經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)問題探討

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摘要：為探究壽光市城市發(fā)展與土地開發(fā)利用之間的協(xié)調(diào)問題，開展壽光市經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)問題研究。從壽光市資源環(huán)境承載力現(xiàn)狀分析著手，分析當(dāng)前存在壽光市經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)總體問題，根據(jù)當(dāng)前壽光市面臨著的建設(shè)用地供給不足、建設(shè)用地集約利用水平不理想、耕地保護(hù)形勢嚴(yán)峻、生態(tài)環(huán)境保護(hù)壓力嚴(yán)峻等問題，針對性地提出壽光市經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)對策及措施。

關(guān)鍵詞：壽光市；經(jīng)濟(jì)發(fā)展；耕地保護(hù)；資源承載力；對策

1.概述

壽光市是山東省確定的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化示范市[1]，是我國著名的蔬菜之鄉(xiāng)。未來壽光市將在穩(wěn)固壽光農(nóng)業(yè)龍頭品牌的基礎(chǔ)上，加大力度發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)[2-3]，并構(gòu)建成為山東半導(dǎo)制造業(yè)基地集群與示范產(chǎn)業(yè)區(qū)[4]。力爭在數(shù)年內(nèi)建成山東省多產(chǎn)業(yè)實力領(lǐng)先的現(xiàn)代化工業(yè)城市[5]。城市的發(fā)展離不開各類資源的支撐[6]。本文中，圍繞壽光市經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)這一核心議題，收集、整理各方面的學(xué)術(shù)資料及數(shù)據(jù)，分析壽光市當(dāng)前的資源環(huán)境承載現(xiàn)狀，對壽光市當(dāng)前在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)中存在的問題進(jìn)行總體分析，并提出相應(yīng)的對策措施。

2.壽光市資源環(huán)境承載力現(xiàn)狀分析

2.1壽光市耕地資源承載力分析

截至2018年底，壽光市總?cè)丝诩s為115萬，總的糧食產(chǎn)量約為70萬噸，人均糧食占有量超過，人均糧食產(chǎn)量約為608kg，大大超過人均消費400kg的均值指標(biāo)。盡管在農(nóng)業(yè)方面具備優(yōu)勢地位，壽光市依然遵循國家關(guān)于糧食安全與耕地保護(hù)的重要部署，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)糧食安全保障與耕地保護(hù)政策。根據(jù)目前壽光市的糧食單產(chǎn)數(shù)據(jù)、糧食播種面積及品種比例、耕地面積的波動及復(fù)種情況，可推算2020年時，壽光市耕地保有量約為10萬公頃，耕地面積數(shù)值會出現(xiàn)緩慢下降趨勢。盡管當(dāng)前的耕地保有量足以保證當(dāng)前及今后較長時間的糧食安全，耕地資源承載力較強，但是，耕地保護(hù)的長遠(yuǎn)任務(wù)依然相當(dāng)艱巨。綜合考慮糧食生產(chǎn)水平以及社會發(fā)展，近年來，壽光市的糧食產(chǎn)量平均增長率約在1.4%，在耕地面積有所下降的情況下，糧食綜合產(chǎn)量小幅上升。推測數(shù)據(jù)顯示，2020年、2030時壽光市糧食產(chǎn)量分別約為74萬噸、86萬噸，若以人均消費400千克/年的標(biāo)準(zhǔn)換算，壽光市2020年、2030年可承載的人口規(guī)模約為185萬人、215萬人?？紤]到城市的快速發(fā)展以及農(nóng)業(yè)向工業(yè)轉(zhuǎn)化的情況，未來以自給率水平60%計算，壽光市2020年、2030年可承載人口約為308萬、358萬。從當(dāng)前人口數(shù)量上看，壽光市未來很長時間的耕地人口承載力都能夠保持在安全水平內(nèi)。

2.2壽光市建設(shè)用地承載力

2018年壽光市建設(shè)用地指標(biāo)約為4.1萬公頃，占據(jù)壽光市土地總面積約為五分之一。整個壽光市區(qū)域建設(shè)用地開發(fā)強度一般。目前，壽光市區(qū)域開發(fā)強度有著明顯的地區(qū)差異。對于中心城區(qū)位置，開發(fā)強度較高，建設(shè)用地嚴(yán)重不足，而城市周邊的建設(shè)用地也隨著近年來的房地產(chǎn)業(yè)繁榮，逐漸加速了開發(fā)速度。壽光市屬于平原地區(qū)，整個壽光市可以設(shè)置的建設(shè)用地規(guī)劃極限數(shù)據(jù)約為43%~44%，未來可增加的建設(shè)用地規(guī)模極限值約為4.4萬公頃。近年來，壽光市城市發(fā)展進(jìn)程較快，城市建設(shè)用地消耗速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過規(guī)劃與預(yù)期，建設(shè)用地供給矛盾可能會在較長時間內(nèi)持續(xù)存在。

2.3壽光市生態(tài)資源承載力

根據(jù)國家環(huán)保部門公布的環(huán)境生態(tài)質(zhì)量數(shù)據(jù)，近五年來壽光市生態(tài)環(huán)境指數(shù)數(shù)據(jù)均為“優(yōu)”等級，整體生態(tài)環(huán)境質(zhì)量處于良好水平。這一方面是由于壽光市本身就是以農(nóng)業(yè)為優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，生態(tài)環(huán)境本身就較好，另一方面得益于壽光市政府在環(huán)境保護(hù)方面不遺余力地投入。但是，近年來，壽光市政府啟動了多個產(chǎn)業(yè)并舉發(fā)展的路徑，開始大規(guī)模的進(jìn)行圍海造地、工業(yè)產(chǎn)業(yè)園建設(shè)、現(xiàn)代高速公路交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)以及城鎮(zhèn)化，整個壽光市的生態(tài)環(huán)境狀態(tài)出現(xiàn)了一定程度的下降，尤其是壽光市中心城區(qū)的環(huán)境狀態(tài)下降較多，需要在保持高速發(fā)展的同時不忘生態(tài)保護(hù)的同步跟進(jìn)?？傮w而言，目前壽光市總體生態(tài)系統(tǒng)的承載能力較強，土地環(huán)境的承載能力中等，水環(huán)境及大氣環(huán)境承載能力較弱。

3.壽光市經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)總體問題分析

目前，壽光市經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)總體問題主要體現(xiàn)在如下幾個方面：

3.1建設(shè)用地需求激增，供給壓力較大

隨著近年來壽光市經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展，對于各方面建設(shè)用地需求激增，土地供給矛盾逐年凸顯。目前，壽光市建設(shè)用地指標(biāo)僅為4.1萬公頃，從目前的開發(fā)力度進(jìn)程上看，壽光市規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)劃遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能夠滿足當(dāng)前城市發(fā)展的需求。因此，新增建設(shè)用地總量、優(yōu)化建設(shè)用地結(jié)構(gòu)已經(jīng)成為壽光市政府宏觀調(diào)控土地市場的重大議題。由于當(dāng)前壽光市城鎮(zhèn)工礦用地需求一直處于高位，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)又導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地需求增長，新增的建設(shè)用地總量有限，建設(shè)用地供需矛盾更加突出。

3.2城鄉(xiāng)建設(shè)用地集約利用水平不高

盡管壽光市建設(shè)用地供給矛盾突出，但是，在城鎮(zhèn)內(nèi)部，低效用地及閑置用地的情況依然較多，且城中村改造的進(jìn)程不高。城市化建設(shè)中社會資金往往寧愿投向無任何配套的郊區(qū)，而參與城中村改造的資金卻很匱乏。目前，壽光市農(nóng)村人均用地超標(biāo)，農(nóng)村居民點大量閑置的情況十分廣泛。工礦用地投資強度不高，總體建設(shè)容積率處于較低水平。因此，可見壽光市當(dāng)前城鄉(xiāng)建設(shè)用地的集約化水平還有很大的提升空間。

3.3耕地保護(hù)形勢嚴(yán)峻

盡管當(dāng)前壽光市耕地保有量與糧食產(chǎn)量總體上都處于偏安全的位置，且壽光市政府也在盡力保護(hù)耕地資源，但是，從耕地保有量的趨勢上看，耕地依然呈現(xiàn)出逐年減少的趨勢，且耕地后備儲量較少，壽光市未來耕地擴大的可能性不大，因此，耕地保護(hù)不論是現(xiàn)在，還是長遠(yuǎn)的未來，都必須嚴(yán)陣以待，不可松懈。3.4保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境的任務(wù)更加艱巨壽光市是農(nóng)業(yè)強市，總體生態(tài)環(huán)境的質(zhì)量決定了未來壽光市農(nóng)業(yè)發(fā)展的質(zhì)量，只有良好的生態(tài)環(huán)境下，才能夠發(fā)展出足夠強大的生態(tài)農(nóng)業(yè)，才具備可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)資源。目前，壽光市土地不僅僅面臨著工業(yè)化發(fā)展的侵襲，而且地處海濱地帶的壽光市土地還受到海水中鹽漬化的威脅，保護(hù)土地資源刻不容緩，而保護(hù)土地資源的第一步就是要保護(hù)好壽光市生態(tài)環(huán)境。

4.壽光市經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)對策及措施

4.1嚴(yán)守耕地和基本農(nóng)田保護(hù)紅線

目前，截至2018年底，壽光市耕地面積保有量約為10.1萬公頃，約占壽光市土地總面積的50%。根據(jù)壽光市發(fā)展規(guī)劃數(shù)據(jù)，壽光市所規(guī)劃的2020年耕地面積保有量為9.86萬公頃，從當(dāng)前的耕地消耗速度與耕地保護(hù)力度上看，2020年的耕地保護(hù)任務(wù)能夠順利完成，耕地保有量約為10萬公頃。在基本農(nóng)田保護(hù)方面，壽光市2018年底的基本農(nóng)田面積約為8.7萬公頃，近五年的消耗速度約為0.03萬公頃每年，相較于2020年的基本農(nóng)田規(guī)劃目標(biāo)，當(dāng)前的基本農(nóng)田面積與基本農(nóng)田消耗速度，能夠順利完成基本農(nóng)田的保護(hù)。盡管短期目標(biāo)（2020年）的基本農(nóng)田保護(hù)與耕地面積保護(hù)目標(biāo)都能夠?qū)崿F(xiàn)，但是，長遠(yuǎn)而言（10年以上），壽光市耕地保護(hù)與基本農(nóng)田保有量仍然會遭受嚴(yán)重威脅，因此，務(wù)必加更大的力度執(zhí)行壽光市基本農(nóng)田與耕地保護(hù)政策，通過置換與補充等方式實現(xiàn)基本農(nóng)田與耕地實質(zhì)上的零損耗。

4.2調(diào)整增加建設(shè)用地指標(biāo)

2018年，壽光市建設(shè)用地規(guī)模約為4.1萬公頃，約占壽光市總面積的五分之一。其中城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模約為2.5萬公頃，城鎮(zhèn)工礦用地約為1.1萬公頃，農(nóng)村居民點用地約為1.4萬公頃。從城鎮(zhèn)工礦規(guī)模數(shù)據(jù)上看，目前的1.1萬公頃用地中，允許有一定的增長空間。但是，從農(nóng)村居民點用地面積和農(nóng)村人口密度上看，壽光市農(nóng)村居民點用地有很大的節(jié)約空間。由于壽光市土地面積有限，除保障基本農(nóng)田和耕地紅線外，可供拓展的建設(shè)用地空間并不大，而急劇的城市擴張又導(dǎo)致建設(shè)用地需求激增，且規(guī)劃的農(nóng)村居民點難以復(fù)墾，不可以用以置換基本農(nóng)田或耕地，因此農(nóng)村居民點整治挖潛后，一般可用于補充建設(shè)用地規(guī)模。2018年壽光市交通水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地約為1.6萬公頃，且當(dāng)前壽光市在未來數(shù)年來還要興建濟(jì)青高速擴容等重大基礎(chǔ)設(shè)施項目，未來的基礎(chǔ)設(shè)施用地需求還會有所增加，預(yù)計需要在2020年時，新增基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地規(guī)模將達(dá)到1500公頃，因此，需要通過多種手段新增建設(shè)用地規(guī)模，且要防止可能出現(xiàn)的占用耕地的情形。

4.3整理復(fù)墾開發(fā)補充耕地規(guī)模

從2006年起，壽光市開展重點推行土地整理復(fù)墾工程，大力開發(fā)適宜開坑的土地資源，使得耕地面積在一定程度上得以補充。2006年~2018年，壽光市通過土地整理復(fù)墾的方式，共補充耕地面積約為1700公頃，通過這種方式獲取的耕地指標(biāo)大大放緩了城鎮(zhèn)化過程中壽光市耕地面積的消耗。未來，壽光市還應(yīng)該繼續(xù)執(zhí)行遵守耕地占補平衡的機制，從機制上緩解耕地的消耗。值得警醒的是，盡管壽光市當(dāng)前的耕地占補平衡的機制有力執(zhí)行，且取得了非常突出的效果，但是，由于壽光市本身處于平原地帶，后背復(fù)墾資源并不多，未來在消耗完復(fù)墾資源后，還需要在耕地占補工作執(zhí)行更加有效的方式。

4.4深挖建設(shè)用地整治挖潛規(guī)模

與耕地占補機制相似，未來壽光市城鄉(xiāng)建設(shè)用地的調(diào)整還需要大力推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤建新指標(biāo)的政策。由于當(dāng)前城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤建新指標(biāo)的政策并沒有很好地執(zhí)行，導(dǎo)致城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模粗放增長，新城區(qū)建設(shè)如火如荼的同時，老城區(qū)的更新卻沒有資金跟進(jìn)，農(nóng)居點搬遷進(jìn)程的工作也嚴(yán)重落后于預(yù)期。未來，壽光市城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作仍然任重道遠(yuǎn)，尤其是數(shù)年后城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)劃指標(biāo)消耗加劇，城鄉(xiāng)建設(shè)用地供給矛盾將更加突出。截止到2018年底，壽光市農(nóng)村建設(shè)用地整治挖潛（掛鉤）的總規(guī)模僅僅約為150公頃，農(nóng)村建設(shè)用地整治挖潛幾乎停滯。因此，需要加大力度推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地整治挖潛（掛鉤）工作，尤其是在新農(nóng)村與全區(qū)域村莊建設(shè)規(guī)劃試點中，增加挖潛掛鉤規(guī)模。

4.5落實節(jié)約集約用地，實現(xiàn)城市精細(xì)化發(fā)展

無論未來壽光市土地利用政策如何變化，實施集約用地，控制土地粗放利用與投資，防止低效用地與土地?zé)o效閑置等，都是未來城市精細(xì)化發(fā)展的必經(jīng)之路。與此同時，深耕新農(nóng)村改造與城鄉(xiāng)增減掛鉤，推進(jìn)廢棄地調(diào)整與復(fù)墾，集中土地資源用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與重點民生工程、重點工農(nóng)業(yè)項目等，以保證未來壽光市的發(fā)展不因土地資源不足受到較大干擾。

5.結(jié)論

城市發(fā)展與耕地保護(hù)問題是當(dāng)前我國絕大部分城市都面臨著的深刻發(fā)展難題。本文從壽光市資源環(huán)境承載力現(xiàn)狀分析著手，對當(dāng)前存在的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)總體問題進(jìn)行了分析，總結(jié)了當(dāng)前壽光市建設(shè)用地規(guī)劃規(guī)模與實際的需求矛盾、城鄉(xiāng)建設(shè)用地集約利用水平不高、耕地保護(hù)形勢嚴(yán)峻、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面的問題。提出了壽光市經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)對策及措施，包括嚴(yán)守耕地和基本農(nóng)田保護(hù)紅線、調(diào)整增加建設(shè)用地指標(biāo)、整理復(fù)墾開發(fā)補充耕地規(guī)模、深挖建設(shè)用地整治挖潛規(guī)模以及實行節(jié)約集約用地措施。

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作者：李玉梅 單位：壽光市自然資源和規(guī)劃局文家所