國外小學教育管理政策的啟示

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一、坦桑尼亞小學教育管理政策之演變

1．社會主義時期的小學教育管理政策（1967~1994年）

坦桑尼亞社會主義時期的小學教育管理政策以“國家發(fā)展”為核心，期望通過基礎(chǔ)教育發(fā)展實現(xiàn)國家振興。其政策探索主要表現(xiàn)在以下幾點。

第一，倡導教育為自力更生服務(wù)，責任由國家承擔。1967年，尼雷爾總統(tǒng)提出把“為自力更生服務(wù)”作為教育發(fā)展的主要目的，強調(diào)教育與農(nóng)村生活相結(jié)合，“在他看來，發(fā)展基礎(chǔ)教育是坦桑尼亞擺脫愚昧，促進鄉(xiāng)村進步的首選之路，應(yīng)將發(fā)展教育視為發(fā)展社會主義的重要戰(zhàn)略舉措”。[2]1969年《教育法》規(guī)定將基礎(chǔ)教育學校管理權(quán)收歸國有，使小學教育僅成為國家的責任。1974年政府通過決議，決定實施免費小學教育，并從1977年起強制施行小學義務(wù)教育，教育經(jīng)費逐年增加并主要用于初等教育。

第二，強調(diào)政府社會共同管理，教育要面向生活。坦桑尼亞政府在加大政府辦學力度的同時，實行基礎(chǔ)教育管理權(quán)力分散化，強調(diào)地方政府的責任，推動地方政府、學校委員會與社區(qū)對小學施行共同管理。為實現(xiàn)教學語言民族化，“坦桑尼亞政府在第二個國民發(fā)展計劃中提出將斯瓦希里語作為初等學校唯一的教學語言”。[3]為貫徹自力更生教育政策，“在初等學校課程中充實進了大量的農(nóng)業(yè)科學，并要求學生參加更多的農(nóng)業(yè)勞動”[4]，將考試制度與師生的勞動評定相結(jié)合，“小學畢業(yè)生強調(diào)不再為升學做準備，而是要走向生活，教育部因此將小學入學年齡由5至6歲提高到7至8歲”。[5]

第三，鼓勵社會力量辦學，改革教育支付制度。從20世紀70年代末開始，坦桑尼亞經(jīng)濟蕭條、財政拮據(jù)、教育經(jīng)費不足，國家公立小學勉強度日。為走出困境，“政府在1984年11月制定《通向2000年的坦桑尼亞教育制度》，揭開了坦桑尼亞教育改革新的序幕，其中包含兩項重要決定：一是取消對集體和私人辦學的限制，二是逐步改變免費教育的做法”。[6]“1989年《社會優(yōu)先行動計劃》出臺，指出教育在社會發(fā)展中的優(yōu)先性，提出教育經(jīng)費應(yīng)由中央政府負責逐步轉(zhuǎn)向由地方和社區(qū)分擔的政策?！盵7]1992年11月，《關(guān)于21世紀坦桑尼亞教育政策改革的建議》提出小學教育經(jīng)費分攤政策，并從當年起小學生開始繳納學費。

2．后社會主義時期的小學教育管理政策（1995~2011年）

坦桑尼亞政府不斷深化社會改革、發(fā)展民族經(jīng)濟，并積極尋求國際社會援助，進入21世紀以來，該國小學教育獲得了顯著發(fā)展。坦桑尼亞政府在后社會主義時期的小學教育管理政策強調(diào)服務(wù)于市場經(jīng)濟發(fā)展的重要性，其政策探索主要表現(xiàn)在以下幾點。

第一，服務(wù)于市場經(jīng)濟發(fā)展的教育政策相繼出臺。坦桑尼亞政府于1995年2月出臺《教育與培訓政策》，“該法案在實現(xiàn)小學招生增加、公平準入、提高基礎(chǔ)教育效益和擴大財政基礎(chǔ)上均起到了積極作用；將教育和培訓權(quán)進一步下放，支持和鼓勵非政府組織、私人興辦教育事業(yè)，調(diào)動了地方政府和社會辦學的積極性”。[8]《基礎(chǔ)教育總體規(guī)劃》的出臺，明確了基礎(chǔ)教育發(fā)展目標，“政府將從2000年起向所有適齡兒童提供免費小學教育，爭取讓80%的15歲學生讀完小學”。[9]1996年政府在制定的《2025年遠景發(fā)展規(guī)劃》中指出：“必須重視基礎(chǔ)教育發(fā)展，盡快普及小學義務(wù)教育，消除文盲現(xiàn)象，加強教育培訓以保障社會經(jīng)濟發(fā)展對于各層次人才的需求?！盵10]

第二，借助發(fā)展市場經(jīng)濟以尋求國際社會援助。在西方國家的督促下，坦桑尼亞逐步走上了市場經(jīng)濟的發(fā)展道路，并于2000年1月制定《減貧戰(zhàn)略計劃》?！?001年11月獲得世界銀行和國際貨幣基金組織在今后20年內(nèi)獲減30億美元債務(wù)的支持，且減免債務(wù)主要用于教育、衛(wèi)生、扶貧上”[11]，為坦桑尼亞實行小學義務(wù)教育提供了保障。2001年7月，坦桑尼亞開始實行免費義務(wù)教育，推動了小學教育發(fā)展，“在施行義務(wù)教育第一年，適齡兒童凈入學率就從2000年的57%上升到75%，到2003年1月達到88.5%；與此同時，到2003年坦桑尼亞大陸小學達到12981所，教學條件和學校基礎(chǔ)設(shè)施得到改善”。

第三，制定教育發(fā)展計劃以保障小學教育發(fā)展。坦桑尼亞教育與文化部在2001年出臺《小學教育發(fā)展計劃》（2002~2006年），“該計劃強調(diào)對小學施行強制性義務(wù)教育，擴大資金來源、增加教育投入、改善學校設(shè)施，保證適齡兒童入學率、在校生保持率，關(guān)注招生數(shù)量、教學質(zhì)量、教學資源利用率以及政策目標的落實；另外，中央政府大幅度下放權(quán)力以發(fā)揮地方和社會辦學的積極性”。[13]2006年，《小學教育發(fā)展計劃》（2007~2011年）出臺，“該計劃在強調(diào)招生數(shù)量的同時更加注重教學質(zhì)量、教育供給、教育公平、體制完善以及政策規(guī)范”；[14]“對于教師的培訓和要求有了進一步提高，為強調(diào)教師的專業(yè)化發(fā)展而建立導師制以及教育督導機制”；[15]“其顯著特點是在制定和實施的不同階段，強調(diào)利益相關(guān)者的參與管理；不同于第一階段資金來源的多元化，第二階段的資金主要來源于國家預(yù)算?！盵16]進入后社會主義時期以來，坦桑尼亞政府的各項教育政策探索與改革在很大程度上促進了其小學教育的恢復(fù)與發(fā)展，給整個民族和國家?guī)砹讼ＭＨ欢瑲v經(jīng)長期殖民統(tǒng)治導致的貧窮落后以及獨立后社會主義建設(shè)與改革的失敗，以及較多的依賴于國際社會的支持和援助，導致坦桑尼亞當前的小學教育發(fā)展仍具有不穩(wěn)定性，并且面臨許多棘手問題，如教育經(jīng)費不充足、教育公平難保障、教育質(zhì)量提高慢、教師薪資福利難保障、教育供需矛盾突出、師資隊伍培養(yǎng)不足等。

二、坦桑尼亞小學教育管理政策之啟示

自民族獨立以來，坦桑尼亞小學教育管理政策改革與發(fā)展歷經(jīng)挫折，但最終指導了坦桑尼亞小學教育的深入發(fā)展，為該國民族教育的發(fā)展、國家的穩(wěn)定、市場經(jīng)濟的建設(shè)做出了重要貢獻。本文通過對坦桑尼亞小學教育管理政策演變的梳理，總結(jié)出對發(fā)展中國家，尤其是相對貧困落后的發(fā)展中國家小學教育管理政策制定與改革的重要啟示。

首先，必須基于國情國力制定教育目標。在教育興國上，廣大發(fā)展中國家必須均衡考量到社會經(jīng)濟發(fā)展水平和國民需求，將基礎(chǔ)教育發(fā)展目標制定與其國情國力相結(jié)合。在坦桑尼亞進行社會主義建設(shè)初期，過激的社會經(jīng)濟改革引發(fā)了小學教育發(fā)展的冒進，雖然在短時間內(nèi)推動了該國小學教育的較大發(fā)展，但有限的教育資源承載著過重的負荷，終究未能使其小學教育實現(xiàn)從學生數(shù)量增長到教育質(zhì)量提升的轉(zhuǎn)變。由于經(jīng)濟發(fā)展水平低，坦桑尼亞小學教育在整個20世紀80年代停滯不前，甚至倒退；姆卡帕總統(tǒng)執(zhí)政后，基于坦桑尼亞國情開展了一系列政策調(diào)整與改革，如《教育與培訓政策》就在一定程度上適應(yīng)了當時坦桑尼亞市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，培養(yǎng)了大量專業(yè)性技術(shù)人才，為坦桑尼亞經(jīng)濟的恢復(fù)與發(fā)展奠定了人力資源基礎(chǔ)。

其次，必須基于國際環(huán)境制定教育政策。當前，教育發(fā)展的國際化程度日益提高，一國教育的改革與發(fā)展不可避免地受到國際政治經(jīng)濟和教育環(huán)境的影響。對于廣大發(fā)展中國家，尤其是長期遭受殖民掠奪、國力貧弱，并且在很大程度上受制于他國的中小發(fā)展中國家而言，其基礎(chǔ)教育改革必須審時度勢，在充分考量本國國情的同時，還要考量到與本國聯(lián)系密切的世界主要大國和國際社會組織的影響，做到趨利避害，爭取以最小的代價獲得最大的辦學效益。在坦桑尼亞進行社會主義改造和建設(shè)時期，西方資本主義國家隨即減少、甚至中斷了對其援助，并對其實施全面的封鎖政策，加上該國經(jīng)濟發(fā)展水平原本就低，最終制約了其在社會主義政治體制下的基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展，從20世紀70年代末到整個80年代都陷入了困境。相反，在1995年坦桑尼亞進行多黨總統(tǒng)選舉后，再次獲得了世界上主要資本主義國家和經(jīng)濟組織的援助，并在2001年爭取到世界銀行和國際貨幣基金組織30億美元的減債，從而為其實施小學義務(wù)教育提供了資金保障，并為進一步促進坦桑尼亞其他各層次教育的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

再次，必須突顯宏觀調(diào)控下的教育管理參與。傳統(tǒng)的教育管理強調(diào)管得嚴、管得周密、管得精確，如今的教育管理則更強調(diào)以合作和對話為核心的多元管理參與，尤其對于基礎(chǔ)教育階段的中小學，地方政權(quán)、社區(qū)和社會組織對其影響十分重要。目前，坦桑尼亞基礎(chǔ)教育管理權(quán)力逐步下放，公民參與教育管理的愿望普遍增強，一方面為地方政府和社會主體在小學教育決策和管理參與上提供了廣闊空間。另一方面也對中央政府在教育上宏觀調(diào)控能力的進一步提高提出了更高水平的要求。此外，在教育管理權(quán)力下放及教育管理參與興起的同時，處理好不同權(quán)力主體自身及其與各社會主體之間的關(guān)系也顯得尤為重要。坦桑尼亞自完成民族獨立以來，一貫強調(diào)小學教育辦學主體的多元化與社會主體的廣泛參與性。通過將小學教育管理權(quán)力逐步下放，不但減輕了中央政府的財政負擔，而且調(diào)動了地方政府和社會主體的辦學積極性，促使基層政府能夠協(xié)同社會力量及時有效地處理各種小學教育問題，尤其表現(xiàn)在坦桑尼亞社會主義發(fā)展初期，多元社會力量的辦學極大地促進了該國小學教育的發(fā)展。另外，社會主體對于小學教育管理的廣泛參與，實現(xiàn)了對小學教育發(fā)展的全面監(jiān)督，充分發(fā)揮了基層政府與各方社會力量的協(xié)同作用。最終，教育管理參與力量的增強，促進了坦桑尼亞小學教育的發(fā)展，增強了該國政府對小學教育的宏觀調(diào)控能力。

最后，必須開展政策引導下的教育法制建設(shè)。政策更多的是行動指南，是政府為一定時期內(nèi)路線的執(zhí)行和任務(wù)的完成而制定的，具有較強的引導性與方向性。為使政策能夠得到推廣與執(zhí)行，就需要加強相應(yīng)的法制建設(shè)，通過立法的保障與制度的規(guī)范，最終才能實現(xiàn)政策執(zhí)行的力度與效度。對于小學教育發(fā)展而言，政策引導下的教育法制建設(shè)不可或缺，在缺乏教育法律制度的時期，政府當局應(yīng)在政策上加以引導；而為使教育政策能夠具體落實，則需要政府加快相應(yīng)的法制建設(shè)，這樣才能夠保障基礎(chǔ)教育體制的穩(wěn)定性和發(fā)展的可持續(xù)性。坦桑尼亞小學教育管理體制經(jīng)歷了前社會主義時期、社會主義時期和后社會主義時期三個時期，政府在不同時期的教育政策各有側(cè)重，但均是為了相應(yīng)時期小學教育的效益、國家的發(fā)展和社會的需要，在此基礎(chǔ)上制定了相關(guān)的法律制度，保證了教育政策的執(zhí)行。政策引導下的教育法制建設(shè)，在很大程度上保證了坦桑尼亞小學教育政策的貫徹執(zhí)行，保障了坦桑尼亞小學教育改革與發(fā)展的穩(wěn)定性。

本文作者：李國偉 單位：南京師范大學教育科學學院