加快工程進度，保證財政資金合理高效使用。

（二）利用財政評審專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢，強化項目管理

面對經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，新《預(yù)算法》及《關(guān)于是充分發(fā)揮預(yù)算評審中心職能作用切實加強預(yù)算管理的通知》的新要求，財政評審工作應(yīng)按要求將事前評審融入部門預(yù)算管理流程，建立健全財政項目評審機制。以項目估算評審為龍頭，從源頭開始控制項目成本，全面推行

工程項目從概、預(yù)算到竣工結(jié)、決算的全過程跟蹤評審制度，建立“先評審，后安排項目資金，先評審，后撥付項目資金”的工作機制，開創(chuàng)財政項目管理新局面。一是明確（概）預(yù)算評審內(nèi)容。即明確項目實施方案、規(guī)劃設(shè)計是否符合國家發(fā)展、規(guī)劃、環(huán)保等有關(guān)政

策法規(guī)的規(guī)定，是否具有可實施的條件；項目資金支出內(nèi)容、資金的大小和建設(shè)項目的標準是否合理；項目清單子項，計量單位、數(shù)量標準是否準確。從而強化項目投資管理約束力，有利于形成項目投資事前控制標準。二是明確項目評審環(huán)節(jié)。審核重點由結(jié)算逐步向前

移到設(shè)計方案、概算等影響項目投資額的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，通過對設(shè)計概算進行評審，出具概、預(yù)算評審意見作為發(fā)改部門審批項目可研及初步設(shè)計的重要依據(jù)。通過對項目清單和預(yù)算控制價審核，避免高估冒算；在資金撥付環(huán)節(jié)，繼續(xù)通過項目實施造價的動態(tài)監(jiān)控，確保評

審結(jié)果在資金撥付過程中的作用，監(jiān)督項目資金使用的規(guī)范性和合理性。三是強化評審結(jié)果應(yīng)用。對已評審的項目的結(jié)果按專業(yè)、類型、標準進行歸納、整理建立數(shù)據(jù)庫，通過價格信息資源共享，對類似工程或同期工程提供依據(jù)，為優(yōu)化方案，節(jié)約項目資金提供技術(shù)支

持，為投資管理決策提供參考。四是轉(zhuǎn)變評審觀念。一方面充分發(fā)揮評審人員在工程技術(shù)、項目管理和財務(wù)核算的優(yōu)勢，實施項目負責人制度。其次加快專家?guī)旖ㄔO(shè)，通過向各部門、行業(yè)引進、聘請專家的方式，組建一支專業(yè)面廣、業(yè)務(wù)水平高的專家隊伍，夯實評審基

礎(chǔ)。另外，按照府向社會購買服務(wù)的思路，對一些財政投資項目，可以委托第三方機構(gòu)進行評審，進一步提高評審效能。

（三）以項目績效評價管理為手段，促進財政項目管理科學化精細化

近年來，績效評價工作逐步納入財政支出考核范圍，得到各項目管理部門的廣泛認同。對此，為進一步規(guī)范和加強項目績效評價工作，財政部門應(yīng)盡快建立健全績效評價監(jiān)管制度，從確定績效評價目標，設(shè)立、細化項目績效評價指標體系入手，對財政投資項目從事前、

事中、事后進行評價考核，促使各項目管理部門工作思路真正轉(zhuǎn)變，把財政投資項目管理的重點放在績效考評上來。一是項目部門申報績效評價目標。從財政投資項目績效內(nèi)容入手，按照項目基本建設(shè)情況、資金到位及使用情況及項目建成后的社會效益和經(jīng)濟效益等基

本要素申報績效評價目標，針對申報內(nèi)容，財政部門組織相關(guān)部門、專家學者和第三方評價機構(gòu)共同參與，從完整性、相關(guān)性、適當性、可行性四個方面提出審核意見，依據(jù)審核意見初步確定指標體系。對項目部門不申報控制目標或者申報不符合要求的，不予安排項目

財政資金。強化項目實施部門的責任主體意識，引導(dǎo)部門樹立績效觀。二是確定細化指標體系。根據(jù)收集到項目資料進行分析，從項目建議書階段至生產(chǎn)運營階段構(gòu)建盡量細化的指標體系。通過向?qū)＜野l(fā)函或通過第三咨詢機構(gòu)數(shù)據(jù)庫篩選指標并確定指標權(quán)重。在正式全

面開展項目績效評價前，應(yīng)先試評，根據(jù)試評結(jié)果對指標體系及相應(yīng)的比重進行調(diào)整，使指標趨于完善。三是建立完善評價監(jiān)督機制。在規(guī)范績效目標管理的基礎(chǔ)上，建立部門自評制度，每年對部門績效自評的相關(guān)情況進行通報，財政部門對重點項目管理部門自評按比

例進行抽查，對發(fā)現(xiàn)的問題及時，提出整改意見，要求限期整改落實，并建立健全問題的通報、公開、整改落實制度。對未公開項目績效評價有關(guān)信息的通過互聯(lián)網(wǎng)，新聞媒介、提供意見反饋專用電話和電子郵箱，與受益群體保持多渠道溝通。提升項目成本管理水平，

同時增強績效評價的約束力。四是績效評價結(jié)果的應(yīng)用。對每年的績效評價結(jié)果及時進行匯總，對財政資金財政使用績效做出客觀、公正的評判和判斷。將項目績效管理和與資金分配有效結(jié)合起來，作為政策調(diào)整和資金安排的依據(jù)，同時把一些可以借鑒的項目績效評價

形成案例，做好項目支出標準體系建設(shè)基礎(chǔ)工作，促進項目成本控制的標準化建設(shè)。

（四）創(chuàng)新監(jiān)管新理，進一步提高監(jiān)管水平

一是樹立服務(wù)型監(jiān)管理念。為適應(yīng)新經(jīng)濟新式的的需要，項目監(jiān)管需轉(zhuǎn)變工作觀念。以每年的重點監(jiān)管的項目為基礎(chǔ)，創(chuàng)新監(jiān)管模式，從監(jiān)管型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，做到監(jiān)管與服務(wù)相結(jié)合，更好的為經(jīng)濟發(fā)展做好服務(wù)，提高政府投資的準確性和有效性。不僅在拓寬監(jiān)管渠道

，豐富監(jiān)管手段，從監(jiān)管實踐中總結(jié)好的工作經(jīng)驗，更重要的深入調(diào)查研究，找出規(guī)律，提出解決監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)問題的對策和措施，創(chuàng)造性的開展監(jiān)管工作。二是強化依法監(jiān)管理念。項目監(jiān)管工作要立足于依據(jù)法律和制度履行職責，避免隨意、主觀的態(tài)度，實現(xiàn)程序、規(guī)

范的監(jiān)管形式，確保監(jiān)管的過程和形成的結(jié)果客觀公正。在違法違規(guī)執(zhí)行的問題上，要依據(jù)清晰，標準到位。三是創(chuàng)新信息公開形式。完善社會公示制度，對項目投資各參建單位的工作業(yè)績、信譽進行公開，發(fā)揮人民群眾及社會各階層的督導(dǎo)功能，同時建立政府問責制

度和誠信黑名單制度，進一步規(guī)范政府項目投資和項目建設(shè)市場的良性運行。

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作者:宗鵬 孫耀勝 單位:湖北工業(yè)大學馬克思主義學院