日本幼兒教育無(wú)償化的原因探析

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摘要：日本幼兒教育無(wú)償化政策經(jīng)歷了教育稅收不足以及財(cái)政制約的摸索階段和資金來(lái)源明確且對(duì)象劃分細(xì)致的發(fā)展階段，主要受到少子化問(wèn)題日益嚴(yán)峻、社會(huì)對(duì)國(guó)家發(fā)展的期望和國(guó)家對(duì)幼兒教育的重視等三個(gè)方面因素的影響。借鑒日本幼兒教育無(wú)償化的經(jīng)驗(yàn)，有助于我國(guó)落實(shí)政府保障公民生育的責(zé)任，緩解“入園難、入園貴”的問(wèn)題，完善學(xué)前教育的立法體系，加強(qiáng)政府對(duì)學(xué)前教育的投資力度，以及吸納更多賢能投資開(kāi)辦普惠性幼兒園。

關(guān)鍵詞：日本；幼兒教育；無(wú)償化

一、日本幼兒教育無(wú)償化的進(jìn)程

日本幼兒教育無(wú)償化政策從提出至今，經(jīng)歷了不斷地嘗試與修訂，越來(lái)越完善，促進(jìn)了學(xué)前教育事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。1.日本幼兒教育無(wú)償化政策的摸索階段：教育稅收不足以及財(cái)政制約2013年5月，日本政府采納了自民黨教育再生實(shí)行部所提出的對(duì)于幼兒園、保育所中年齡在3—5歲的幼兒實(shí)行幼兒教育無(wú)償化的建議。自此，日本政府開(kāi)始了對(duì)幼兒教育無(wú)償化的摸索階段。首先，日本政府頒布了“幼兒就園獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)補(bǔ)助”政策。此項(xiàng)補(bǔ)助一方面是對(duì)收入比較低的有幼兒家庭的補(bǔ)助，另一方面，是為了擴(kuò)充市町村的補(bǔ)助費(fèi)用。2014年6月11日，日本教育再生執(zhí)行會(huì)議擬定根據(jù)學(xué)制改革草案，要階段性推進(jìn)3—5歲幼兒教育的無(wú)償化，對(duì)于幼兒園和保育所中年齡達(dá)到5歲的幼兒，要構(gòu)建新的分階段實(shí)行教育無(wú)償化的框架。另外，日本文部科學(xué)省表示，若3—5歲的幼兒在園三年都實(shí)行教育無(wú)償化，那么日本政府至少需提供的財(cái)政支持為7800億日元，將對(duì)政府造成沉重負(fù)擔(dān)，因而還需進(jìn)一步商榷[1]。2015年，由于“幼兒就園獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)補(bǔ)助”政策沒(méi)有落實(shí)到位，使得市町村的幼兒園就園補(bǔ)助所占比例不到1/3，以致幼兒家庭的負(fù)擔(dān)沉重。政府為了解決這種情況，根據(jù)《兒童及育兒支持新制度》的相關(guān)條例，出資填補(bǔ)了市町村就園獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助費(fèi)用的缺口，使其達(dá)到規(guī)定的1/3。2.日本幼兒教育無(wú)償化政策的發(fā)展階段：資金來(lái)源明確且對(duì)象劃分細(xì)致2017年10月，安倍政府提出將“育人革命”作為新經(jīng)濟(jì)政策的支柱之一，其中，明確了幼兒教育無(wú)償化的資金來(lái)源于增稅的收入。具體改革方向?yàn)椋?020年以前，實(shí)現(xiàn)日本所有3—5歲幼兒教育無(wú)償化，且在全國(guó)范圍內(nèi)增加32萬(wàn)個(gè)幼兒園入園名額，以消除待機(jī)入學(xué)現(xiàn)象。另外，對(duì)于年收入低于360萬(wàn)日元的家庭，其0—2歲孩子的教育也納入無(wú)償化的范疇，以減輕低收入家庭的育兒負(fù)擔(dān)[2]。2018年10月1日，日本文部科學(xué)省了幼兒教育無(wú)償化的推進(jìn)狀況，并且決定從2019年10月1日起在日本提高消費(fèi)稅的同時(shí)，免除所有3—5歲兒童在幼兒園、保育所以及認(rèn)定幼兒園托育的一切費(fèi)用[3]。文部科學(xué)省明確列出了享受教育無(wú)償化的四類兒童：一是幼兒園、保育所以及認(rèn)定幼兒園等托育的3—5歲兒童，其費(fèi)用全部免除；二是在幼兒園中享受保育服務(wù)的兒童，在許可保育院的保育費(fèi)全國(guó)平均額（月額3.7萬(wàn)日元）和幼兒園保育費(fèi)的無(wú)償化上限額（月額2.57萬(wàn)日元）的差額1.13萬(wàn)日元的范圍內(nèi)，免除保育費(fèi)；三是在認(rèn)定保育機(jī)構(gòu)以外托育的3—5歲兒童，以保育所中保育費(fèi)的全國(guó)平均額（每月3.7萬(wàn)日元）為限免除保育費(fèi)；四是在殘障兒童活動(dòng)中心等福利機(jī)構(gòu)托育的3—5歲兒童享受教育無(wú)償化。

二、日本幼兒教育無(wú)償化的原因探析

從2013年至今，日本就一直階段性地推進(jìn)幼兒教育無(wú)償化，近期更是加速了推進(jìn)進(jìn)程，政出有因，主要受以下因素影響：1.少子化問(wèn)題日益嚴(yán)峻一方面，自從20世紀(jì)90年代日本經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)低迷狀態(tài)，非正規(guī)就業(yè)人數(shù)持續(xù)增加。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1990年到2015年，15—35歲適婚適育的非正規(guī)就業(yè)人數(shù)從255萬(wàn)增加到521萬(wàn)，整整翻了一倍。非正規(guī)就業(yè)造成的經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定，極大地影響了年輕人的結(jié)婚率與生育率。另一方面，當(dāng)今的日本，存在相當(dāng)部分的兒童到了入園（托）的年齡，卻因幼兒園和保育所數(shù)量供不應(yīng)求，而導(dǎo)致“入園（托）難”的現(xiàn)象。因此，如今少子化問(wèn)題的日益嚴(yán)重，深受非正規(guī)就業(yè)人數(shù)的增加以及入園（托）機(jī)會(huì)供不應(yīng)求等因素的影響[4]。根據(jù)日本厚生勞動(dòng)省人口動(dòng)態(tài)統(tǒng)計(jì)，2017年日本國(guó)內(nèi)出生的嬰兒僅為94.1萬(wàn)人，是該統(tǒng)計(jì)自1989年實(shí)施以來(lái)的最低值，人口自然減員40.3萬(wàn)人[5]。日本的人口出生率持續(xù)降低導(dǎo)致的少子化與老齡化問(wèn)題，使日本成為發(fā)達(dá)國(guó)家中唯一一個(gè)總?cè)丝诤蛣趧?dòng)力都開(kāi)始減少的國(guó)家，這已成為日本國(guó)家發(fā)展道路上最大的阻礙。幼兒教育無(wú)償化是為國(guó)民提供養(yǎng)育保障與支持、鼓勵(lì)國(guó)民生育的有效策略，能從一定程度上緩解少子化所帶來(lái)的嚴(yán)峻局面。2.社會(huì)對(duì)國(guó)家發(fā)展的期望日本是一個(gè)自然資源極其匱乏的國(guó)家，如今的經(jīng)濟(jì)排名卻位居世界第二。究其原因，快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展靠的是科學(xué)技術(shù)，而科學(xué)技術(shù)的水平唯有教育才能引領(lǐng)。20世紀(jì)60年代以來(lái)，大學(xué)教師伏見(jiàn)猛彌的英才研究所的早期智力開(kāi)發(fā)研究促進(jìn)了人們對(duì)幼兒教育的重視。他們發(fā)現(xiàn)，在某些方面，受過(guò)幼兒園教育的孩子會(huì)比沒(méi)有受過(guò)幼兒園教育的孩子發(fā)展得更為和諧，能夠較早地適應(yīng)小學(xué)的學(xué)習(xí)生活，且能夠更順利地從家庭進(jìn)入社會(huì)，適應(yīng)社會(huì)生活的變化。日本的大學(xué)和研究所，甚至幼兒園，都對(duì)幼兒教育開(kāi)展科學(xué)研究，所有的科研成果都顯示出幼兒園教育對(duì)人的終身發(fā)展的巨大作用。幼兒園教育能夠促進(jìn)幼兒智力和潛能的開(kāi)發(fā)，能夠培養(yǎng)幼兒健全的人格，是為國(guó)家培育人才的最基礎(chǔ)階段。因此，日本民眾對(duì)國(guó)家進(jìn)一步發(fā)展的高期望，最終的落腳點(diǎn)是幼兒的發(fā)展。幼兒教育無(wú)償化政策的推進(jìn)便是日本社會(huì)整體對(duì)幼兒教育深刻意義所達(dá)成的共識(shí)，是眾望所歸。3.國(guó)家對(duì)幼兒教育的重視加速推進(jìn)幼兒教育無(wú)償化進(jìn)程也源于日本極其看重學(xué)前教育對(duì)國(guó)家發(fā)展的深刻意義。首先，日本為學(xué)前教育建立了完善的立法體系。從19世紀(jì)至今，日本政府頒布了先后《幼兒園規(guī)則》（1889）、《幼兒園令》（1926）、《保育大綱》（1948）、《幼兒園教育大綱》（1956）、《天使計(jì)劃》（1994）、《教育基本法》（2006）等關(guān)于學(xué)前教育的法律法規(guī)，以完善的立法體系促進(jìn)了學(xué)前教育事業(yè)的快速發(fā)展。其次，日本二元制學(xué)前教育結(jié)構(gòu)明顯轉(zhuǎn)變。隨著保教一體化的呼聲日漸強(qiáng)烈，1963年，厚生省與文部省達(dá)成協(xié)議，保育所不再只是側(cè)重于保育，幼兒園也不再只是側(cè)重于教育，二者皆需以實(shí)現(xiàn)保教結(jié)合為目標(biāo)，共同開(kāi)設(shè)基本相同的課程與設(shè)備[6]。雖然保教一體化的目標(biāo)還沒(méi)有整體達(dá)成，但其教育內(nèi)容已產(chǎn)生了相當(dāng)大的改變。最后，日本為學(xué)前教育提供充裕的經(jīng)費(fèi)。1993年，日本政府對(duì)學(xué)前教育的投入金額為9101.31億日元，2006年日本對(duì)學(xué)前教育的財(cái)政支出占全國(guó)GDP的0.1%，雖然百分比不大，但GDP基數(shù)大，這對(duì)于非義務(wù)教育范疇的學(xué)前教育來(lái)說(shuō)是一筆極其可觀的經(jīng)費(fèi)支持。且十幾年過(guò)去了，日本對(duì)學(xué)前教育的經(jīng)費(fèi)投入一直有增無(wú)減。

三、日本幼兒教育無(wú)償化對(duì)我國(guó)的啟示

日本加速推進(jìn)了幼兒教育無(wú)償化的進(jìn)程，各種背景原因迫切要求日本必須以此來(lái)解決問(wèn)題，以維持國(guó)家的穩(wěn)步發(fā)展和經(jīng)濟(jì)繁榮。結(jié)合我國(guó)目前的狀況，這應(yīng)當(dāng)引起人們的思考，并從中得到一些重要的啟示。

1.有助于落實(shí)政府保障公民生育的責(zé)任

目前少子化問(wèn)題已然成為包括我國(guó)在內(nèi)的大多數(shù)國(guó)家都面臨的全球性問(wèn)題，但只有少數(shù)較發(fā)達(dá)的國(guó)家把少子化現(xiàn)象作為社會(huì)問(wèn)題進(jìn)行研究，并實(shí)施政策應(yīng)對(duì)。少子化問(wèn)題對(duì)社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響不容小覷，應(yīng)引起各國(guó)的重視。在我國(guó)，由于民生成本問(wèn)題導(dǎo)致的“晚育”或“不育”現(xiàn)象大有存在。2019年2月26日，教育部指出，2018年我國(guó)增加了1.17萬(wàn)所幼兒園，但全國(guó)入園兒童數(shù)量卻銳減了74萬(wàn)多。這在一定程度上反映了目前年輕父母生育意愿較低。政府有調(diào)整市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度、降低民生成本的責(zé)任，這樣才能切實(shí)保障公民的生育權(quán)。另外，我國(guó)婚姻家庭觀的變化和日本相似，2003年我國(guó)《婚姻登記條例》的修改，使得離婚程序變得簡(jiǎn)單，在一定程度上加劇了離婚率的上升。應(yīng)該對(duì)某些情緒性的離婚、男女雙方對(duì)孩子共同的撫養(yǎng)義務(wù)等方面進(jìn)行全面考慮，并讓全民參與討論，共同制定出更符合廣大民眾利益更有利于國(guó)家發(fā)展的《婚姻法》。在法定結(jié)婚年齡（男性22歲，女性20歲）的規(guī)定上，我國(guó)明顯比其他國(guó)家要晚，比如，德國(guó)和英國(guó)的法定婚齡男性女性都是18歲，法國(guó)和荷蘭則是男性18歲、女性15歲[7]?；辇g的規(guī)定與生育有很大程度的關(guān)系，我國(guó)應(yīng)在法定婚齡的規(guī)定上適當(dāng)降低結(jié)婚年齡以促進(jìn)優(yōu)生優(yōu)育。

2.有助于緩解“入園難、入園貴”的問(wèn)題

由于我國(guó)公辦園數(shù)量少，民辦園占據(jù)了相當(dāng)比重，隨著二胎政策的實(shí)施，在三年之內(nèi)我國(guó)至少要增加900萬(wàn)個(gè)幼兒入園名額，日益增長(zhǎng)的入園需求與學(xué)前教育資源的不足便構(gòu)成了我國(guó)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的主要矛盾。我國(guó)學(xué)前教育的首要目標(biāo)便是“幼有所育”，必須優(yōu)先解決“入園難、入園貴”的問(wèn)題。公辦園數(shù)量少是導(dǎo)致“入園難”的主要原因；而民辦園數(shù)量多，但民辦普惠性幼兒園數(shù)量少，是導(dǎo)致“入園貴”的主要原因。馮曉霞教授指出，面對(duì)不合理的幼兒園結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀，財(cái)政支持、大力發(fā)展普惠性幼兒園才是破解難題的根本出路[8]?！捌栈菪浴笔菍W(xué)前教育發(fā)展的原則，政府不僅要落實(shí)興建普惠性公辦園、增加公辦園比重的責(zé)任，還要采取經(jīng)費(fèi)獎(jiǎng)補(bǔ)、減免租金、派駐公辦教師等方式，引導(dǎo)部分優(yōu)質(zhì)民辦園轉(zhuǎn)為普惠性民辦園，降低民辦園收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并通過(guò)建設(shè)小區(qū)配套幼兒園增加幼兒教育資源的供給。日本采取提高稅收的方式解決幼兒教育無(wú)償化的財(cái)政支出問(wèn)題，我國(guó)也應(yīng)加快建立科學(xué)合理的成本分擔(dān)機(jī)制，確定辦園的財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)，以解決“入園難、入園貴”問(wèn)題，促進(jìn)我國(guó)學(xué)前教育事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

3.有助于完善學(xué)前教育的立法體系

日本的學(xué)前教育位居世界前列，在很大程度上得益于其對(duì)學(xué)前教育立法的重視，用法律這種強(qiáng)有力的武器保障學(xué)前兒童的各項(xiàng)權(quán)益，使得所有學(xué)前教育事業(yè)的開(kāi)展都有法可依，并得到科學(xué)的管理。與日本相比，我國(guó)的學(xué)前教育立法體系還不完善。在《中華人民共和國(guó)教育法》劃分的四個(gè)獨(dú)立學(xué)段中，至今只有學(xué)前教育沒(méi)有單獨(dú)立法，這導(dǎo)致學(xué)前教育工作的開(kāi)展有很大的局限性。且目前只有《幼兒園工作規(guī)程》和《幼兒園管理?xiàng)l例》是專門針對(duì)學(xué)前教育所頒布的法律法規(guī)，其他涉及學(xué)前教育的內(nèi)容都散落于其他相關(guān)的法律法規(guī)中。學(xué)前教育專門立法能夠使學(xué)前教育事業(yè)健康、可持續(xù)地發(fā)展，我國(guó)必須將其提上日程。然而，從2000年提出學(xué)前教育立法至今，將近20年仍未完成，可見(jiàn)制定法律并不是一朝一夕的事，需要綜合各方意見(jiàn)和專家分析、統(tǒng)一社會(huì)各界對(duì)學(xué)前教育的定位以及政府在發(fā)展學(xué)前教育過(guò)程中所承擔(dān)的責(zé)任。因此，真正實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育立法任重而道遠(yuǎn)。在學(xué)前教育法正式出臺(tái)以前，一方面，地方政府應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，出臺(tái)“量身定制”的學(xué)前教育法律法規(guī)，以保證學(xué)前教育的良性發(fā)展；另一方面，全體學(xué)前教育工作者對(duì)學(xué)前教育立法應(yīng)給予全力支持和配合。

4.有助于加強(qiáng)政府對(duì)學(xué)前教育的投資力度

所有事業(yè)的發(fā)展都首先要以資金為物質(zhì)基礎(chǔ)，日本政府以公共財(cái)政加強(qiáng)對(duì)學(xué)前教育的投資力度，為其發(fā)展提供了充裕的經(jīng)費(fèi)，對(duì)私立幼兒園的經(jīng)費(fèi)投入甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于一些歐美國(guó)家。反觀我國(guó)對(duì)學(xué)前教育的財(cái)政支持狀況卻遠(yuǎn)不能及。其一在于經(jīng)費(fèi)的供給不足，在對(duì)全國(guó)教育的資金投入里，學(xué)前教育僅僅占了1.2%—1.3%；其二在于我國(guó)學(xué)前教育的經(jīng)費(fèi)使用不科學(xué)，重公辦園、輕私立園，重城市、輕農(nóng)村等問(wèn)題依然嚴(yán)峻。日本有60%都是私立園，卻能撥出相當(dāng)部分的經(jīng)費(fèi)以支持私立園的發(fā)展，我國(guó)私立園的比重與日本相當(dāng)，卻很少得到政府支持，這極易導(dǎo)致私立園創(chuàng)辦者為了盈利而不顧幼兒教育的科學(xué)性，從而降低學(xué)前教育的質(zhì)量。應(yīng)正視我國(guó)學(xué)前教育的實(shí)際情況，加大政府對(duì)學(xué)前教育的財(cái)政支出，統(tǒng)籌兼顧公辦園與私立園、城市園與農(nóng)村園的均衡發(fā)展，合理分配教育資源。另外，國(guó)務(wù)院關(guān)于“禁止?fàn)I利性幼兒園上市，鼓勵(lì)非營(yíng)利性民辦園發(fā)展”的政策一出，部分營(yíng)利性幼兒園由于承受巨大的壓力，紛紛選擇關(guān)園。而政府此時(shí)要做的絕不只是口頭上的呼吁，更要通過(guò)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼、土地和稅收優(yōu)惠等實(shí)質(zhì)性措施鼓勵(lì)這些營(yíng)利性幼兒園自愿轉(zhuǎn)型為非營(yíng)利性幼兒園。

5.有助于吸引更多賢能投資開(kāi)辦普惠性幼兒園

日本舉國(guó)上下都將經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、科技的進(jìn)步、生活水平的提高等歸功于教育，特別是幼兒教育。日本的眾多賢能深刻明白幼兒教育對(duì)國(guó)家發(fā)展的重大意義，慷慨解囊，投資開(kāi)辦了不少低收費(fèi)甚至免費(fèi)的幼兒園，成為日本政府推進(jìn)幼兒教育無(wú)償化的一大助力。而在我國(guó)，賢能投資開(kāi)辦低收費(fèi)或免費(fèi)幼兒園的例子是鮮有的。學(xué)前期的兒童擁有巨大的發(fā)展?jié)摿?，只有讓更多的人意識(shí)到國(guó)家的發(fā)展離不開(kāi)學(xué)前教育的良好基礎(chǔ)，而學(xué)前教育的發(fā)展又離不開(kāi)幼兒園的條件保障，才會(huì)有更多的人愿意為學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策或出錢出力，才能吸引更多的賢能投資開(kāi)辦質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的普惠性幼兒園，為學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展注入新鮮的活力。與此同時(shí)，政府也需要為這些普惠性幼兒園提供諸如經(jīng)費(fèi)投入、專業(yè)指導(dǎo)和教師培訓(xùn)、派遣園長(zhǎng)和教師等支持，從一定程度上提高其辦園水平和教育質(zhì)量。且由于從眾效應(yīng)，當(dāng)越來(lái)越多的賢能所投資開(kāi)辦的普惠性幼兒園讓人感受到實(shí)質(zhì)效果，或是“入園難”不再那么難了，或是“入園貴”不再那么貴了，或是園所家長(zhǎng)們交口稱贊教育質(zhì)量高的時(shí)候，這些賢能的偉大成就都將吸引更多的能人志士加入到投資開(kāi)辦普惠性幼兒園的隊(duì)伍中。當(dāng)然，國(guó)與國(guó)之間存在差異，每個(gè)國(guó)家都有自己的政策方針以解決本國(guó)所面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。關(guān)于日本幼兒教育無(wú)償化的思考，一些進(jìn)步的經(jīng)驗(yàn)我國(guó)可以借鑒參考，但也不能全盤照搬，借鑒的前提必須是基于我國(guó)當(dāng)前的國(guó)情。只有基于本國(guó)國(guó)情出臺(tái)的“量身定制”式的政策方針，才能保障學(xué)前教育源遠(yuǎn)流長(zhǎng)。

作者：張小惠 林菁 單位：福建師范大學(xué) 教育學(xué)院