養(yǎng)老制度雙軌制革新思路探討

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本文作者：吳旭東、周鳳珍 單位：東北財經(jīng)大學財稅學院、安徽財經(jīng)大學財政與公共管理學院

公務(wù)員與企業(yè)社會養(yǎng)老保險待遇水平的差距

從20世紀90年代以來，經(jīng)過了多次修改和完善，現(xiàn)行公務(wù)員養(yǎng)老保險制度已明顯比企業(yè)職工養(yǎng)老金豐厚許多，致使分屬于兩種不同養(yǎng)老保險體系中的企業(yè)與機關(guān)同類人員，養(yǎng)老金待遇水平相去甚遠，而且差距還會不斷拉大。

（一）替代率和基數(shù)的差別

20世紀90年代以前，公務(wù)員和企業(yè)職工的養(yǎng)老待遇基本沒有差別。比如，1990年某市的機關(guān)月人均養(yǎng)老金145元，企業(yè)149元，兩者相差無幾。1993年以后，公務(wù)員進行工資改革，公務(wù)員的養(yǎng)老金替代率一下子從75%上升到92%，2006年公務(wù)員工資再次改革，退休公務(wù)員的養(yǎng)老待遇也做了進一步的調(diào)整，再次提高了他們的待遇水平“。從養(yǎng)老金替代率上看，普通職工和公務(wù)員差別確實很大?！瓕嶋H上普通城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老金替代率只有30%左右，而公務(wù)員、事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老金替代率高達80%。一些專家表示，若算上各種名目的補貼，部分機關(guān)、事業(yè)單位職工的退休金替代率可以達到90%以上”[2]。除了替代率相差懸殊之外，計數(shù)的基礎(chǔ)相差更大。公務(wù)員養(yǎng)老金的計算基數(shù)是其退休前一個月的工資，而企業(yè)的基數(shù)則是當?shù)厣鐣骄べY。而且各地的一般情況是公務(wù)員平均工資遠高于企業(yè)職工平均工資。比如根據(jù)某市社保局最新公布的2011年城鎮(zhèn)非私營單位在崗職工平均工資數(shù)據(jù)顯示，住宿和餐飲業(yè)是15117元/人年，公共管理和社會組織是34930元/人年[3]，后者是前者的2倍還多。

（二）繳費義務(wù)和調(diào)整依據(jù)的差別

機關(guān)單位工作人員的養(yǎng)老保險金完全來自各級財政，公務(wù)員個人不用繳費，而且當在崗公務(wù)員工資調(diào)整時，退休公務(wù)員養(yǎng)老金也隨之調(diào)整，即退休金跟著原單位在職人員工資的上漲而同步提高；對于企業(yè)職工而言，他們的養(yǎng)老金調(diào)整方式與公務(wù)員的養(yǎng)老金調(diào)整因素和機制大不同，企業(yè)退休職工養(yǎng)老金調(diào)整和在職企業(yè)職工的工資沒有關(guān)系，和退休前企業(yè)的經(jīng)營效益也沒有關(guān)系，是按社會經(jīng)濟發(fā)展（如社會平均工資、物價水平等等）的系數(shù)來調(diào)整養(yǎng)老金水平的。另外，從繳費義務(wù)和待遇享受資格條件看，機關(guān)事業(yè)單位職工不用繳費，養(yǎng)老金全部來自財政撥款；而企業(yè)職工本人每月要繳其勞動收入的8%，而且要累積繳費15年以上才有按月領(lǐng)取養(yǎng)老金的資格。以上幾個主要參數(shù)的作用效果累積起來之后，退休待遇總水平的差距當然要以倍數(shù)計了“。據(jù)全國人大常委會法制工作委員會行政法室提供的資料顯示，由于機關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)實行不同的退休養(yǎng)老制度，待遇計發(fā)辦法和調(diào)整機制不同，資金渠道不同，待遇差距問題越來越突出，到2006年底，全國平均水平機關(guān)事業(yè)單位退休人員高出企業(yè)2倍多”[4]，目前個別地方這種差距甚至達到3倍，隨著公務(wù)員津補貼改革的到位，待遇差距還將進一步擴大。

養(yǎng)老金缺口不斷擴大的制度性機理

（一）從養(yǎng)老金支出角度分析

從養(yǎng)老金發(fā)放政策來看，這些年企業(yè)養(yǎng)老水平事實上一直是被公務(wù)員養(yǎng)老制度牽引上升的，這是公民要求社會公平的結(jié)果。機關(guān)與企業(yè)養(yǎng)老金水平的巨大差距，使得企業(yè)具有高級技術(shù)職稱的退休人員趕不上機關(guān)事業(yè)單位普通工人的退休金，對于這種不公平的現(xiàn)象，社會反應(yīng)越來越強烈，不利于社會穩(wěn)定。近年來企業(yè)退休老人集體上訪、到市政府門前靜坐等群體性事件不斷增多，多是表達與現(xiàn)行養(yǎng)老制度相關(guān)的不滿情緒，甚至有原國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人退休后一直拒絕領(lǐng)取養(yǎng)老金，抵觸養(yǎng)老保險待遇的不公。由于這種不公平感覺在社會中日益彌漫擴散，中央只能不斷提高企業(yè)退休人員的基本養(yǎng)老金待遇水平，以盡量縮小差距。所以近幾年幾乎每年中央都下發(fā)文件以10%的幅度普調(diào)企業(yè)職工養(yǎng)老金，而各地方又相互競爭調(diào)整的幅度，因此，一般實際的增幅會高于10%，比如某市2012年的上調(diào)幅度為14%[5]。這樣一來，公務(wù)員的養(yǎng)老待遇隨著在職人員工資的增長而增長，企業(yè)的養(yǎng)老金水平則一直追逐著公務(wù)員的養(yǎng)老待遇水平也不斷上漲，而公務(wù)員的工資本來就高于社會平均工資，追趕的空間越大社保養(yǎng)老基金的缺口越大，最終機關(guān)退休工資與企業(yè)養(yǎng)老金缺口二者的合力作用必將使得財政不堪重負。所以，由于社會公平的要求把公務(wù)員的養(yǎng)老金水平與企業(yè)養(yǎng)老金水平聯(lián)系在一起，只要差別顯著，二者就會永遠聯(lián)動下去。這種聯(lián)動關(guān)系把政府推入了二難選擇，要么保持這種養(yǎng)老金的過大差距，但會引起社會不穩(wěn)定；要么縮小差距，由于養(yǎng)老金的剛性特點，很難降低公務(wù)員的待遇水平，只能提升企業(yè)職工的養(yǎng)老金水平。

（二）從養(yǎng)老金收入角度分析

1.養(yǎng)老金水平與在崗勞動力的工資水平失調(diào)在公務(wù)員養(yǎng)老金的帶動下，企業(yè)養(yǎng)老金一路追高，導(dǎo)致社會養(yǎng)老金水平脫離社會的承受能力，養(yǎng)老金水平與在職勞動力的工資水平出現(xiàn)了不協(xié)調(diào)。比如，2012年某市市區(qū)月最低工資標準為750元[6]，月養(yǎng)老金水平達1455.87元[5]，高于許多行業(yè)的平均工資。而在職勞動力的工資除了本人的生活需要開支之外，還有許多支付項目，比如贍養(yǎng)老人、撫育兒女、繳納社會保險費、住房公積金等，而退休者的養(yǎng)老金主要供自己生活所用，這樣看來難怪會出現(xiàn)“啃老族”了；由于養(yǎng)老金水平不斷提高，在職勞動力繳納的養(yǎng)老保險費數(shù)額也隨著不斷攀升，比如，某市的《社保繳費的標準》就規(guī)定靈活就業(yè)者的養(yǎng)老保險個體繳費標準，最低檔為344元/月，還有醫(yī)療保險從“2012年6月1日起每人每月112元降低為103元”[7]。假設(shè)一個只拿最低標準工資的靈活就業(yè)人員，在繳完本人的社會保險之后，所剩還有多少呢，而且由于工作不穩(wěn)定，50歲以后就業(yè)難度就更大了。

2.養(yǎng)老繳費額過高催生參保者逃費或棄保行為

眾所周知，只有收支平衡的制度才具有可持續(xù)性。受公務(wù)員養(yǎng)老水平影響的其他群體養(yǎng)老金水平，尤其是與公務(wù)員緊密相鄰的企業(yè)職工的養(yǎng)老水平快速拔高，支出急速增加，那么必然要求收入也相應(yīng)增加，于是主管部門核定的繳費額就逐年遞增。過高的繳費額對于廣大中下收入水平的職工階層而言，是不小的經(jīng)濟負擔。所以，盡管當?shù)厣绫２块T對靈活就業(yè)人員都會列出多檔參保繳費標準，但繳費者一般只會選擇最低檔，或者干脆不繳，放棄參保。還有許多農(nóng)民工主動提出放棄參保，主要還是因為當下收入水平實在力不能及。因此，從理論上說，社會養(yǎng)老金水平應(yīng)與在崗勞動力的工資水平保持一定的協(xié)調(diào)關(guān)系，才可能存在合理性和可持續(xù)性，二者之間的內(nèi)在聯(lián)系如圖1所示。如前所述，根據(jù)職工和企業(yè)的養(yǎng)老保險繳費能力來推算養(yǎng)老金水平才是科學的，依據(jù)與公務(wù)員養(yǎng)老金的差距確定的職工養(yǎng)老金水平，會脫離經(jīng)濟社會的承受能力，所以出現(xiàn)了相當部分的較低收入者的工資水平與養(yǎng)老金水平倒掛不相協(xié)調(diào)的現(xiàn)象“。有的人甚至希望早點退休。因為一線工人大多體力消耗大，在職時收入水平偏低且不是很穩(wěn)定，退休后則可以獲得穩(wěn)定的養(yǎng)老金收入。近幾年國家一直在提高企業(yè)職工養(yǎng)老金水平，對一些收入不高的職工而言，早點正式退休，收入還能高一些。”[8]

目前社會養(yǎng)老金是現(xiàn)收現(xiàn)付制度，即工作的人贍養(yǎng)退休的人，如果工作的人沒有能力繳費，而養(yǎng)老金支出又日益增加，那么，養(yǎng)老金缺口遲早會加大。如果通過提高職工繳費標準來平衡，過高的繳費額不僅給職工本人帶來沉重的經(jīng)濟負擔，影響其生活質(zhì)量，企業(yè)也因此而增加了生產(chǎn)成本，影響企業(yè)的用工行為和制度遵從意愿。許多企業(yè)采取消極甚至抵制的態(tài)度，除了盡可能少用工人外，還想辦法盡可能逃避繳費義務(wù)，比如瞞報職工人數(shù)，低報繳費工資總額等。如果靠財政增加轉(zhuǎn)移支付彌補，財政有被養(yǎng)老制度綁架的風險?？梢姛o論哪種彌補方式都難以長期持續(xù)下去。必須進行制度改革，通過體系并軌才能遏制引領(lǐng)社會養(yǎng)老金強勁增長的源頭，從而有效控制缺口擴大的速度和規(guī)模。

（三）養(yǎng)老金缺口與養(yǎng)老制度的邏輯關(guān)系總結(jié)

養(yǎng)老制度中相關(guān)變量的關(guān)系，可以用圖2表示如下。根據(jù)前文的分析，目前的公務(wù)員養(yǎng)老制度與企業(yè)養(yǎng)老金缺口之間的邏輯鏈條關(guān)系可以總結(jié)如下：由于社會公平和穩(wěn)定是政府必須首要考慮的因素，公務(wù)員養(yǎng)老待遇水平太高必會推高企業(yè)和其他群體等全社會的養(yǎng)老金水平；在現(xiàn)行繳費水平下，全社會的養(yǎng)老金水平提高當然會加大養(yǎng)老金賬戶缺口，養(yǎng)老金賬戶缺口加大又推高財政負擔，或迫使企業(yè)與職工的繳費額增加，從而使得企業(yè)的生產(chǎn)能力和職工的即期收入降低，最后導(dǎo)致消費和生產(chǎn)萎縮；如此惡性循環(huán)下去，又反過來影響繳費，再使養(yǎng)老金缺口擴大。比如，這幾年養(yǎng)老金水平連續(xù)以年10%以上的幅度遞增，繳費水平很難同步跟進，缺口要么財政補，要么提高繳費額。在制度中各變量如此環(huán)環(huán)相扣，相互影響，導(dǎo)致本來符合我國社會養(yǎng)老國情的“廣覆蓋、低水平”原則，被公務(wù)員高高在上的獨立于社會平均水平的養(yǎng)老制度攪亂了。因此，要想解決當前養(yǎng)老金困境，控制養(yǎng)老金缺口，必須釜底抽薪，整合全社會養(yǎng)老制度，逐步將公務(wù)員與企業(yè)職工，以及其他社會群體的養(yǎng)老制度“并軌”，化解碎片化管理的社會養(yǎng)老制度，縮小各群體社會養(yǎng)老待遇差距。

改革建議

（一）借鑒國外全體國民納入統(tǒng)一而多元的養(yǎng)老制度體系

1.統(tǒng)一而多元的基本養(yǎng)老制度體系

在澳大利亞、加拿大、美國、英國、丹麥、荷蘭、日本等國家中[9]，全體國民養(yǎng)老保險都在統(tǒng)一的多層次制度體系中。第一層次主要對退休者提供基本生活保障；第二層次是工作單位建立的補充保險，由商業(yè)公司進行運作，國家只提供稅收減讓和管理規(guī)范；第三層次是個人儲蓄性的養(yǎng)老保險，部分國家也給予利率優(yōu)惠。在上述國家中，作為本國國民的一個組成部分，公務(wù)員自然成為第一層次養(yǎng)老保險的保障對象，在基本保險層次內(nèi)實行與其他職業(yè)群體相同的制度。但從第二層次看，公務(wù)員的雇主是政府，政府有責任再為公務(wù)員建立補充性質(zhì)的養(yǎng)老保險制度，以使公務(wù)員養(yǎng)老保險政策既有其他職業(yè)群體保持協(xié)調(diào)，又區(qū)別于其他職業(yè)群體。

2.社會養(yǎng)老的待遇水平差距不顯著

從掌握的有關(guān)資料看，大部分國家公務(wù)員的工資水平與私人企業(yè)同類人員保持著基本平衡，而退休待遇則略高于上述人員。以確定待遇水平的基本指標———養(yǎng)老金替代率來看，根據(jù)美國《工業(yè)化國家的社會保障政策》一文的統(tǒng)計，美、英、加等[8]多個國家國民的平均替代率水平為50%~60%，而按上述國家公務(wù)員退休金計算公式測算，正常退休公務(wù)員的替代率水平一般在60%~80%之間。這樣看來，這些國家的公務(wù)員與其他職業(yè)群體，在崗時工資水平相差無幾，計算退休金時基數(shù)和替代率都具有可比性。那么，可以明確地計算出來，公務(wù)員退休金比其他職業(yè)群體的養(yǎng)老金至多高出20%左右，絕不會以倍數(shù)計。

（二）公務(wù)員養(yǎng)老制度改革方向與方案框架

1.改革目標

目前，我國公務(wù)員退休制度存在的主要問題是，單一的資金來源渠道和與其他職業(yè)群體相比過高的待遇水平。公務(wù)員的退休費用全部由財政負擔，個人不用繳納任何費用，資金來源渠道比較單一，且待遇水平過高，導(dǎo)致財政負擔沉重，不利于公務(wù)員退休制度的健康發(fā)展。因此，機關(guān)公務(wù)員養(yǎng)老保險制度改革的主要目標，要借鑒國際上通行的做法，盡快建立個人繳費制度，繳費情況與個人退休待遇掛鉤，不僅可以更好地實現(xiàn)權(quán)利和義務(wù)、公平與效率的統(tǒng)一，有利于緩解財政過大的壓力，還能夠進一步理順分配關(guān)系，合理確定機關(guān)事業(yè)單位職工的退休待遇水平，使之與生產(chǎn)力發(fā)展水平、財政承受能力和企業(yè)職工目標替代率保持協(xié)調(diào)。公務(wù)員養(yǎng)老保險制度改革，既要體現(xiàn)其自身特點，又要盡量與企業(yè)統(tǒng)賬結(jié)合的制度模式相銜接，堅持社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的原則，實行個人繳費制度并逐步降低替代率，通過改革公務(wù)員養(yǎng)老保險制度，促進社會公平、和諧、穩(wěn)定和發(fā)展。

2.方案框架

消除公務(wù)員的現(xiàn)行退休養(yǎng)老制度與其他從業(yè)人員的較大差異，當然沒有理由保留其獨立的養(yǎng)老保險方案。目前我國已建立起全國統(tǒng)一的職工基本養(yǎng)老保險制度的基本框架，并得到了各方面的認可。因此，公務(wù)員養(yǎng)老保險制度改革，也應(yīng)堅持統(tǒng)賬結(jié)合的制度模式，只需把公務(wù)員并入職工基本養(yǎng)老保險制度，也遵循權(quán)利與義務(wù)相一致的原則，建立公務(wù)員養(yǎng)老保險個人賬戶，使公務(wù)員的繳費與養(yǎng)老待遇直接掛鉤，理順養(yǎng)老金給付機制。在統(tǒng)一的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的基礎(chǔ)上，再依據(jù)公務(wù)員的職業(yè)特點，建立與經(jīng)濟社會相適應(yīng)的多支柱的養(yǎng)老保險體系。也就是除了和現(xiàn)行企業(yè)職工同樣的基本社會統(tǒng)籌和個人賬戶養(yǎng)老金外，可以再建立一定的公務(wù)員補充養(yǎng)老保險，即職業(yè)年金；或者為了鼓勵廉政勤政，還可以在保險功能的基礎(chǔ)上，輔以激勵和獎勵性質(zhì)的“公職金”[10]，這一項對于出現(xiàn)違紀行為，給社會帶來重大損失的機關(guān)工作人員可以取消，也是對怠政和腐敗行為的一種懲罰措施。這樣，一方面公務(wù)員養(yǎng)老制度能和企業(yè)養(yǎng)老保險有效銜接，使整個社會養(yǎng)老保險制度保持協(xié)調(diào)，另一方面又照顧了行業(yè)的特殊性。

3.改革意義

公務(wù)員養(yǎng)老制度和企業(yè)養(yǎng)老保險統(tǒng)一以后，會有效緩解養(yǎng)老金缺口拉大的趨勢，無疑具有釜底抽薪之效。養(yǎng)老金的計算基數(shù)一致，這就會大大縮小企業(yè)職工等群體與公務(wù)員階層之間過分懸殊的養(yǎng)老待遇水平，從而消除全社會養(yǎng)老金水平強勁上升的壓力，也是為我國平穩(wěn)度過未來社會養(yǎng)老難關(guān)做好制度上的準備。一般建立社會保險的初衷之一是實現(xiàn)社會互濟，縮小收入分配差距，促進全社會的和諧公平。我國機關(guān)單位獨立養(yǎng)老體系下的優(yōu)厚養(yǎng)老金待遇，從制度上阻斷了與社會其他弱勢群體之間的“互濟”通道，社會互濟只能在企業(yè)職工社會養(yǎng)老體系中進行，前文已分析他們的收入水平普遍低于機關(guān)單位，這樣，我國社會養(yǎng)老保險在全社會的互濟功能就被嚴重弱化了。只有先從制度上打通，才有可能真正實現(xiàn)制度的初衷目標。

另外，從全社會勞動力的優(yōu)化配置的角度看，現(xiàn)行政策嚴重阻隔了人力資源在企業(yè)和公務(wù)員之間的合理配置。養(yǎng)老保險制度的不統(tǒng)一、不銜接，加大勞動力的轉(zhuǎn)崗成本，必然遏制統(tǒng)一勞動力市場的形成。比如，因為公務(wù)員不繳費，未建立個人賬戶，如果想從機關(guān)到企業(yè)單位就業(yè)，但考慮到繳費年數(shù)比一開始就進入企業(yè)的同齡人少，因此退休后其養(yǎng)老金會低于企業(yè)同齡員工，再與留在機關(guān)的原同事相比，養(yǎng)老金差距會更大，所以只能放棄流動。這也是一旦進入公務(wù)員隊伍，很少愿意離開的一個重要原因。當然，如果勞動力從企業(yè)向機關(guān)流動，勞動力個人及其單位所繳納的保險費也無法轉(zhuǎn)移和攜帶。因此，改革現(xiàn)行的公務(wù)員養(yǎng)老保險制度，建立統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保險體系，是建立統(tǒng)一的勞動力市場、促進人力資源順暢流動和合理配置的前提條件，就像一開始把職工的養(yǎng)老責任從單位剝離出來，建立統(tǒng)一的社會養(yǎng)老制度，以促進全社會勞動力流動一樣，是市場經(jīng)濟體制的客觀要求。通過公務(wù)員養(yǎng)老制度改革，可以使不同性質(zhì)單位間的人員流動能夠通暢，至少消除了一些制度性障礙，從而促進全社會人才資源的最優(yōu)配置。而且，改革之后，當前棘手的事業(yè)單位改革也能夠順利進行下去。

總之，解決我國養(yǎng)老保險金缺口問題，首先要從發(fā)現(xiàn)和解決養(yǎng)老保險制度本身存在的問題入手，然后再考慮延遲退休等方面的辦法，現(xiàn)階段養(yǎng)老制度雙軌制比退休年齡的問題更大。所以，延遲退休的話題在過去幾年中此起彼伏，每次均遭到社會的激烈反對，原因是沒有理清楚當前問題的本與末。此前中國社會科學院世界社保研究中心主任鄭秉文接受新京報關(guān)于彈性退休話題的訪談時，也主張對目前的養(yǎng)老保險制度進行大幅度改革，以應(yīng)對未來社會的養(yǎng)老金危機，否則只會形成私人部門和公共部門的沖突[11]。因此，解決未來社會養(yǎng)老保險缺口，減輕財政負擔問題，宜把公務(wù)員養(yǎng)老制度改革作為第一個切入點，然后，其他的改革才有可能一步步順利展開和實施。