國際應(yīng)急管理法律體系建設(shè)探究

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據(jù)中國應(yīng)急管理報大數(shù)據(jù)輿情監(jiān)測系統(tǒng)統(tǒng)計，2021年6月30日至7月18日，與建黨百年活動相關(guān)全網(wǎng)信息數(shù)量共714124篇。與建黨百年活動相關(guān)紙媒報道6137篇，新聞網(wǎng)報道192138篇，移動端131617篇；與建黨百年相關(guān)微信公按照聯(lián)合國減災(zāi)署的界定，應(yīng)急管理是對資源和責(zé)任的組織和管理，針對突發(fā)事件的各個方面，特別是備災(zāi)、響應(yīng)及早期恢復(fù)階段。從英國、美國、法國、德國等主要發(fā)達國家應(yīng)急管理來看，應(yīng)急管理法律包含內(nèi)容十分廣泛，大都涉及應(yīng)急處置工作流程、應(yīng)急處置機構(gòu)職責(zé)劃分等方面問題，同時受到政治制度、國家安全、公民保護、重大突發(fā)事件事后改進等關(guān)鍵要素的影響。

一、發(fā)達國家應(yīng)急管理法律體系建設(shè)的主要特點

（一）重視緊急情況下的合憲性審查和法律間的銜接

從整個法律體系來看，應(yīng)急管理法律往往需要涉及緊急權(quán)（或特殊處置權(quán)）的使用，這就需要遵守憲法的基本原則。同時，作為應(yīng)急管理法律制度核心內(nèi)容的緊急權(quán)（或特殊處置權(quán)）的使用也應(yīng)在依法治國、憲法至上的法律制度框架內(nèi)，并與其他法律相銜接、相配合。從主要發(fā)達國家的情況來看，應(yīng)急管理法律的合憲性原則是其考慮的首要原則，其憲法性法律制度不會因應(yīng)急管理的特殊規(guī)定而得到廢止或修改，同時保證緊急權(quán)的使用不會出現(xiàn)法律真空或被濫用。二戰(zhàn)后，聯(lián)邦德國的《魏瑪憲法》被1949年的《德意志聯(lián)邦共和國基本法》所代替。后來，在修改憲法時重新對緊急權(quán)（或特殊處置權(quán)）作出了補充規(guī)定，這一時期的緊急權(quán)被稱為“防御權(quán)”，其目的是去除它的進攻性和侵犯性，作為戰(zhàn)敗國的德國仍然重視應(yīng)急管理法律制度與憲法中規(guī)定的一致性。另外，英國屬于普通法系國家，法律多以不成文法為主，應(yīng)急管理相關(guān)的法律數(shù)量眾多、內(nèi)容龐雜，由于應(yīng)急管理法律體系涉及國家安全、自然災(zāi)害、人為技術(shù)事故、公共衛(wèi)生事件、反恐等領(lǐng)域，包括與應(yīng)急管理有關(guān)的諸多部門法和專門性立法，為保證英國法律文件間具有一定的銜接性，英國注意在法律制定中考慮短期措施和長期措施、臨時措施和常規(guī)措施，同時其法律修正案起到了有效的補充解釋作用。

（二）重視發(fā)揮地方在應(yīng)急管理的主動性、積極性

不論是聯(lián)邦制或是中央集權(quán)制，主要發(fā)達國家都非常重視發(fā)揮地方政府在應(yīng)急管理中的主動性、積極性。作為中央集權(quán)制的日本，其現(xiàn)行的《日本災(zāi)害救助法》，是1947年關(guān)東大震后的立法，它取代了早期較為權(quán)責(zé)散亂的災(zāi)害救助規(guī)定。1961年頒布了日本災(zāi)害方面的根本大法——《災(zāi)害對策基本法》，規(guī)定災(zāi)害預(yù)防、應(yīng)急、復(fù)建等相關(guān)對策，并將災(zāi)害救助法中的組織部分刪除，對災(zāi)害救助的責(zé)任于基本法中明確劃分，以內(nèi)閣為主管機關(guān)，構(gòu)建以中央防災(zāi)會議為中心的組織體系；以《災(zāi)害對策基本法》為主，分別制定災(zāi)害救助法等不同的法律。作為聯(lián)邦制的美國，其各州依據(jù)由國會1988年通過的《羅伯特·斯坦福救災(zāi)與應(yīng)急救助法》，分別制定符合各州特色的法規(guī)，作為州政府應(yīng)急管理行為的具體依據(jù)。同樣是聯(lián)邦制的澳大利亞，以州為主體的應(yīng)急管理法律體系反映到了突發(fā)事件應(yīng)對的職責(zé)劃分中，就是應(yīng)急管理分為3個層次，即聯(lián)邦政府、州和地方政府。澳大利亞聯(lián)邦政府主要的應(yīng)急管理主責(zé)單位的是聯(lián)邦應(yīng)急管理署（EMA），作為澳大利亞應(yīng)急管理的實體機構(gòu)，EMA負責(zé)全國性的應(yīng)急管理事務(wù)。此外各州均有自己的應(yīng)急管理部門；通過判斷緊急事件的性質(zhì)和可能影響的范圍來啟動不同層次的應(yīng)急計劃。其中，以州這一層次為應(yīng)急管理的主體。當(dāng)?shù)胤秸荒芴幚硗话l(fā)事件時，將會向州政府提出救援申請，通常情況下，大多數(shù)突發(fā)事件能夠在州這一層面上得到解決。如果事件超出州政府的應(yīng)對能力，則州政府的相關(guān)人員將會向聯(lián)邦政府提出救援申請。不過通常情況下，聯(lián)邦政府主要向州政府提供指導(dǎo)、資金和物資支持，并不直接處置。

（三）重視應(yīng)急救援與國家安全法律制度相銜接

主要發(fā)達國家的應(yīng)急管理法律普遍涉及國家安全問題。日本各地的危機管理室具有平戰(zhàn)結(jié)合、平災(zāi)結(jié)合的顯著特點。德國應(yīng)急管理中將公民保護劃分為兩大類別：民事保護和災(zāi)難保護，德國民事保護主要包括戰(zhàn)爭或武裝沖突中的保護公民行動以及海外公民保護，適用《民事保護法》，由德國聯(lián)邦政府負責(zé)。根據(jù)《德國民事保護和災(zāi)難救助法》，民事保護由聯(lián)邦公民保護和災(zāi)難救助局（內(nèi)政部下屬單位）承擔(dān)相關(guān)工作。聯(lián)邦公民保護和災(zāi)難救助局主要負責(zé)：（1）協(xié)助聯(lián)邦最高專業(yè)主管機關(guān)制定一個統(tǒng)一的國防預(yù)案；（2）指導(dǎo)從事國防工作的人員，就民事保護職責(zé)方面培訓(xùn)災(zāi)難保護領(lǐng)導(dǎo)人員和培訓(xùn)師；（3）開發(fā)包括自衛(wèi)在內(nèi)的民事保護培訓(xùn)內(nèi)容，協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)會承擔(dān)法律賦予的有關(guān)自衛(wèi)職責(zé)，協(xié)助公民預(yù)警工作；（4）幫助公民了解民事保護，特別是各種保護和經(jīng)濟援助的可能性；（5）同各州協(xié)商制定技術(shù)——科學(xué)研究任務(wù)，評估研究結(jié)果，收集和評估民防領(lǐng)域的出版物；（6）檢查僅用于或主要用于民事保護的工具和器械，參與這些工具和器械的審批、標準化及質(zhì)量保障方面的工作；（7）德國《基本法》第85條第4款賦予聯(lián)邦政府在民事保護方面的職權(quán)由聯(lián)邦公民保護和災(zāi)難救助局承擔(dān)。災(zāi)難保護則包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生、日常危險等災(zāi)害的保護，適用《災(zāi)難保護法》、《救護法》、《公民保護法》，屬于聯(lián)邦州的職能范圍。

（四）重視應(yīng)急管理法律制度與管理工具的有機結(jié)合

應(yīng)急管理法律制度的有效實施離不開相關(guān)的管理工具的支撐。美國以1950年通過的《災(zāi)害救助法》與《聯(lián)邦民防法》為母法，1988年通過的《羅伯特·斯坦福救災(zāi)與應(yīng)急救助法》，為促進其在管理中有效實施，美國聯(lián)邦應(yīng)急管理署（FEMA）根據(jù)《斯坦福法》于1992年制定了美國聯(lián)邦緊急響應(yīng)計劃（FRP），規(guī)范聯(lián)邦政府如何在一個重大災(zāi)害中，運用聯(lián)邦政府27個單位（其中包括唯一的民間團體——美國紅十字會）主導(dǎo)實施12項緊急支持功能，協(xié)助州與地方政府的救災(zāi)應(yīng)急機制。其援助范圍包括火災(zāi)、洪水、地震、颶風(fēng)、臺風(fēng)、龍卷風(fēng)、火山爆發(fā)等自然災(zāi)害，和放射物質(zhì)或危險物質(zhì)外泄、恐怖主義及其它重大人為災(zāi)害，經(jīng)由美國總統(tǒng)依據(jù)《斯坦福法》宣告為重大災(zāi)害或緊急事件后，提供生命救助、財產(chǎn)保護及基本生存需求的應(yīng)急營救活動、災(zāi)區(qū)原重建及減少未來災(zāi)害的影響程度。另外，為保證美國聯(lián)邦應(yīng)急管理法律的有效落實，2011年后美國奧巴馬政府作了重大調(diào)整：一是修訂完成了《全國準備目標》、《全國準備系統(tǒng)》兩份核心文件，明確界定了新的核心能力，以及建立能力的方法和途徑，同時每年《全國準備報告》；二是重新審視了《全國響應(yīng)框架》，將其拆解、調(diào)整為《全國預(yù)防框架》、《全國保護框架》、《全國減緩框架》、《全國響應(yīng)框架》、《全國恢復(fù)框架》等5個《框架》，更加明確了公民、社區(qū)、民間機構(gòu)、地方政府、聯(lián)邦政府部門、總統(tǒng)等在這一領(lǐng)域的職責(zé)，界定了在該框架領(lǐng)域培育相關(guān)核心能力的要求；三是新制定了《跨機構(gòu)減緩計劃》、《跨機構(gòu)響應(yīng)計劃》、《跨機構(gòu)恢復(fù)框架》等文件，以促進跨機構(gòu)之間的合作和協(xié)調(diào)；四是出臺和更新了一批支撐性文件，進一步審查和完善了綜合準備指南的一系列文件，比如，指導(dǎo)如何制作應(yīng)急預(yù)案的《綜合準備指南101（2.0版本）》（CPG101Version2.0）；指導(dǎo)如何開展風(fēng)險分析與評估的《綜合準備指南201》；指導(dǎo)如何開展信息傳遞和資源整合的《綜合準備指南502》等文件。

（五）重視事件之后的法律制度的總結(jié)完善

自上世紀七十年代末三哩島核事故以來，美國政府非常注意及時完善其應(yīng)急管理體系。在“9·11”恐怖襲擊后，出臺了《國土安全法》，以加強國土安全防衛(wèi)工作。2005年3月，聯(lián)邦政府了《臨時全國準備目標》，開始試點建立應(yīng)急準備目標，并加強相應(yīng)的應(yīng)急管理準備工作。2006年10月4日，美國總統(tǒng)布什簽署的《后“卡特里娜”應(yīng)急管理改革法》的第652條明確指出，需要開展年度的國家應(yīng)急準備報告來評估全國應(yīng)急準備工作，在聯(lián)邦法律上確認了準備工作是美國應(yīng)急管理體系的重要內(nèi)容。2007年9月，美國聯(lián)邦政府根據(jù)《后“卡特里娜”應(yīng)急管理改革法》，制訂完成了《全國準備指南》（NPG），該指南包含全國準備愿景（NPV）、全國規(guī)劃場景（NPS）、通用任務(wù)清單（UTL）、目標能力清單（TCL）等4個關(guān)鍵部分，取代了《臨時準備目標》，確定了正式的準備目標及相關(guān)的準備工作，明確了核裝置爆炸、炭疽、大流感等15種重特大突發(fā)事件的準備措施，這些都為此次美國應(yīng)急管理體系的改革奠定了重要的政策性基礎(chǔ)。1959年發(fā)生的伊勢灣臺風(fēng)災(zāi)害發(fā)生后，日本于1960年迅速頒布了《治山治水緊急措施法》。1995年的日本阪神大地震（我國稱之為神戶大地震）后，《地震防災(zāi)對策特別措施法》于1995年通過、同年修改了《災(zāi)害對策基本法》中的一部分內(nèi)容。1999年日本茨城縣東海村的一家核燃料加工公司發(fā)生一起重大核泄漏事故，成為日本歷史上首次發(fā)生的核裂變臨界狀態(tài)下的一起最嚴重的事故，直接促使了《原子能災(zāi)害對策特別措施法》的頒布。法國以2004年《國民安全現(xiàn)代化法》為標志，形成了現(xiàn)代應(yīng)急管理體系。20世紀90年代以來，法國發(fā)生了伽德河洪水泛濫、AZF工廠爆炸等一系列重大突發(fā)事件發(fā)生后，法國開始全面審視應(yīng)急管理的種類、發(fā)生發(fā)展機理，重新定位國民安全保護的理念、工作范疇，并于2004年8月頒布實施了《法國國民安全現(xiàn)代化法》，標志著法國進入“綜合應(yīng)急管理”新發(fā)展階段。2009年7月29日修訂的《法國國防法》明確指出，法國國防的職責(zé)不是簡單保護法國公民和領(lǐng)土免受來自國家外部的攻擊，需要法國管理直接或間接影響法國的風(fēng)險和威脅；為了應(yīng)對新的威脅和挑戰(zhàn)，2013年4月的《法國防衛(wèi)和國家安全戰(zhàn)略的白皮書》明確指出，人的內(nèi)心的安全是法國國家安全的基礎(chǔ)，同時，在一個復(fù)雜和相互關(guān)聯(lián)的世界，法國所面臨的自然災(zāi)害事件、工業(yè)、健康、技術(shù)、政策等綜合風(fēng)險是客觀存在的，法國要進一步明確綜合安全的概念，加強對非傳統(tǒng)安全威脅和各類風(fēng)險組合的響應(yīng)。

二、發(fā)達國家應(yīng)急管理法律體系建設(shè)的啟示及借鑒

2007年頒布并實施了《突發(fā)事件應(yīng)對法》，以規(guī)范突發(fā)事件應(yīng)對活動，這是中國應(yīng)急管理工作法治化的里程碑。在《突發(fā)事件應(yīng)對法》實施過程中，我國應(yīng)急管理體制機制已經(jīng)發(fā)生重大變化。特別是，三中全會明確提出“構(gòu)建統(tǒng)一指揮、權(quán)責(zé)一致、權(quán)威高效的國家應(yīng)急體系”。與此同時，作為新一輪黨和國家機構(gòu)改革的重要內(nèi)容，組建了應(yīng)急管理部?？倳浽?019年11月29日主持中央政治局第十九次集體學(xué)習(xí)時，明確提出“要發(fā)揮我國應(yīng)急管理體系的特色和優(yōu)勢，借鑒國外應(yīng)急管理有益做法，積極推進我國應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化”。這進一步明確了中國應(yīng)急管理體系建設(shè)的努力方向，為持續(xù)完善中國應(yīng)急管理體制機制提供了工作遵循，需要完善我國的應(yīng)急管理法律體系以適應(yīng)新形勢新變化。

（一）把應(yīng)急管理融入到國家安全管理法律框架內(nèi)

近些年，主要發(fā)達國家都把加強和完善應(yīng)急管理建設(shè)作為提升國家整體安全能力的戰(zhàn)略著力點；構(gòu)建權(quán)威高效、平戰(zhàn)結(jié)合、平災(zāi)結(jié)合、職責(zé)明晰的應(yīng)急管理組織體系，并納入國家安全管理的框架成為這些國家行政體制和國家安全制度改革的顯著特征。當(dāng)前，要加強黨中央對應(yīng)急管理工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，努力構(gòu)建“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)責(zé)一致、權(quán)威高效”的國家應(yīng)急能力體系，需要把應(yīng)急管理法律體系建設(shè)融入到國家安全管理制度框架內(nèi)，加強應(yīng)急管理法律體系與國家安全的整體統(tǒng)籌銜接、協(xié)調(diào)、配合，更好發(fā)揮應(yīng)急管理法律體系在國家安全整體法律框架下的特殊作用。

（二）全面加強黨對應(yīng)急管理工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)

應(yīng)急管理與政治制度緊密聯(lián)系在一起，應(yīng)急管理工作事關(guān)人民生命財產(chǎn)安全和社會穩(wěn)定，事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展大局，是衡量執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)力、檢驗政府執(zhí)行力、評判國家動員力、體現(xiàn)民族凝聚力的重要方面。加強中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是做好我國突發(fā)事件應(yīng)對的制度保障，也是法律得到有效執(zhí)行的關(guān)鍵舉措。在我國的應(yīng)急管理法律體系建設(shè)中，以新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，繼續(xù)加強和完善黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮黨總領(lǐng)全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。這需要在我國的應(yīng)急管理法律建設(shè)中，充分考慮建立健全黨對應(yīng)急管理工作全面領(lǐng)導(dǎo)的體制機制和制度建設(shè)，確保將黨的領(lǐng)導(dǎo)這一最大的政治優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為應(yīng)急管理的最大效能。

（三）注意加強應(yīng)急管理全過程的法律制度設(shè)計

一是要進一步完善包括預(yù)防與準備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置、恢復(fù)與重建等各環(huán)節(jié)的法律制度設(shè)計。二是重點研究建立針對重特大突發(fā)事件的、規(guī)范化的初期快速響應(yīng)制度。三是要加快完善突發(fā)事件指揮領(lǐng)域的法律制度設(shè)計，比如，在《突發(fā)事件應(yīng)對法》修法的過程中，要適當(dāng)劃分領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與指揮權(quán)的關(guān)系，并要通過“指揮權(quán)的專業(yè)化”等措施促進應(yīng)急管理體制的真正完善，應(yīng)急處置的專業(yè)化。加強國家應(yīng)急指揮及運行機制的建設(shè)是做好突發(fā)事件處置工作的基本要求，在某種程度上，應(yīng)急指揮的能力直接影響應(yīng)急處置的結(jié)果。四是要充分發(fā)揮地方在應(yīng)急管理中的積極性、主動性，比如，要進一步完善相關(guān)法律制度，確保按照分級負責(zé)的原則，一般性災(zāi)害由地方各級政府負責(zé)，應(yīng)急管理部代表中央統(tǒng)一響應(yīng)支援；發(fā)生特別重大災(zāi)害時，應(yīng)急管理部作為指揮部，協(xié)助中央指定的負責(zé)同志組織應(yīng)急處置工作，保證政令暢通、指揮有效。

（四）推進應(yīng)急救援服務(wù)的相關(guān)立法

2020年，僅有20萬員額的全國綜合性消防救援隊伍共接警出動128.4萬起，全年日均出動消防指戰(zhàn)員3.44萬人次，共從災(zāi)害現(xiàn)場營救被困人員16.3萬人，疏散遇險人員42.4萬人；藍天救援隊等一批社會公益應(yīng)急救援組織也都提供了大量無償救援服務(wù)。從國際上來看，應(yīng)急救援服務(wù)是指在緊急情況下“具有特定責(zé)任和目標的專門機構(gòu)”提供對人員和財產(chǎn)的服務(wù)和保護。根據(jù)應(yīng)急救援服務(wù)的性質(zhì)及實際情況，許多發(fā)達國家早已把應(yīng)急救援服務(wù)劃分為有償服務(wù)與無償服務(wù)。對我國而言，加強應(yīng)急救援服務(wù)制度的法治化建設(shè)，是長期的戰(zhàn)略任務(wù)。一方面，要進一步研究應(yīng)急救援服務(wù)的性質(zhì)、類別和需求，區(qū)分哪些真正是公益需求，是應(yīng)該由政府或公共財政來承擔(dān)的；區(qū)分哪些可以通過市場化手段來補充解決的，從而真正防止應(yīng)急救援服務(wù)的缺位、錯位。另一方面，我們可以借鑒國際應(yīng)急救援服務(wù)法律制度設(shè)計的有益做法，促進我國應(yīng)急救援法律體系的不斷完備。

作者:游志斌 單位:中央黨校（國家行政學(xué)院）