建設(shè)用地管理全文(5篇)

摘要：為探究壽光市城市發(fā)展與土地開發(fā)利用之間的協(xié)調(diào)問題，開展壽光市經(jīng)濟發(fā)展與耕地保護(hù)問題研究。從壽光市資源環(huán)境承載力現(xiàn)狀分析著手，分析當(dāng)前存在壽光市經(jīng)濟發(fā)展與耕地保護(hù)總體問題，根據(jù)當(dāng)前壽光市面臨著的建設(shè)用地供給不足、建設(shè)用地集約利用水平不理想、耕地保護(hù)形勢嚴(yán)峻、生態(tài)環(huán)境保護(hù)壓力嚴(yán)峻等問題，針對性地提出壽光市經(jīng)濟發(fā)展與耕地保護(hù)對策及措施。

關(guān)鍵詞：壽光市；經(jīng)濟發(fā)展；耕地保護(hù)；資源承載力；對策

1.概述

壽光市是山東省確定的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化示范市[1]，是我國著名的蔬菜之鄉(xiāng)。未來壽光市將在穩(wěn)固壽光農(nóng)業(yè)龍頭品牌的基礎(chǔ)上，加大力度發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)[2-3]，并構(gòu)建成為山東半導(dǎo)制造業(yè)基地集群與示范產(chǎn)業(yè)區(qū)[4]。力爭在數(shù)年內(nèi)建成山東省多產(chǎn)業(yè)實力領(lǐng)先的現(xiàn)代化工業(yè)城市[5]。城市的發(fā)展離不開各類資源的支撐[6]。本文中，圍繞壽光市經(jīng)濟發(fā)展與耕地保護(hù)這一核心議題，收集、整理各方面的學(xué)術(shù)資料及數(shù)據(jù)，分析壽光市當(dāng)前的資源環(huán)境承載現(xiàn)狀，對壽光市當(dāng)前在經(jīng)濟發(fā)展與耕地保護(hù)中存在的問題進(jìn)行總體分析，并提出相應(yīng)的對策措施。

2.壽光市資源環(huán)境承載力現(xiàn)狀分析

2.1壽光市耕地資源承載力分析

截至2018年底，壽光市總?cè)丝诩s為115萬，總的糧食產(chǎn)量約為70萬噸，人均糧食占有量超過，人均糧食產(chǎn)量約為608kg，大大超過人均消費400kg的均值指標(biāo)。盡管在農(nóng)業(yè)方面具備優(yōu)勢地位，壽光市依然遵循國家關(guān)于糧食安全與耕地保護(hù)的重要部署，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)糧食安全保障與耕地保護(hù)政策。根據(jù)目前壽光市的糧食單產(chǎn)數(shù)據(jù)、糧食播種面積及品種比例、耕地面積的波動及復(fù)種情況，可推算2020年時，壽光市耕地保有量約為10萬公頃，耕地面積數(shù)值會出現(xiàn)緩慢下降趨勢。盡管當(dāng)前的耕地保有量足以保證當(dāng)前及今后較長時間的糧食安全，耕地資源承載力較強，但是，耕地保護(hù)的長遠(yuǎn)任務(wù)依然相當(dāng)艱巨。綜合考慮糧食生產(chǎn)水平以及社會發(fā)展，近年來，壽光市的糧食產(chǎn)量平均增長率約在1.4%，在耕地面積有所下降的情況下，糧食綜合產(chǎn)量小幅上升。推測數(shù)據(jù)顯示，2020年、2030時壽光市糧食產(chǎn)量分別約為74萬噸、86萬噸，若以人均消費400千克/年的標(biāo)準(zhǔn)換算，壽光市2020年、2030年可承載的人口規(guī)模約為185萬人、215萬人。考慮到城市的快速發(fā)展以及農(nóng)業(yè)向工業(yè)轉(zhuǎn)化的情況，未來以自給率水平60%計算，壽光市2020年、2030年可承載人口約為308萬、358萬。從當(dāng)前人口數(shù)量上看，壽光市未來很長時間的耕地人口承載力都能夠保持在安全水平內(nèi)。

土地制度是國家基礎(chǔ)性制度，新《土地管理法實施條例》（以下簡稱新《條例》）的立法精神反映了國家土地治理的改革大勢和發(fā)展要求，值得深入研討。

一、嚴(yán)守耕地和生態(tài)紅線，切實維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益

新《條例》不僅針對新《土地管理法》有關(guān)嚴(yán)格土地管理的規(guī)定細(xì)化了措施，還把中央近期關(guān)于深化土地制度改革、加強土地監(jiān)督管理的決策部署及時寫進(jìn)法規(guī)，為法律落地實施奠定了基礎(chǔ)。進(jìn)一步從嚴(yán)保護(hù)耕地。新《土地管理法》按照中央關(guān)于實行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度的要求，修訂了耕地保護(hù)規(guī)定，包括把耕地質(zhì)量不降低與數(shù)量不減少一起納入省級政府耕地保護(hù)責(zé)任、將基本農(nóng)田提升為永久基本農(nóng)田、涉及占用永久基本農(nóng)田的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或土地征收必須經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)、禁止通過擅自調(diào)整縣級和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）規(guī)劃規(guī)避占用永久基本農(nóng)田審批等。在此基礎(chǔ)上，新《條例》細(xì)化和補充了有關(guān)規(guī)定。一是嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地。首次從法規(guī)層面提出國家對耕地實行特殊保護(hù)，嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地；耕地應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)等。二是嚴(yán)格耕地質(zhì)量管理。首次從法規(guī)層面規(guī)定縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)依法對建設(shè)所占用耕地耕作層的土壤利用作出合理安排；縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)加強對農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的引導(dǎo)和管理，防止破壞耕地耕作層。三是強化省級政府保護(hù)耕地的責(zé)任。首次從法規(guī)層面明確耕地保護(hù)的責(zé)任主體是省級人民政府，省、自治區(qū)、直轄市人民政府對本行政區(qū)域耕地保護(hù)負(fù)總責(zé)，其主要負(fù)責(zé)人是本行政區(qū)域耕地保護(hù)的第一責(zé)任人；省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)將國務(wù)院確定的耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)分解下達(dá)，落實到地塊。四是建立耕地保護(hù)補償制度。首次從法規(guī)層面明確國家建立耕地保護(hù)補償制度，具體辦法和實施步驟由國務(wù)院自然資源主管部門會同有核心提示新修訂的《土地管理法實施條例》在現(xiàn)行《土地管理法》制度框架下，聚焦嚴(yán)守耕地和生態(tài)紅線、擴大集體土地權(quán)能、有序下放土地審批權(quán)等熱點問題，進(jìn)一步明確了制度邊界，強化了法律責(zé)任。本文在對此進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，就如何圍繞新《條例》正確把握我國土地治理的改革方向和發(fā)展趨勢，進(jìn)行了深入思考。關(guān)部門規(guī)定。進(jìn)一步從嚴(yán)保護(hù)生態(tài)環(huán)境。新《土地管理法》通過“建立國土空間規(guī)劃體系”這一制度性規(guī)定，來體現(xiàn)對嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)環(huán)境的要求。新《條例》增設(shè)“國土空間規(guī)劃”專章，對落實“多規(guī)合一”進(jìn)一步作出具體規(guī)定。一是賦予規(guī)劃效力，規(guī)定“土地開發(fā)、保護(hù)、建設(shè)活動應(yīng)當(dāng)堅持規(guī)劃先行”。二是明確規(guī)劃任務(wù)，規(guī)定“國土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)細(xì)化落實國家發(fā)展規(guī)劃提出的國土空間開發(fā)保護(hù)要求”，統(tǒng)籌布局農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)等功能空間，劃定落實“三條控制線”。三是嚴(yán)格用地要求，規(guī)定“國土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)包括國土空間開發(fā)保護(hù)格局和規(guī)劃用地布局、結(jié)構(gòu)、用途管制要求等內(nèi)容，明確耕地保有量、建設(shè)用地規(guī)模、禁止開墾的范圍等要求，統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施用地布局，綜合利用地上地下空間，合理確定并嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地規(guī)模”。四是統(tǒng)一規(guī)劃監(jiān)管，規(guī)定“縣級以上人民政府自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)加強信息化建設(shè)，建立統(tǒng)一的國土空間基礎(chǔ)信息平臺，實行土地管理全流程信息化管理，對土地利用狀況進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測”。進(jìn)一步從嚴(yán)維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益。在新《土地管理法》修訂內(nèi)容基礎(chǔ)上，新《條例》重點從兩個方面入手，切實維護(hù)農(nóng)民土地合法權(quán)益。一是進(jìn)一步細(xì)化土地征收程序。增加征收土地預(yù)公告制度，明確土地現(xiàn)狀調(diào)查、社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的要求；征收土地申請批準(zhǔn)后，地方人民政府發(fā)布征收土地公告，公布征收范圍、時間等具體工作安排，對個別未達(dá)成征地補償安置協(xié)議的作出征地補償安置決定，并依法組織實施。二是切實保障農(nóng)民宅基地權(quán)益。新《條例》將“宅基地管理”單列一節(jié)，明確規(guī)定縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定安排建設(shè)用地指標(biāo)，合理保障本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村村民宅基地需求，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、縣、市國土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃應(yīng)當(dāng)科學(xué)劃定宅基地范圍。針對一些地方存在侵犯農(nóng)民宅基地合法權(quán)益現(xiàn)象，新《條例》強調(diào)依法取得的宅基地和宅基地上的農(nóng)村村民住宅及其附屬設(shè)施受法律保護(hù)，并作出了禁止性規(guī)定。進(jìn)一步從嚴(yán)處理違法用地。新《條例》加大了對破壞耕地、拒不履行土地復(fù)墾義務(wù)等違法行為的處罰力度，增加了對耕地“非糧化”的處罰規(guī)定。一是增加耕地“非糧化”處罰。對非法占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)或者挖塘養(yǎng)魚的，責(zé)令限期改正；逾期不改正的，按占用面積處耕地開墾費2倍以上5倍以下的罰款。二是增加“臨時用地”處罰。在臨時使用的土地上修建永久性建筑物的，責(zé)令限期拆除，并按占用面積處土地復(fù)墾費5倍以上10倍以下的罰款。三是加大違法轉(zhuǎn)讓土地罰款額度。除此之外，新《條例》還增加了行政、司法處理措施，堅決遏制違法用地行為。

二、適度擴大集體土地權(quán)能，有序下放土地審批權(quán)

新《土地管理法》最主要的制度突破，是將以放權(quán)賦能為導(dǎo)向的農(nóng)村土地制度改革經(jīng)驗，通過修改完善法律予以復(fù)制和推廣。因此，新《條例》用較大篇幅補充完善了相關(guān)規(guī)定，推動新法落地實施。推動集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。在新《土地管理法》關(guān)于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市規(guī)定的基礎(chǔ)上，新《條例》進(jìn)一步明確了入市交易規(guī)則、責(zé)任主體和保障實施。一是明確土地界址、面積、用途、開發(fā)建設(shè)強度等入市條件，并會同有關(guān)部門提出產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等要求。二是明確編制集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、出租等方案，應(yīng)當(dāng)載明宗地的土地界址、面積、用途、規(guī)劃條件、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求、使用期限、交易方式、入市價格、集體收益分配安排等內(nèi)容。三是明確依據(jù)集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、出租等方案，以招標(biāo)、拍賣、掛牌或者協(xié)議等方式確定土地使用者。四是明確集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用者的權(quán)利義務(wù)。五是進(jìn)一步規(guī)范集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈與或者抵押等二級市場。保障農(nóng)村必要的建設(shè)用地。新《土地管理法》通過各項舉措，擴大了農(nóng)村建設(shè)用地供應(yīng)。在此基礎(chǔ)上，新《條例》結(jié)合國土空間規(guī)劃等，統(tǒng)籌保障農(nóng)村經(jīng)營和農(nóng)民居住必要的新增用地。在農(nóng)村經(jīng)營方面，新《條例》規(guī)定，“國土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌并合理安排集體經(jīng)營性建設(shè)用地布局和用途”，“鼓勵鄉(xiāng)村重點產(chǎn)業(yè)和項目使用集體經(jīng)營性建設(shè)用地”。在農(nóng)民居住方面，新《條例》規(guī)定“縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定，安排建設(shè)用地指標(biāo)，合理保障本行政區(qū)域農(nóng)村村民宅基地需求”，“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、縣、市國土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮農(nóng)村村民生產(chǎn)、生活需求，突出節(jié)約集約用地導(dǎo)向，科學(xué)劃定宅基地范圍”，“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民委員會等應(yīng)當(dāng)將退出的宅基地優(yōu)先用于保障該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的宅基地需求”。下放和精簡建設(shè)用地審批事項。在新《土地管理法》關(guān)于調(diào)整農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批權(quán)限、取消省級人民政府批準(zhǔn)的征地報國務(wù)院備案等規(guī)定基礎(chǔ)上，新《條例》進(jìn)一步采取措施，優(yōu)化建設(shè)用地審批流程。一是明確下放農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批權(quán)限，規(guī)定“不涉及占用永久基本農(nóng)田的，由國務(wù)院或者國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)”。二是合并辦理建設(shè)項目用地預(yù)審與選址意見書。三是簡化建設(shè)用地報批材料，按照“批什么就審什么”的要求，將建設(shè)用地報批“一書四方案”予以合并，整合為農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案和土地征收申請。四是明確審查重點，規(guī)定農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案應(yīng)當(dāng)重點審查是否符合國土空間規(guī)劃和土地利用年度計劃以及補充耕地情況，涉及占用永久基本農(nóng)田的，還包括占用永久基本農(nóng)田的必要性、合理性和補劃可行性；土地征收方案應(yīng)當(dāng)重點審查征收土地的必要性、合理性、是否符合法定的為了公共利益確須征收土地的情形以及是否符合法定程序。五是減少審批層級，規(guī)定市、縣人民政府組織自然資源等部門擬定農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案，報有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，不再“逐級”上報審批。六是下放征地補償安置方案的決定權(quán)，規(guī)定土地征收方案批準(zhǔn)后，對于個別未達(dá)成征地補償安置協(xié)議的，由縣級以上地方人民政府作出征地補償安置決定，并組織實施。這意味著由國務(wù)院批準(zhǔn)土地征收方案不再報國務(wù)院裁決，以進(jìn)一步提高工作效率，并壓實地方政府征地補償安置的主體責(zé)任。七是落實宅基地簡化審批的程序和權(quán)限。

三、正確把握國家土地治理的改革方向和發(fā)展要求

堅持社會主義土地公有制，發(fā)揮中國特色土地制度優(yōu)勢。憲法規(guī)定，我國社會主義土地公有制包括城市土地國家所有制和農(nóng)村土地集體所有制。城市社會化大生產(chǎn)和統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)、管理的客觀需要，決定了城市土地應(yīng)當(dāng)實行國有制。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的分散性決定了只需進(jìn)行一定程度的社區(qū)合作，過高的公有化反而會降低生產(chǎn)效率。隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，特別是農(nóng)村中大量非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的出現(xiàn)，客觀上產(chǎn)生了進(jìn)一步聯(lián)合和合作的需求，土地集體所有制不僅不能弱化、虛化，而且應(yīng)當(dāng)強化、實化。我國在城市和農(nóng)村實行兩種土地公有制度，歸根到底是由生產(chǎn)力發(fā)展所決定的，是保障社會穩(wěn)定、提升治理能力所必需的。堅持社會主義土地公有制，是新《土地管理法》和新《條例》修訂的基本原則，是深化城鄉(xiāng)土地制度改革不可逾越的“紅線”。堅持在用途管制基礎(chǔ)上發(fā)揮市場配置土地資源的決定性作用，有序高效利用土地。建設(shè)用地?zé)o序擴張、閑置低效，既是市場體系不完善、地價調(diào)節(jié)不充分的結(jié)果，也是用途管制乏力、政府監(jiān)管缺失的表現(xiàn)。使市場在資源配置中起決定性作用、更好地發(fā)揮政府作用，是經(jīng)濟體制改革的總目標(biāo)，同樣也是土地制度改革的總目標(biāo)。新《土地管理法》和新《條例》的修訂，一方面，著力推動集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、優(yōu)化建設(shè)用地審批流程，目的就是通過推進(jìn)土地要素市場化配置和擴大地方用地自主權(quán)，促進(jìn)用地節(jié)約集約，盤活“沉睡”的土地資產(chǎn)；另一方面，著力強化國土空間規(guī)劃和用途管制，目的就是規(guī)范土地市場秩序，維護(hù)土地利用的社會整體利益。市場配置和政府管控“雙管”齊下、寬嚴(yán)相濟，是未來深化土地制度改革的總方向。堅持統(tǒng)籌發(fā)展和安全，嚴(yán)守耕地和生態(tài)保護(hù)紅線。糧食安全是“國之大者”，耕地保護(hù)是土地管理的首要任務(wù)。我國雖已實現(xiàn)了口糧基本自給，但糧食總體自給率已下降到8成以下，糧食安全壓力日增，保護(hù)耕地更加緊要。2021年中央一號文件強調(diào)，采取“長牙齒”的措施，落實最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，堅決遏制耕地“非農(nóng)化”、防止“非糧化”。與此同時，面臨全球氣候變化和我國生態(tài)環(huán)境赤字增大，堅持保護(hù)優(yōu)先、綠色發(fā)展，持續(xù)推進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)、筑牢生態(tài)安全屏障體系，成為國家發(fā)展的重大戰(zhàn)略任務(wù)。這是新《土地管理法》和新《條例》進(jìn)一步從嚴(yán)保護(hù)耕地和生態(tài)環(huán)境的時代背景。堅持平等保護(hù)城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)，推動城鄉(xiāng)土地要素公平交換和有序流動。改革開放以來，土地制度的改革和調(diào)整，核心是土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新，重點是在堅持土地公有制基礎(chǔ)上創(chuàng)設(shè)用益物權(quán)。用益物權(quán)的創(chuàng)制，可以有效解決稀缺資源所有與利用的矛盾，充分合理利用土地；可以促進(jìn)稀缺資源的優(yōu)化配置，提高土地利用效益；可以統(tǒng)籌稀缺資源利用的利益平衡，促進(jìn)社會公平。針對城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能不平等問題，要在深化城鎮(zhèn)國有土地“兩權(quán)分離”改革的同時，著力探索農(nóng)村集體土地“三權(quán)分置”，加快構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，推動城鄉(xiāng)土地要素公平交換和有序流動，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。堅持處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系，夯實農(nóng)村社會穩(wěn)定的物質(zhì)基礎(chǔ)。農(nóng)民與土地結(jié)合得好不好，事關(guān)農(nóng)民土地權(quán)益保障和農(nóng)村社會穩(wěn)定，是衡量改革成效的重要標(biāo)準(zhǔn)。處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系，不是要放棄政府責(zé)任，退回到小農(nóng)經(jīng)濟。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織既是獨立的市場主體，又是基層社會組織，有明確的社區(qū)邊界，僅靠產(chǎn)權(quán)交易無法實現(xiàn)對相關(guān)利益主體間復(fù)雜的經(jīng)濟社會關(guān)系的合理調(diào)節(jié)，需要政府給予必要的統(tǒng)籌和引導(dǎo)。農(nóng)村土地制度改革要在堅持農(nóng)民主體地位、尊重農(nóng)民首創(chuàng)精神的基礎(chǔ)上，著力完善用途管制、市場配置、收益共享、持續(xù)發(fā)展機制，不斷提升土地治理能力和治理水平。

一、土地出讓人

我國頒發(fā)的土地管理法中明確要求，城市的周邊土地與農(nóng)村土地，不但在法律層面上歸國家所擁有，而且還歸廣大農(nóng)民們所集體共有。如果農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，需要辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。而且，“農(nóng)轉(zhuǎn)用”還需要符合國務(wù)院批準(zhǔn)的城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、符合每年國家下放到省的農(nóng)轉(zhuǎn)用指標(biāo)。如果由國家征收的，還需要辦理土地征收手續(xù)。但是，在集體土地入市試點城市，集體經(jīng)營性建設(shè)用地?zé)o需經(jīng)過征收程序，可以由農(nóng)民集體作為出讓人，直接將土地使用權(quán)進(jìn)行出讓。根據(jù)松江區(qū)頒發(fā)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市“1+5”配套文件，可以由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)，但是出讓方案應(yīng)經(jīng)集體經(jīng)濟組織成員或成員代表會議2/3以上同意。泗涇鎮(zhèn)SJSB0001單元07-09號地塊的出讓人即為泗涇經(jīng)濟聯(lián)合社。

二、土地受讓人

依據(jù)不同試點城市編制和執(zhí)行的租賃房試點實施方案可知，多數(shù)城市都將參與租賃住房建設(shè)和運營的企業(yè)限制于國有企業(yè)。上海市規(guī)劃和國土資源管理局2017年11月1日印發(fā)的《關(guān)于加快培育和發(fā)展本市住房租賃市場的規(guī)劃土地管理細(xì)則（試行）》也規(guī)定，在住房租賃市場前期培育階段，租賃住房用地經(jīng)市區(qū)政府部門認(rèn)定后，采取定向掛牌方式供應(yīng)，隨著住房租賃市場建全完善，采取公開招拍掛的方式進(jìn)行出讓。在事實上，在現(xiàn)階段，無論是針對國有建設(shè)用地而言，還是針對集體盈利性建設(shè)用地來講，不論是直接轉(zhuǎn)讓土地亦或是利用土地作價入股等形式，各個試點城市的租賃住房項目也基本上由政府平臺企業(yè)進(jìn)行建設(shè)。根據(jù)泗涇鎮(zhèn)SJSB0001單元07-09號地塊的《掛牌出讓須知》，中國境內(nèi)的自然人、法人和其他組織均可申請競買該地塊，但是競買人需要先取得當(dāng)?shù)厝嗣裾蚱渲付毮懿块T出具的項目認(rèn)定文件原件。

三、土地入市形式

全國人民代表大會常務(wù)委員會允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)以出讓、租賃、入股等方式入市。根據(jù)國家有關(guān)部門共同制定和頒布的租賃住房試點方案和15個試點城市各自制定的具體試點方案，企業(yè)可以通過聯(lián)營、入股等方式建設(shè)運營集體土地租賃住房項目。北京市還曾經(jīng)以協(xié)議出讓的方式出讓多幅集體經(jīng)營性建設(shè)用地在完成租賃住房項目過程中的利用率極高。依據(jù)松江區(qū)的要求可知，農(nóng)村集體盈利性建設(shè)用地入市方式主要有應(yīng)用權(quán)轉(zhuǎn)讓、作價入股以及租賃等。然而，松江區(qū)已入市的3幅集體土地均采用出讓方式，目前尚未試點作價入股方式。

四、土地入市條件要求

一、當(dāng)前農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)改革現(xiàn)狀及存在的問題

（一）農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配基本情況

1.農(nóng)村集體建設(shè)用地首次流轉(zhuǎn)收益分配突出了農(nóng)村集體作為土地所有權(quán)人的主體地位

農(nóng)村集體建設(shè)用地首次流轉(zhuǎn)是指土地所有權(quán)人出讓土地使用權(quán)的行為，在此環(huán)節(jié)收益分配主要有兩種類型：一是集體獨享。流轉(zhuǎn)收益按照所有權(quán)隸屬全部歸集體組織所有。這類地區(qū)土地流轉(zhuǎn)交易規(guī)模和交易量都比較小，如江蘇省南京市遵循“誰所有，誰受益”的原則，規(guī)定流轉(zhuǎn)收益按土地所有權(quán)分別歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組集體所有；二是以所有者為主，政府適當(dāng)分享。

2.地方政府在再流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)得到收益的比重高于首次流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)

農(nóng)村集體建設(shè)用地再流轉(zhuǎn)是指通過流轉(zhuǎn)取得土地使用權(quán)的單位和個人轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的行為。再流轉(zhuǎn)的受益主體是使用權(quán)人，而且再流轉(zhuǎn)土地增值空間較大。因此，部分地方政府在再流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)得到收益的比例要高于首次流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，也有地區(qū)對增值收益比照土地增值稅征收流轉(zhuǎn)收益金。例如安徽省蕪湖市首次流轉(zhuǎn)按4—6元/平方米收取土地流轉(zhuǎn)收益金，再次流轉(zhuǎn)土地的增值收益按評估核定收取，比照土地增值稅實行超率累進(jìn)。

3.各地對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織土地流轉(zhuǎn)收益的使用管理較嚴(yán)格

摘要：為緩解城市化進(jìn)程對土地的迫切需求，城市中心城區(qū)典型工業(yè)建設(shè)用地大量變更為居住和商業(yè)用地。其中存在的土壤污染風(fēng)險隱患嚴(yán)重制約這些場地的再開發(fā)利用。土壤污染狀況調(diào)查是城市典型工業(yè)建設(shè)用地再開發(fā)利用的必要手段。本文以典型工業(yè)建設(shè)用地為例，探討了典型工業(yè)建設(shè)用地土壤污染調(diào)查要點，為城市土地開發(fā)利用和污染防控提供依據(jù)。

關(guān)鍵詞：典型工業(yè)建設(shè)用地；土壤污染；調(diào)查要點；污染防控

在城市發(fā)展變遷過程中，由于產(chǎn)業(yè)體系和結(jié)構(gòu)的調(diào)整，城市尤其是中心城區(qū)的用地需求逐漸發(fā)生調(diào)整與變化。中心城區(qū)工業(yè)建設(shè)用地的再開發(fā)利用可以緩解城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的用地需求，然而，這些工業(yè)建設(shè)用地可能存在的土壤污染嚴(yán)重制約了場地的再開發(fā)利用[1]。本文采用土壤污染狀況系統(tǒng)調(diào)查法，通過收集分析歷史資料、現(xiàn)場踏勘、人員訪談和采樣分析等，探討典型工業(yè)建設(shè)用地的土壤污染調(diào)查要點，為城市土地開發(fā)利用和污染防控提供依據(jù)。

1土壤污染狀況系統(tǒng)調(diào)查法

土壤污染狀況系統(tǒng)調(diào)查法是基于工業(yè)片區(qū)內(nèi)行業(yè)和產(chǎn)業(yè)特征，通過收集與分析地塊資料、對地塊現(xiàn)場進(jìn)行踏勘以及地塊知情人員訪談等手段，識別場地潛在污染區(qū)域和特征污染物。經(jīng)現(xiàn)場采樣調(diào)查和綜合分析，人們可以初步判斷典型工業(yè)建設(shè)用地的土壤污染情況[2]。通過對典型工業(yè)建設(shè)用地土壤污染狀況的調(diào)查與分析，人們可以總結(jié)工業(yè)建設(shè)用地土壤污染狀況的總體調(diào)查方向和重點需關(guān)注的問題，從而指導(dǎo)下一步區(qū)域內(nèi)各地塊在收儲和流轉(zhuǎn)前能夠更科學(xué)合理開展土壤污染狀況調(diào)查。本文以汕頭市中心城區(qū)東部某臺商投資區(qū)為例，該片區(qū)面積約為112.34hm2，片區(qū)內(nèi)現(xiàn)有工業(yè)企業(yè)五十多家，涉及汽修、棉印染精加工、初級形態(tài)塑料及合成樹脂制造、陶瓷工藝品、服裝生產(chǎn)、紙質(zhì)品業(yè)等行業(yè)。該片區(qū)已列入“三舊”改造行列，目前，該片區(qū)內(nèi)部分企業(yè)遷出或關(guān)停，部分區(qū)域已開始新建商業(yè)或住宅建筑。本文以該典型工業(yè)片區(qū)為例進(jìn)行調(diào)查，采用土壤污染系統(tǒng)調(diào)查法，對該片區(qū)工業(yè)建設(shè)用地的土壤污染狀況進(jìn)行污染識別與采樣分析，并總結(jié)了典型工業(yè)建設(shè)用地土壤污染狀況調(diào)查的要點。

2土壤污染狀況調(diào)查要點

在土壤污染狀況的實際調(diào)查過程中，人們可以采用土壤污染系統(tǒng)調(diào)查法，將科學(xué)性和合理性相結(jié)合，明確調(diào)查要點