融資平臺債務(wù)管理精選(九篇)

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第1篇：融資平臺債務(wù)管理范文

關(guān)鍵詞：地方投融資平臺；風(fēng)險(xiǎn)類型；風(fēng)險(xiǎn)控制

中圖分類號：F830 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）25-0141-02

一、地方投融資平臺現(xiàn)狀

國家審計(jì)署2011年首次公布了針對地方政府債務(wù)的全國審計(jì)結(jié)果，各地方政府的債務(wù)總額高達(dá)到10.7萬億元，相當(dāng)于中國GDP的27%。其中融資平臺公司政府性債務(wù)余額49 710.68億元，占地方政府性債務(wù)余額的46.38%。這一數(shù)據(jù)在社會上引起了廣泛的關(guān)注，對政府信用和政府償債風(fēng)險(xiǎn)的研究一時(shí)間成為熱點(diǎn)。

地方投融資平臺是由各級地方政府出面，通過劃撥土地國有資產(chǎn)、國債、專項(xiàng)基金、規(guī)費(fèi)和稅費(fèi)等方式注入資產(chǎn)而成立的現(xiàn)代企業(yè)，進(jìn)而將資金運(yùn)用于市政建設(shè)、公用事業(yè)等項(xiàng)目。截至2010年底，投融資平臺政府性債務(wù)中，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)31 375.29億元，占63.12%，政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)8 143.71億元，占16.38%，其他相關(guān)債務(wù)10 191.68億元，占20.5%。

審計(jì)結(jié)果顯示有78個(gè)市級和99個(gè)縣級政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%。由于償債能力不足，部分地方政府只能通過舉借新債償還舊債，截至2010年底，有22個(gè)市和20個(gè)縣級政府的借新還舊率超過20%。有4個(gè)市和23個(gè)縣級政府逾期債務(wù)率超過了10%[3]。巨大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和償債壓力引發(fā)公眾呼吁，研究投融資平臺風(fēng)險(xiǎn)類型和有針對性地提出管理對策迫在眉睫。

二、投融資平臺風(fēng)險(xiǎn)類型分析

投融資平臺急速發(fā)展和參與主體存在的問題蘊(yùn)藏著諸多風(fēng)險(xiǎn)，基于風(fēng)險(xiǎn)管理的視角，投融資平臺風(fēng)險(xiǎn)可分為項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、管理風(fēng)險(xiǎn)和制度風(fēng)險(xiǎn)三大類。

（一）項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)

項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)是由投資主體、投資項(xiàng)目類型、收益形式、資金流等共同構(gòu)成的風(fēng)險(xiǎn)因素矩陣，其中投融資平臺舉債籌資風(fēng)險(xiǎn)、債務(wù)償還風(fēng)險(xiǎn)凸顯。

1.籌資新建環(huán)節(jié)的啟動風(fēng)險(xiǎn)。在創(chuàng)建地方投融資平臺的初始動因中，緩解地方財(cái)政壓力是主要初衷，因而政府投入的資本金普遍不足，舉債籌資的門檻降低，造成償還能力下降。作為政府出資的主要形式，國有資產(chǎn)的抵押、政府信用擔(dān)保成為籌資興建投融資平臺的保障。但高估政府財(cái)政收入能力，重復(fù)抵押國有資產(chǎn)的行為大量出現(xiàn)，造成項(xiàng)目啟動環(huán)節(jié)的高風(fēng)險(xiǎn)。

2.土地使用權(quán)過度資本化帶來的資本市場清償風(fēng)險(xiǎn)。政府和投融資平臺在“土地財(cái)政、融資平臺 、商業(yè)貸款”的基本模式中相互依存，政府依托巨額土地收益建立的土地財(cái)政既是該模式存在的物質(zhì)基礎(chǔ)，又隨土地價(jià)格上漲催生更多合作平臺。一旦土地收益建少，資金鏈條緊張或斷裂，投融資平臺的償債能力就大幅下降，債務(wù)負(fù)擔(dān)會全面成為政府負(fù)債，引發(fā)資本市場償債風(fēng)險(xiǎn)和地方政府信用風(fēng)險(xiǎn)。

3.項(xiàng)目自身收益低帶來的清償風(fēng)險(xiǎn)。由下表可以看出，地方投融資平臺的資金用途多為市政建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的周期長，補(bǔ)償能力低下。資金循環(huán)在低收益的基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目中，一旦后續(xù)資金不能及時(shí)到位就會寅吃卯糧將風(fēng)險(xiǎn)向下一期積累。同時(shí)項(xiàng)目建設(shè)周期往往長于政府行政周期，也會造成項(xiàng)目中途擱置、后繼乏力的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）管理風(fēng)險(xiǎn)

由于缺乏清晰的責(zé)權(quán)規(guī)制，地方投融資平臺的運(yùn)行存在大量的管理風(fēng)險(xiǎn)。

1.信息不透明造成的監(jiān)管不力和責(zé)權(quán)不明必然會帶來管理風(fēng)險(xiǎn)。由于興建投融資平臺是由政府擔(dān)保的準(zhǔn)政府行為。市場化程度低，信息披露與市場參與程度低，管理機(jī)制和問責(zé)機(jī)制不健全。審計(jì)結(jié)果顯示，至2010年底，在36個(gè)省級政府中，有14個(gè)未建立政府性債務(wù)還貸準(zhǔn)備金制度，24個(gè)未建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和控制機(jī)制。市級和縣級政府債務(wù)管理制度不健全的問題更為突出，一些地方長期存在債務(wù)規(guī)模底數(shù)不清、償債責(zé)任未落實(shí)等問題。

2.投融資平臺運(yùn)行中效率低下的管理風(fēng)險(xiǎn)。一些地方舉債存在盲目性，資金投向未落實(shí)，有的項(xiàng)目準(zhǔn)備不充分，導(dǎo)致資金使用效率低下。地方政府債務(wù)尚未支出的金額一萬多億元，有部分債務(wù)是2008年及以前年度舉借，2010年未支出的債務(wù)余額有1 319.8億元，為此支付利息67.74億元 。

3.退出機(jī)制不健全造成的管理風(fēng)險(xiǎn)。投融資平臺創(chuàng)建后如出現(xiàn)償債困難和項(xiàng)目后續(xù)資金缺乏，應(yīng)與其他公司同樣進(jìn)入破產(chǎn)程序，但由于破產(chǎn)后的債務(wù)將轉(zhuǎn)嫁到作為擔(dān)保部門的政府身上，造成信用風(fēng)險(xiǎn)和銀行壞賬。由于不能剝離與政府的關(guān)系，投融資平臺的退出機(jī)制無法落實(shí)。

（三）制度風(fēng)險(xiǎn)

投融資平臺的大量涌現(xiàn)與土地使用權(quán)資本化和收益權(quán)資本化制度密切相關(guān)。從地方投融資平臺的分布可以看出，主要債務(wù)發(fā)生在東部，2010年底東中西部政府性債務(wù)余額，分別占49.65%、23.06%、27.29%。土地財(cái)政與投融資平臺相互捆綁形成投融資平臺過熱運(yùn)行的制度風(fēng)險(xiǎn)很大。2010年底，地方政府債務(wù)余額中，承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務(wù)余額為25 000億元，共涉及12個(gè)省級、300多個(gè)市級政府。

三、控制投融資平臺風(fēng)險(xiǎn)的對策建議

（一）項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理對策

面對各地方投融資平臺運(yùn)行中發(fā)現(xiàn)的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，要在項(xiàng)目初設(shè)、運(yùn)行管理和退出機(jī)制三個(gè)方面采取措施。要強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目的創(chuàng)設(shè)的合規(guī)性：平臺公司創(chuàng)設(shè)、貸款管理、操作流程、還款來源、抵押擔(dān)保等按規(guī)興建。披露項(xiàng)目信息和平臺運(yùn)行信息，注重項(xiàng)目清償管理，確保資金流的持續(xù)是杜絕風(fēng)險(xiǎn)的主要手段。

應(yīng)設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)警戒線，將貸款逾期率達(dá)20%的項(xiàng)目暫停擔(dān)保貸款，設(shè)置黃色預(yù)警區(qū)域，進(jìn)入預(yù)警區(qū)域的公司及擔(dān)保單位要提高項(xiàng)目運(yùn)行和資金到賬效率，同時(shí)加大監(jiān)管和督促力度；達(dá)到解禁標(biāo)準(zhǔn)可繼續(xù)執(zhí)行，持續(xù)運(yùn)行困難則要將項(xiàng)目分解或凍結(jié)，考慮公司退出投融資市場。確保通過動態(tài)管理的思路及時(shí)控制風(fēng)險(xiǎn)。

（二）公司經(jīng)營管理風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制

投融資平臺在經(jīng)營管理方面，應(yīng)逐步完善公司治理結(jié)構(gòu)，建立專業(yè)的經(jīng)營層隊(duì)伍，形成有競爭力的專業(yè)經(jīng)營部門，并在投融資管理方面，強(qiáng)化最高決策層和管理層分層授權(quán)決策體系，形成專業(yè)的投融資人員儲備，嚴(yán)格控制投資經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。

同時(shí)增大地方政府舉債，減少政府對投融資平臺的依賴。不僅能加強(qiáng)政府的財(cái)政收支管理，而且還能從總量上控制地方債務(wù)的進(jìn)一步膨脹。

（三）投融資平臺發(fā)展制度風(fēng)險(xiǎn)的控制

要解決投融資平臺迅速膨脹的問題，應(yīng)該從根本上健全財(cái)政體制，按照財(cái)權(quán)和事權(quán)相匹配的原則，事權(quán)向中央政府轉(zhuǎn)移，財(cái)權(quán)劃分上向地方政府傾斜，劃清各政府層級間的權(quán)利職責(zé)，減輕下級政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)和融資壓力。同時(shí)抑制土地使用權(quán)收益和房地產(chǎn)價(jià)格的過快上漲，打破高估土地財(cái)政收入能力的預(yù)期，讓土地的供應(yīng)恢復(fù)到平穩(wěn)格局，從而緩解投融資平臺發(fā)展的制度風(fēng)險(xiǎn)。

參考文獻(xiàn)：

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第2篇：融資平臺債務(wù)管理范文

關(guān)鍵詞：地方政府投融資平臺；債務(wù)危機(jī)；債務(wù)償還

中圖分類號：F830.59文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：10074074（2012）06014809

一、問題的提出

地方政府投融資平臺是由地方政府組建，通過劃撥土地，輔之以財(cái)政補(bǔ)貼等作為還款保證的，投入資產(chǎn)和現(xiàn)金流大致可以達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的公司，其重點(diǎn)投向主要以市政建設(shè)、公用事業(yè)等項(xiàng)目為主，主要包括城市建設(shè)投資公司、城建開發(fā)公司、城建資產(chǎn)經(jīng)營公司等?！笆晃濉逼陂g，地方政府投融資平臺為中國走出金融危機(jī)困境，經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)“保八”增長目標(biāo)立下汗馬功勞，同時(shí)為消化經(jīng)濟(jì)過剩，改善民生，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的雙重豐收做出了貢獻(xiàn)?！笆濉币詠?，中央兩年新增投資1.18萬億帶動4萬億總投資已經(jīng)完成，在北美經(jīng)濟(jì)前景迷茫、西歐經(jīng)濟(jì)惡化、亞洲經(jīng)濟(jì)降溫的背景下，我國經(jīng)濟(jì)遭遇著外部需求疲軟，內(nèi)需嚴(yán)重不足的雙重困境。在宏觀環(huán)境趨緊的背景下，地方政府投融資平臺風(fēng)險(xiǎn)面臨考驗(yàn)。盡管在2012年政府工作報(bào)告中指出，雖然當(dāng)前我國國債余額總量約為10萬億元左右，占GDP的比重不足25%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國際公認(rèn)的60%的安全標(biāo)準(zhǔn)，但實(shí)際情況遠(yuǎn)沒有所說的那么樂觀，我國地方債務(wù)規(guī)模已達(dá)10.7萬億元，中央債務(wù)加上地方債務(wù)總額占GDP的比重已達(dá)到約50%，接近警戒線水平，并且我國各地方政府的隱性債務(wù)還將繼續(xù)擴(kuò)張[1]。因此，地方政府投融資平臺的風(fēng)險(xiǎn)問題成為困擾中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展與穩(wěn)定的問題。

二、地方政府投融資平臺的雙重不完全問題

我國地方政府投融資平臺的產(chǎn)生是我國財(cái)稅體制改革不完全的產(chǎn)物，其雙重不完全問題的根源則是我國當(dāng)前的干部任用制度。一直以來，我國地方政府行政長官基本由上級政府任免，因而上級政府自然成了地方政府各級官員的委托人；同理，政府投融資平臺是名為公司建制下的法人單位，實(shí)際上卻是帶有濃重政府色彩的組織，平臺的高層管理人員均由地方政府行政長官任免，絕大部分來自于原政府的財(cái)政局、發(fā)改委、計(jì)經(jīng)委等政府要員，因此平臺高管與地方政府官員之間又形成一種委托與的關(guān)系。但是以上兩種都是不完全的，不能用傳統(tǒng)的委托理論來解釋。

（一）地方投融資平臺的不完全問題

普遍觀點(diǎn)認(rèn)為，地方政府投融資平臺的幾何倍數(shù)增長成為產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)的主因，由于監(jiān)管不力與法律法規(guī)的缺失導(dǎo)致平臺資金運(yùn)營管理欠規(guī)范，加大了其自身運(yùn)營的風(fēng)險(xiǎn)[12]。但是，為什么政府急于擴(kuò)張地方政府投融資平臺呢？主要原因是分稅制背景下中央與地方政府對財(cái)權(quán)與事權(quán)分配現(xiàn)狀的漠視[3]。1994 年的“分稅制”改革以來，中央政府與地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)的比例關(guān)系發(fā)生改變，地方政府自擴(kuò)大，各級地方政府促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性被激發(fā)，但地方稅依然是地方政府主要預(yù)算內(nèi)財(cái)源，這一稅項(xiàng)難以維持地方經(jīng)濟(jì)的快速增長帶動對基礎(chǔ)設(shè)施與公益服務(wù)的巨大需求，而市政債券的發(fā)行也難以滿足這一需求，地方政府平臺的建立成為解決這一問題的突破口。2008年美國次貸危機(jī)以來，中國外向型貿(mào)易發(fā)展受阻，中央政府實(shí)行積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策以擴(kuò)大內(nèi)需，投融資平臺進(jìn)入新一輪高速發(fā)展時(shí)期。截至2008年，全國各級政府投融資平臺達(dá)到3 800家以上[4]。2009年3月中國人民銀行與中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會聯(lián)合關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見中提出：“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道”。此時(shí)，縣級投融資平臺遍地開花、勢如破竹，縣均投融資平臺由幾家迅速增至十幾家。截至2011年12月底，我國地方政府投融資平臺共10 000多家，其中70%以上的為縣級投融資平臺。

理論上講，地方政府與投融資平臺形成了委托關(guān)系。按照傳統(tǒng)委托理論，委托人和人都是經(jīng)濟(jì)人，行為目標(biāo)都是為了實(shí)現(xiàn)自身效用最大化。在委托關(guān)系中，委托人的收益直接取決于人的成本（付出的努力），而人的收益就是委托人的成本（支付的報(bào)酬）。因而，委托人與人相互之間的利益是不一致的，甚至是相互沖突的。因而，委托人與人之間需要建立某種機(jī)制（契約）以協(xié)調(diào)兩者之間相互沖突的利益[68]。信息不對稱與不確定性是在委托關(guān)系中產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)的的根源[4]。但現(xiàn)實(shí)中，我國地方融資平臺并不是傳統(tǒng)的委托管理，它形成了地方政府與平臺，平臺與政府之間的雙重關(guān)系，并且，平臺項(xiàng)目融資，項(xiàng)目運(yùn)行涉及到一種特殊的銀企關(guān)系[9]，地方投融資平臺債務(wù)激增風(fēng)險(xiǎn)所反映的不只是中央與地方財(cái)政分權(quán)不當(dāng)?shù)膯栴}，更深刻地反映了現(xiàn)有的公共資本投融資體制存在的缺陷[10]。

（二）地方政府和上級政府的不完全

在地方政府與上級政府的委托關(guān)系中，地方政府對預(yù)算支出規(guī)模擴(kuò)大呈現(xiàn)內(nèi)生放大的效應(yīng)[3]。地方政府為了自身政治利益的需要，會有強(qiáng)烈的政績欲望，他們就會極力擴(kuò)大支出，甚至不惜舉債，形成地方政府?dāng)U大預(yù)算規(guī)模的內(nèi)在激勵(lì)。雖然上級政府擁有種種對地方政府的監(jiān)督職權(quán)，但具體對財(cái)政預(yù)算與支出、公共物品的生產(chǎn)函數(shù)和成本函數(shù)以及各種公共服務(wù)的需求等方面，地方政府有更多的話語權(quán)，上下級政府之間的信息不對稱問題突出，對于諸多地方政府提出的預(yù)算請求，上級政府也無法擁有充分的信息來判別其真?zhèn)魏吞岢霎愖h。由于官員的效用是預(yù)算規(guī)模的增函數(shù)，近年來遭金融危機(jī)的襲擊，中央實(shí)施了4萬億擴(kuò)大內(nèi)需的投資計(jì)劃，給了地方政府?dāng)U張支出的機(jī)會，地方政府?dāng)U大支出行為客觀上為上級政績“增光添彩”，只要地方政府的預(yù)算規(guī)模沒有大到引發(fā)社會動亂和經(jīng)濟(jì)動蕩邊界，上級政府或官員是不會采取嚴(yán)厲的控制措施，相反還會采取默許的鼓勵(lì)。由于現(xiàn)行的預(yù)算體制的不完善，在理性的驅(qū)使下各級政府與官員都會產(chǎn)生大量的投機(jī)與短期的支出擴(kuò)張行為，預(yù)算支出規(guī)模逐級擴(kuò)大，產(chǎn)生強(qiáng)烈的放大作用。因此，地方政府?dāng)U張地方債務(wù)內(nèi)在邏輯性得以發(fā)揮。因此，從當(dāng)年6月國家審計(jì)署的審計(jì)結(jié)果公告看，截至2010年年底，全國地方政府性債務(wù)余額107 174.91億元，其中政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)67 109.51億元，占總債務(wù)的62.62%；政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)23 369.74億元，占總債務(wù)的21.8%；政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)16 695.66億元，占15.58%。

（三）投融資平臺與地方政府的不完全

上級政府與地方政府的不完全關(guān)系致使地方政府債務(wù)擴(kuò)大的內(nèi)在激勵(lì)，這種內(nèi)在激勵(lì)反而成為地方政府與投融資平臺不完全委托關(guān)系的根源。一方面地方政府想方設(shè)法擴(kuò)大支出，增加政績，另一方面我國《預(yù)算法》明確規(guī)定不許地方財(cái)政列赤字和發(fā)行債券，因而，成立政府投融資平臺式的公司成為各地方政府變相舉債的工具。2008年開始，大量的地方政府投融資平臺遍地開花、勢如破竹。截至2011年12月底，我國地方政府投融資平臺共10 000多家，其中70%以上的為縣級投融資平臺，工、建、農(nóng)、中四大行平臺貸款余額分別為6 800億，4 298億，3 977億，3 949億，共計(jì)1.9萬億。政府投融資平臺是名為公司建制下的法人單位，實(shí)為帶有濃重政府色彩的組織。各地方政府投融資機(jī)構(gòu)注冊資金的來源絕大多數(shù)是當(dāng)?shù)厝嗣裾?、發(fā)改委或地方國資委的全額國有資本金注入，其建制均為注冊的公司制法人企業(yè)，高層管理人員絕大部分來自于原政府的財(cái)政局、發(fā)改委、計(jì)經(jīng)委等政府要員。從另一層定義看，此類公司具備地方準(zhǔn)財(cái)政的性質(zhì)，其經(jīng)營管理不是以盈利為目的，其收入的大部分來自于當(dāng)?shù)卣呢?cái)政補(bǔ)貼，支出的方向是行使地方政府的部分職能，這就決定了其經(jīng)營的目的與利潤最大化或公司利益或股東利益最大化相背離，違反了委托的基本假設(shè)前提。

三、基于雙重委托：地方投融資平臺風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)分析框架

西方傳統(tǒng)委托理論主要是針對上市公司的一種分析框架，由Coase（ 1993）、Jensen 和Meckling（1976）、Fama 和Jensen（ 1983）等提出，后由眾多的經(jīng)濟(jì)學(xué)家和公司治理專家加以擴(kuò)充和發(fā)展，是一種較為成熟的公司治理問題分析框架。委托理論的核心問題是解決所有權(quán)和控制權(quán)相分離問題，解決股東與經(jīng)營者之間的利益沖突問題。[11]不完全是指委托雙方基于一種特殊的裙帶關(guān)系或臍帶關(guān)系，而兩者之間產(chǎn)生了居多的預(yù)算軟約束問題，從而導(dǎo)致不能完全履行原來的商業(yè)約定?；诜侄愔票尘跋碌胤秸度谫Y平臺的雙重不完全問題是導(dǎo)致平臺風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大的主要原因。

（一）分稅制背景下地方政府投融資平臺風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生

因而，上述機(jī)制可以簡單表述為：在經(jīng)濟(jì)滯脹條件下，政府的融資決策會導(dǎo)致銀行放貸增加，此時(shí)一方面會引起過度消費(fèi)及投資，另一方面會導(dǎo)致資產(chǎn)價(jià)格泡沫增加，這是放貸增加會導(dǎo)致問題與風(fēng)險(xiǎn)貸款增加，同時(shí)過度的消費(fèi)與投資也會導(dǎo)致不良貸款增加，這是一旦資產(chǎn)破滅，銀行危機(jī)產(chǎn)生，導(dǎo)致平臺融資債務(wù)增加。如圖4所示。

（三）平臺風(fēng)險(xiǎn)加大導(dǎo)致地方政府平臺債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)張

下面用一個(gè)兩期模型來進(jìn)行分析。假設(shè)融資平臺生存兩期，在第一期融資平臺通過融資獲利獲得收入，它獲得的收入除了用來滿足該期的開支外，其余用來儲蓄，融資平臺在第二期不融資，主要靠第一期的儲蓄來滿足其在該期的開支，因此每期擁有兩代融資平臺，t期和t-1期。

利率的增加對儲蓄的影響則取決于替代彈性的大小，這是因?yàn)槔实脑黾訉?jīng)濟(jì)的影響有兩方面：第一，由于利率增加，使得融資平臺在第一期的開支成本增高，因此融資平臺會把第一期的開支減少，從而提高儲蓄水平；第二，由于利率的增加，融資平臺的儲蓄收入增加，從而總收入增加，為了使開支路徑平滑，將導(dǎo)致融資平臺每期的開支都可能增加。因此利率的增加對儲蓄的影響取決于哪一種更突出，也就是取決于替代效應(yīng)和收入效應(yīng)的大小，如果替代彈性大于1，第二種效果突出，從而儲蓄上升，反之則下降。如果替代彈性等于1，這兩種效果正好抵消，從而利率的改變不影響融資平臺的儲蓄水平。

一個(gè)融資平臺的預(yù)算約束是，其開支的現(xiàn)值必須小于或等于其初始 財(cái)富與其勞動收入的現(xiàn)值之和。與此相類似，政府的預(yù)算約束是，其購買物品與服務(wù)的支出的現(xiàn)值必須小于或等于其初始財(cái)富與其稅收收入（減去轉(zhuǎn)移支付后的凈值）的現(xiàn)值之和。

四、對策與建議

從上面的分析可以看出，地方平臺風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生有其歷史的原因，但是風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)張則是地方政府與融資平臺行為的結(jié)果。因此，要解決地方政府投融資平臺風(fēng)險(xiǎn)問題，必須從源頭解決雙重不完全問題，而雙重不完全問題則需要以微觀主體為切入點(diǎn)，從宏觀方面進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)，兩者相互相成。

（一）微觀角度

從微觀角度看，規(guī)范融資平臺行為，建立和完善融資約束機(jī)制，加強(qiáng)對資金的監(jiān)管力度，防控地方政府融資平臺貸款風(fēng)險(xiǎn)成為解決地方政府投融資平臺不完全的癥結(jié)所在。一是要規(guī)范投融資平臺公司的行為，對其進(jìn)行清理規(guī)范。具體要對已經(jīng)設(shè)立的投融資平臺公司進(jìn)行分類清理規(guī)范，對新設(shè)立投融資平臺公司嚴(yán)格依法辦理。二是清理并妥善處理投融資平臺公司債務(wù)。清理各類綜合性投資公司與行業(yè)性投資公司所在的債務(wù)[12]，包括投融資平臺公司借入、拖欠或因提供擔(dān)保、回購等信用支持形成的債務(wù)；明確存量債務(wù)償還責(zé)任，不得單方面改變原有債權(quán)債務(wù)關(guān)系，防范道德風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生；妥善解決原計(jì)劃由投融資平臺公司承擔(dān)投融資的在建項(xiàng)目后續(xù)資金問題，防止“半拉子”工程出現(xiàn)，造成資金損失與浪費(fèi)。三是加強(qiáng)平臺投融資管理。投融資管理包括融資管理和投資管理，一方面需要銀行金融機(jī)構(gòu)嚴(yán)格規(guī)范對投融資平臺公司的放貸管理，加強(qiáng)還本付息現(xiàn)金流缺失等各種風(fēng)險(xiǎn)識別和風(fēng)險(xiǎn)管理；另一方面平臺投融資項(xiàng)目必須符合有關(guān)政策要求，投融資資金要嚴(yán)格按照規(guī)定用途使用，投融資和擔(dān)保要嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

（二）宏觀角度

宏觀角度看，轉(zhuǎn)變政府職能，完善政府債務(wù)管理體制，強(qiáng)化對融資平臺監(jiān)督管理是理順地方政府與中央政府關(guān)系機(jī)制，解決兩者不完全問題，化解由這種不完全產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵所在。一是重新厘清中央與地方政府職能關(guān)系。從根本上看，地方政府投融資平臺產(chǎn)生是地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配而形成的復(fù)雜結(jié)果，地方政府大量承擔(dān)經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能但同時(shí)在財(cái)權(quán)上受中央政府的約束[13]。因而，推進(jìn)“公共服務(wù)型政府”建設(shè)，讓地方財(cái)政從“吃飯財(cái)政”與“建設(shè)財(cái)政”中走出來，真正向“公共財(cái)政”轉(zhuǎn)變；同時(shí)需要改進(jìn)對地方官員的政績考核辦法，逐步建立經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生改善與環(huán)境保護(hù)等多重標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)評價(jià)體系，引導(dǎo)各級地方政府投融資行為朝理性化方向發(fā)展[14]。二是逐步理順和完善政府債務(wù)管理體制。我國龐大的地方政府債務(wù)種類多樣，成因復(fù)雜，隱形債務(wù)或或有債務(wù)占比相對較高，中央政府要合理監(jiān)督并引導(dǎo)地方政府債務(wù)向“顯性化”發(fā)展，完善統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與財(cái)政歸口管理的財(cái)務(wù)管理體制，明確債務(wù)范圍和統(tǒng)計(jì)口徑，正確計(jì)算政府債務(wù)率、償債率等預(yù)警指標(biāo)等。三是強(qiáng)化中央政府投融資平臺監(jiān)管職能。中央政府與地方政府應(yīng)發(fā)揮出資人作用，加強(qiáng)對投融資平臺監(jiān)管工作，建立由財(cái)政部門、審計(jì)部門或委托中介機(jī)構(gòu)對地方政府債務(wù)資金的使用進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)，對平臺項(xiàng)目的債務(wù)償還能力、收益能力與社會經(jīng)濟(jì)效益等進(jìn)行綜合績效評價(jià)，將地方政府債務(wù)納入領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)范圍[15]；嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目資本金管理制度，跟蹤貸款資金使用去向，防止貸款資金被擠占與挪用。

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第3篇：融資平臺債務(wù)管理范文

關(guān)鍵詞：地方政府；投融資問題；對策

近些年來，我國地方政府的投融資平臺在抵御國際金融風(fēng)暴方面取得了較大的功效，而當(dāng)前我國還沒有一套完善的地方政府投融資平臺的建設(shè)規(guī)范，其運(yùn)作機(jī)制和投融資風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制也不夠完善，使得我國地方政府投融資出現(xiàn)這樣或那樣的問題，進(jìn)而給地方政府帶來極大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。由此可見，就地方政府投融資問題及對策進(jìn)行探討具有十分重要的意義。基于此，筆者做出以下幾點(diǎn)探討。

一、存在問題

1.地方政府投融資平臺債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷擴(kuò)大

當(dāng)前，我國地方政府投融資平臺在融資方面的透明性和公開性還較為缺乏，地方政府的資金通常是借助多個(gè)融資平臺向多家銀行借貸所得，對于債務(wù)的管理又分布在不同部門，導(dǎo)致地方政府對不同層次的政府投融資平臺的債務(wù)和擔(dān)保情況了解不透徹、不清楚，最終不斷擴(kuò)大地方政府投融資平臺的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。這是由于地方政府投融資平臺的投融資項(xiàng)目大都是基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，具有投資大、回收期長且收益見效甚微，如果投融資平臺難以償還銀行的貸款，就會成為地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，一旦地方的債務(wù)償還能力不足時(shí)，要么將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給銀行；要么由中央財(cái)政償還地方政府的財(cái)務(wù)。

2.投融資風(fēng)險(xiǎn)主要集中在金融機(jī)構(gòu)

雖然地方政府的投融資平臺能通過發(fā)行中期票據(jù)和企業(yè)債券的方式，從而拓寬中央政府對項(xiàng)目配套資金的融資渠道，而就實(shí)際而言，很多地方政府的財(cái)務(wù)狀況不好，具有較高的資產(chǎn)負(fù)債率，難以具備債券發(fā)行資格，能滿足上市融資條件的公司就更少，很多投融資公司只有借助金融機(jī)構(gòu)的貸款化解資金短缺的問題，使得投融資風(fēng)險(xiǎn)主要集中在金融機(jī)構(gòu)。

3.管理較為混亂

近些年來，我國地方政府投融資平臺的行政色彩越來越強(qiáng)烈，不同的投融資平臺又是由不同的行政部門進(jìn)行組建和管理，導(dǎo)致條塊分割尤為嚴(yán)重。雖然地方政府在構(gòu)建投融資平臺時(shí)強(qiáng)調(diào)“借、管、用、還”一體化，而在實(shí)際操作時(shí)，經(jīng)常出現(xiàn)“借、管、用、還”相互分離的情況。通常情況下，發(fā)改委規(guī)劃需要舉債的項(xiàng)目；財(cái)政廳和人民銀行審核貸款項(xiàng)目；發(fā)改委與國資委監(jiān)督和管理資金使用情況；最終都是由財(cái)政部門償還舉債資金。財(cái)務(wù)部門拿不到投融資平臺財(cái)務(wù)報(bào)表，就難以全面掌握投融資平臺的負(fù)債情況，使得地方政府投融資平臺管理較為混亂。

4.治理結(jié)構(gòu)不合理

政府投融資平臺的各級管理人員大都由政府選派，其經(jīng)營決策主要體現(xiàn)的是政府導(dǎo)向，并政府建設(shè)的項(xiàng)目資金的需求而確定融資的規(guī)模，并沒有結(jié)合平臺的財(cái)務(wù)狀況和債務(wù)償還能力。很多地方的投融資平臺自建立之初存在現(xiàn)金流短缺的情況，而地方政府則是通過使用權(quán)的劃撥和非現(xiàn)金資產(chǎn)的形式進(jìn)行注資，所投入的現(xiàn)金流量則少之又少。投融資平臺為解決現(xiàn)金流短缺的現(xiàn)狀，就必須向銀行抵押借款，而已抵押資產(chǎn)不管的平臺還是銀行，大都沒有完備的抵押物質(zhì)處理權(quán)，使得投融資平臺的公司治理結(jié)構(gòu)不合理。

二、應(yīng)對策略

1.建立健全投融資方面的法律法規(guī)，不斷完善投融資平臺的管理體系

建立健全投融資方面的法律法規(guī)，不僅為地方政府的投融資工作提供重要的法律依據(jù)，也規(guī)范了投融資平臺的建設(shè)。管理體系完善與否直接決定著投融資平臺的運(yùn)營效率的高低。在國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中，由于投融資平臺的作用巨大，因而應(yīng)建立起中央與地方的投融資管理體系。在中央建立的投融資管理機(jī)構(gòu)，其職能主要是對全國性的投融資業(yè)務(wù)所需資金的投放重點(diǎn)和方向進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，并指導(dǎo)和協(xié)調(diào)地方政府開展投融資業(yè)務(wù)，嚴(yán)格監(jiān)督資金的使用并加強(qiáng)債務(wù)管理；在地方設(shè)立專業(yè)的管理機(jī)構(gòu)，就平臺的投融資與債務(wù)問題實(shí)行統(tǒng)一管理，接受上級投融資管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和檢查，并向上街呈報(bào)財(cái)務(wù)報(bào)表，從而有利于上級更好的掌握和了解全國性的投融資動向及其債務(wù)規(guī)模的大小，再結(jié)合我國發(fā)展的需要，及時(shí)調(diào)整國家的投融資政策。

2.理順投融資平臺的債務(wù)管理體制

對投融資平臺債務(wù)必須統(tǒng)一管理，扭轉(zhuǎn)多頭舉債、分散使用、財(cái)政兜底的被動局面。在目前未成立中央投融資管理機(jī)構(gòu)前，可由財(cái)政部門統(tǒng)一管理，成立專門投融資管理機(jī)構(gòu)后，由中央投融資管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，投融資公司定期向中央投融資管理機(jī)構(gòu)提交財(cái)務(wù)報(bào)告，中央投融資管理機(jī)構(gòu)向財(cái)政部報(bào)告，并接受審計(jì)部門的檢查。對于投融資平臺的貸款應(yīng)實(shí)行貸款證券化，使其進(jìn)入債券市場解決巨大的存量問題。

3.完善投融資平臺的法人治理結(jié)構(gòu)

為使各投融資平臺成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的獨(dú)立法人實(shí)體，首先要轉(zhuǎn)變政府職能，不再向平臺直接派高管人員，不以行政手段干預(yù)企業(yè)的實(shí)際運(yùn)作，政府或政府的特設(shè)機(jī)構(gòu)作為出資人負(fù)責(zé)制定國有資產(chǎn)戰(zhàn)略調(diào)整方案和國有資產(chǎn)監(jiān)管，代表行使所有者職能，按出資額享有資產(chǎn)收益、重大決策和選擇經(jīng)營管理者等權(quán)利，對公司的債務(wù)承擔(dān)有限責(zé)任，使資本層面擺脫條條分割，真正實(shí)現(xiàn)行政與資本分離，從而完善法人治理結(jié)構(gòu)。

三、總結(jié)語

總之，地方政府建立投融資平臺的根本目的就是促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，加快城市化的進(jìn)程。而面對當(dāng)前地方政府投融資平臺存在的種種問題，作為地方政府的投融資平臺，不僅要注重國家宏觀調(diào)控政策的貫徹，更要在法律法規(guī)、管理體系、融資渠道、融資方式和治理結(jié)構(gòu)等方面注重風(fēng)險(xiǎn)的控制和規(guī)范化的管理。通過不斷完善投融資平臺的法制、體制和結(jié)構(gòu)，確保地方政府投融資平臺順利安全的運(yùn)行，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)事業(yè)的飛速發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

第4篇：融資平臺債務(wù)管理范文

關(guān)鍵詞：市縣級；融資平臺公司；經(jīng)營管理

中圖分類號：F23

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：16723198（2015）18011101

1 存在的問題和困難

1.1 地方政府性債務(wù)管理不夠規(guī)范

（1）政府性債務(wù)管理制度尚不健全。尚未出臺綜合性的政府性債務(wù)管理制度、政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度、償債準(zhǔn)備金制度等；尚未明確債務(wù)歸口管理部門，政府性債務(wù)舉借仍由相關(guān)部門和單位自主確定，多頭管理，對新增債務(wù)未進(jìn)行有效控制和審批，債務(wù)規(guī)模缺乏有效控制，債務(wù)資金使用未得到有效監(jiān)督管理。部分地方政府部門和機(jī)構(gòu)以及全額撥款事業(yè)單位違規(guī)出具承諾函、寬慰函，違規(guī)以財(cái)政性收入、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)或其他方式提供直接或間接擔(dān)保。違規(guī)集資形成的債務(wù)時(shí)有發(fā)生。

（2）平臺公司經(jīng)營不規(guī)范。一是未嚴(yán)格按照國務(wù)院19號文件對融資平臺公司進(jìn)行清理規(guī)范。二是部分融資平臺公司管理不規(guī)范。三是大部分都存在著工程超概算的問題，導(dǎo)致大部分工程拖欠工程款，形成政府性債務(wù)。

1.2 債務(wù)總額大，債務(wù)償還包袱沉重

市級城司作為融資平臺，承擔(dān)著全市重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目融資工作，自成立以來主要工作是市本級重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)和作為政府融資平臺支持縣（區(qū)）域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并無經(jīng)營收入，無力支付貸款本息。但為維護(hù)政府信用和城司在資本市場的信用等級，確保市級開發(fā)性金融合作工作正常進(jìn)行，以貸還貸和以貸還息總量大，矛盾后移。加之多數(shù)在建項(xiàng)目超預(yù)算及建設(shè)資金來源不足，造成項(xiàng)目資金缺口較大。在行業(yè)上主要表現(xiàn)為市政建設(shè)、交通運(yùn)輸行業(yè)。

1.3 融資成本增大，增加了償債壓力

通過融資租賃、回購（BT）、墊資施工、延期付款和集資等方式形成的政府性債務(wù)規(guī)模大、融資成本較高，增加了償債壓力。

這些融資方式隱蔽性強(qiáng)，不易監(jiān)管，且融資成本普遍高于同期銀行貸款利率。如回購資金空掛問題，城司在發(fā)行企業(yè)債券時(shí)，為滿足債券發(fā)行對發(fā)行人財(cái)務(wù)指標(biāo)中主營業(yè)務(wù)收入及經(jīng)營性現(xiàn)金流的要求，與市政府簽訂了BT回購協(xié)議。協(xié)議簽訂后，由于財(cái)政資金無法到位，城司形成巨額“長期應(yīng)收款”掛賬，以此又帶來了資金空掛問題。

1.4 資本結(jié)構(gòu)不合理、公司治理結(jié)構(gòu)薄弱

在資本結(jié)構(gòu)中，特別是在以非貨幣資產(chǎn)出資存在問題較多，作為出資的相關(guān)實(shí)物及土地使用權(quán)大部分均未辦理財(cái)產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移手續(xù)，而且還存在政府機(jī)關(guān)辦公設(shè)施等一些不能作為出資的非經(jīng)營性資產(chǎn)。

在公司治理結(jié)構(gòu)方面，一方面，政府職能與國有資產(chǎn)出資人職能未能完全分開、企業(yè)依法獨(dú)立自主經(jīng)營的權(quán)利受限；另一方面，縣級融資平臺公司基本未有完善的公司組織結(jié)構(gòu)，未能合理設(shè)置公司戰(zhàn)略、薪酬與考核、內(nèi)部控制及風(fēng)險(xiǎn)管理等內(nèi)部職能機(jī)構(gòu)。

1.5 良性償債機(jī)制尚未形成

目前，債務(wù)資金投向主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公益性行業(yè)，公益性項(xiàng)目投資缺乏“造血功能”，償債資金來源單一。加之土地收益遲遲難以兌現(xiàn)，導(dǎo)致償債資金缺乏保障，增大了到期清償債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，沒有建立償債準(zhǔn)備金制度，以自身盈利來償債的良性工作機(jī)制還在探索階段。

究其原因：一是資產(chǎn)質(zhì)量不高，抵御風(fēng)險(xiǎn)能力較弱。城司資產(chǎn)規(guī)模雖大，但多為公益性資產(chǎn)，缺乏經(jīng)營性資產(chǎn)。二是融資渠道單一。依賴于銀行中長期貸款等負(fù)債方式，利用資本市場直接融資比例過低，缺乏持續(xù)融資的順暢通道。三是缺乏持續(xù)經(jīng)營模式。城司僅僅承擔(dān)了以投資項(xiàng)目為中心的融資及建設(shè)的全部職能，完全按照政府要求實(shí)施項(xiàng)目。因沒有賦予經(jīng)營性資源，而缺乏經(jīng)營動力和持續(xù)經(jīng)營的運(yùn)作模式。在實(shí)際運(yùn)作過程中，缺乏自身造血功能和產(chǎn)出效益。

2 審計(jì)建議

2.1 加強(qiáng)政府性債務(wù)管理，提高政府性債務(wù)管理水平

要進(jìn)一步樹立政府性債務(wù)的償債意識和風(fēng)險(xiǎn)意識，建立健全政府債務(wù)管理長效機(jī)制，加強(qiáng)對政府性債務(wù)的管理，提高對政府性債務(wù)的管理水平，實(shí)現(xiàn)舉借和發(fā)展的良性循環(huán)。一是要根據(jù)自己實(shí)際情況，建立科學(xué)合理的政府債務(wù)管理指標(biāo)體系，明確財(cái)政部門在政府性債務(wù)管理中的主體地位，對所有債務(wù)實(shí)施全程監(jiān)督，對政府性債務(wù)的總量、期限及結(jié)構(gòu)進(jìn)行認(rèn)真研究分析，建立有效的控制措施。二是加強(qiáng)對政府性債務(wù)舉借和融資市場的研究和監(jiān)控，有效的防止債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。三是政府性債務(wù)的融資和償債資金納入預(yù)算管理，保證財(cái)政預(yù)算管理的真實(shí)性、完整性，有效防范和化解政府性債務(wù)產(chǎn)生的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

2.2 加強(qiáng)和完善政府性債務(wù)決策機(jī)制、監(jiān)控預(yù)警機(jī)制

加強(qiáng)和完善政府性債務(wù)的決策機(jī)制。應(yīng)建立統(tǒng)一的政府債務(wù)管理專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對政府性債務(wù)監(jiān)督與管理，理順政府性債務(wù)管理體制和決策機(jī)制。要定期對政府性債務(wù)進(jìn)行檢查監(jiān)督，規(guī)范政府性債務(wù)的舉借、使用審批程序，嚴(yán)禁違反相關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格控制基層單位舉借債務(wù)，按照誰決策，誰負(fù)責(zé)，誰受益，誰償還的原則，防止新增不良債務(wù)。

2.3 加強(qiáng)對政府性債務(wù)的監(jiān)督檢查

政府應(yīng)建立領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，嚴(yán)格考核，把政府債務(wù)管理工作作為日常重要工作來抓，積極采取可行措施，防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政和項(xiàng)目主管部門要切實(shí)發(fā)揮職能作用，對地方政府性債務(wù)進(jìn)行定期統(tǒng)計(jì)和動態(tài)監(jiān)控，加強(qiáng)對政府性債務(wù)的事前、事中和事后監(jiān)督，對資金和項(xiàng)目實(shí)行全程控制，禁止政府各部門單位直接舉借政府性債務(wù)。加強(qiáng)項(xiàng)目管理，嚴(yán)格遵守基本建設(shè)程序，遵守投標(biāo)制度，加強(qiáng)竣工決算審計(jì)。計(jì)劃、財(cái)政、審計(jì)及監(jiān)督檢查部門應(yīng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)與合作，嚴(yán)格項(xiàng)目的審批，加大對資金撥付使用的監(jiān)督、檢查力度，對違反財(cái)經(jīng)法規(guī)、浪費(fèi)國家資財(cái)?shù)男袨閺膰?yán)懲處，確保專款專用。進(jìn)一步深化經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，把領(lǐng)導(dǎo)干部在任職期間的舉債、償債情況納入審計(jì)評價(jià)范圍，堅(jiān)決杜絕影響縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行為及盲目舉債造成不必要的損失浪費(fèi)問題。

第5篇：融資平臺債務(wù)管理范文

【關(guān)鍵詞】 融資平臺； 信息不對稱； 地方債； 破產(chǎn)機(jī)制

隨著我國地方政府債務(wù)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，地方政府債務(wù)問題越來越受到政府與社會各界的關(guān)注。根據(jù)國家審計(jì)署公布的數(shù)據(jù)，截至2010年底，全國省、市、縣三級地方政府性債務(wù)余額共計(jì)107 174.91億元，其中融資平臺公司的政府性債務(wù)余額為49 710.68億元，占比46.38%。經(jīng)濟(jì)學(xué)家霍夫曼表示，考慮到中國適中的總體債務(wù)水平，即使一些地方政府融資平臺陷入麻煩，地方政府總體債務(wù)看起來也是完全可控的。然而，金融服務(wù)機(jī)構(gòu)摩根大通報(bào)告（2012）稱，盡管中國地方政府債務(wù)規(guī)?？煽兀扇∝?cái)政改革措施，逐步穩(wěn)定地方政府債務(wù)增速仍然至關(guān)重要。地方政府債務(wù)的發(fā)展?fàn)顩r及其化解是我國目前必須要正視的問題，為解決地方政府債務(wù)的激增及防范地方政府債務(wù)危機(jī)的出現(xiàn)，我國需要對地方政府債務(wù)具體存在問題進(jìn)行深入了解，以便尋求可行的解決方法。

一、中國地方政府債務(wù)現(xiàn)狀

在中國，地方政府與私人部門一起成為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要投資者。金融危機(jī)爆發(fā)后，為刺激經(jīng)濟(jì)增長，中國政府實(shí)行了四萬億元的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃。除中央政府承擔(dān)的11 800億元外，其他資金來源主要是地方政府承擔(dān)、政策性貸款以及地方企業(yè)債券等方式籌集資金。近年來，大規(guī)模的投資建設(shè)為經(jīng)濟(jì)增長注入了活力，同時(shí)也促使地方政府債務(wù)規(guī)模增大。由于舉債年限多為三年期和五年期，如表1所示，隨著舉債期限臨近，地方政府債務(wù)進(jìn)入了償債高峰期，債務(wù)問題也日益凸顯。

逾10萬億元的債務(wù)給地方政府造成了巨大的壓力。中國地方政府債務(wù)增加是否會演變成地方債務(wù)危機(jī)的問題引人擔(dān)憂。例如，2011年云南省公路開發(fā)投資有限公司向債權(quán)銀行發(fā)函，表示“即日起，只付息不還本”，雖最終撤回信函，未造成違約，但融資平臺償債壓力可見一斑。評級機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)普爾發(fā)表報(bào)告（2012）稱，從地方政府收入來看，地方政府有能力避免大規(guī)模地方政府融資平臺貸款違約發(fā)生。但是，面對如此龐大的地方政府債務(wù)規(guī)模，為了避免地方債務(wù)危機(jī)，逐步化解地方債務(wù)，實(shí)現(xiàn)地方債務(wù)可持續(xù)發(fā)展，政府必須認(rèn)清地方政府債務(wù)存在的問題。

二、中國地方政府債務(wù)存在的問題

（一）信息不對稱

市場中普遍存在信息不對稱的現(xiàn)象，處于缺乏信息的一方往往會蒙受損失。從內(nèi)容上區(qū)分，信息不對稱主要包括隱蔽信息和隱蔽行為。地方政府債務(wù)問題中的信息不對稱主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

1.商業(yè)銀行與地方政府之間存在信息不對稱，地方政府對商業(yè)銀行隱蔽信息。銀行借貸是地方政府性債務(wù)的主要來源，2010年底地方政府性債務(wù)余額中，銀行貸款為84 679.99億元，占79.01%。地方政府通過融資平臺向銀行借貸，且融資平臺貸款總體信息只由政府掌握；銀行只是針對具體融資平臺法人或項(xiàng)目放貸，很難對地方政府的財(cái)力以及融資平臺借貸總量、擔(dān)保情況、債務(wù)償還安排等進(jìn)行深入了解，從而無法對貸款的使用進(jìn)行有效監(jiān)督和指導(dǎo)。

2.中央政府對地方政府監(jiān)管過程中存在信息不對稱。一方面，地方政府對中央政府隱蔽信息，由于中央政府缺乏地方投資項(xiàng)目和居民的公共品需求等信息，地方政府就可能為了使投資項(xiàng)目和借款申請順利通過，選擇最容易受中央青睞的項(xiàng)目，而不是根據(jù)投資回報(bào)和項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行選擇；另一方面，地方政府對中央政府隱蔽行為，上下級政府間的選擇表現(xiàn)為多任務(wù)委托—模式，其中下級政府的努力不易為上級政府所觀察，因此存在道德風(fēng)險(xiǎn)問題。如果沒有將地方債務(wù)情況納入對中下級政府官員的考核，很難確保官員在解決地方債務(wù)問題方面的努力，當(dāng)政府換屆時(shí)，很可能會造成下一屆政府的負(fù)擔(dān)。

（二）預(yù)算軟約束

我國地方債務(wù)存在嚴(yán)重的預(yù)算軟約束問題。一方面，中央政府對地方政府的預(yù)算軟約束，即，我國的地方政府面臨嚴(yán)重債務(wù)問題時(shí)，不會因清算而破產(chǎn)，而是總能夠得到中央政府的幫助存活下去；另一方面，政府對國有銀行或具備國有性質(zhì)的企業(yè)的預(yù)算軟約束，既包括政府對國有銀行或地方性商業(yè)銀行的軟約束，也包括地方政府對其融資平臺的軟約束行為。

具體而言，由于地方政府對當(dāng)?shù)胤€(wěn)定與發(fā)展至關(guān)重要，因此，中央政府在面對地方政府的債務(wù)危機(jī)時(shí)就會出面救助。中國地方政府沒有發(fā)債權(quán)，融資渠道相對單一，無法進(jìn)入資本市場進(jìn)行融資，掌握的收入相對少。大量的投資支出，投資的范圍過寬，必然導(dǎo)致還款的無力。很多地方政府本身并不具備較好的財(cái)政狀況，甚至是依靠中央政府財(cái)政支持，大規(guī)模的投資不僅支出壓力大，很多項(xiàng)目前景欠佳，增加了償債難度。地方政府了解中央政府的態(tài)度，加之我國現(xiàn)行的政績考核和官員晉升制度對官員的激勵(lì)，于是地方政府傾向于風(fēng)險(xiǎn)性更大的投資活動。前文提到了政府間的信息不對稱問題，這也促使中央政府不能很好地掌握地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，往往只能在債務(wù)惡化明顯的情況下才發(fā)現(xiàn)問題，這時(shí)也只能作出救助行為，形成預(yù)算軟約束。軟約束的預(yù)算管理體制必然促使上級政府全力救助下級政府。

國有銀行具備政府的支持，往往存在道德風(fēng)險(xiǎn)問題。發(fā)放貸款時(shí)，銀行考慮到政府的實(shí)力往往對項(xiàng)目情況沒有做好充分的風(fēng)險(xiǎn)評估，貸款發(fā)放不夠嚴(yán)格。地方政府對于地方性銀行有一定的控制權(quán)，這些銀行對地方政府包括有政府背景的城司的貸款可能會受地方政府過度干預(yù)，很難純粹依據(jù)市場規(guī)則放貸。在這種情況下，銀行若作為地方政府籌集資金的主要貸款人，其對地方政府的預(yù)算約束肯定是極其軟弱的。地方政府為了維護(hù)融資平臺的正常運(yùn)行，當(dāng)融資平臺債務(wù)發(fā)生問題時(shí)，地方政府會給予救助而很少使其破產(chǎn)。上述情況促使了地方債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大并且加大了引發(fā)債務(wù)問題的可能性。

（三）地方融資平臺的問題

1.融資平臺運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)高

地方融資平臺的運(yùn)作主要利用土地資本化、財(cái)政支出資本化、特許權(quán)資本化的方式。土地資產(chǎn)是地方政府財(cái)政的重要組成部分，然而，為融資進(jìn)行土地交易會帶來較大風(fēng)險(xiǎn)。首先土地資本化運(yùn)作過程中存在對土地估值的風(fēng)險(xiǎn)，特別是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高速時(shí)期，土地價(jià)格往往被泡沫化，刺激了政府和投資公司的舉債動機(jī)，膨脹了政府舉債的規(guī)模。同時(shí)，由于城市中地價(jià)的變動，資金的保障容易受到威脅。

2.地方政府違規(guī)擔(dān)保普遍存在

當(dāng)項(xiàng)目沒有被充分認(rèn)識其經(jīng)濟(jì)價(jià)值時(shí)，擔(dān)保是實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目融資的橋梁。地方政府應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行《預(yù)算法》、《擔(dān)保法》等有關(guān)規(guī)定，不得違規(guī)擔(dān)保。違規(guī)擔(dān)保行為不僅違背公平原則，而且會產(chǎn)生較大的金融風(fēng)險(xiǎn)。2010年，審計(jì)署公布地方政府債務(wù)中涉及違規(guī)擔(dān)保問題的金額達(dá)到464.75億元，截至2010年，有關(guān)地方和部門通過協(xié)商解除擔(dān)保協(xié)議、撤銷承諾函、被擔(dān)保單位籌集自有資金歸還等方式，整改到位220.27億元，但政府在治理違規(guī)擔(dān)保問題方面仍需加強(qiáng)。

3.融資平臺的償債能力堪憂

融資平臺信貸的管理尚不到位。2010年底，有78個(gè)市級和99個(gè)縣級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率高于100%，分別占兩級政府總數(shù)的19.9%和3.56%。由于償債能力不足，融資平臺公司普遍存在“舊債償新債”的情況。審計(jì)結(jié)果顯示有22個(gè)市級政府和20個(gè)縣級政府的借新還舊率超過20%，還有部分地區(qū)出現(xiàn)了逾期債務(wù)，有4個(gè)市級政府和23個(gè)縣級政府逾期債務(wù)率超過了10%。目前，對地方債務(wù)融資風(fēng)險(xiǎn)缺乏認(rèn)識及改革舉措，缺少相應(yīng)的監(jiān)督、預(yù)警、管理機(jī)制，融資平臺公司信息披露嚴(yán)重不透明。

三、化解地方政府債務(wù)的對策

要解決地方政府債務(wù)存在的問題，必須對地方政府債務(wù)形成和發(fā)展的原因進(jìn)行整體性、系統(tǒng)性地思考。本文針對上述問題，結(jié)合中國實(shí)際情況與國際經(jīng)驗(yàn)，提出債務(wù)化解的建議。通過推進(jìn)財(cái)政體制、官員晉升機(jī)制和行政體制的聯(lián)動改革，著重完善分稅制改革的轉(zhuǎn)移支付制度，力求從根本上改變現(xiàn)狀，達(dá)到防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的目的。

（一）規(guī)范地方債務(wù)融資平臺

1.清理債務(wù)、整合平臺

應(yīng)該明確的是，地方債務(wù)融資平臺的建立是為了對公益性（非私人）項(xiàng)目進(jìn)行融資。因此，對于非公益性項(xiàng)目的融資，在地方債務(wù)融資平臺中應(yīng)嚴(yán)格禁止。對地方社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)劃要實(shí)行嚴(yán)格的審批制度，防止投資決策的隨意性。同時(shí)整合融資平臺，這樣做既能控制平臺數(shù)量、加強(qiáng)監(jiān)管從而控制規(guī)模，又能集中優(yōu)勢資源形成規(guī)模優(yōu)勢從而強(qiáng)化融資平臺的作用。

2.杜絕地方政府違規(guī)擔(dān)保

明確地方政府出資范圍的有限責(zé)任，實(shí)現(xiàn)融資平臺公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部化。國際經(jīng)驗(yàn)表明，對于擔(dān)保的管控，應(yīng)該包括禁止給私營公司擔(dān)保，限制擔(dān)保額度，地方政府預(yù)算和財(cái)務(wù)報(bào)表中應(yīng)對所有直接和間接債務(wù)做出明確記錄。例如，法國政府規(guī)定，地方政府每年支付的債務(wù)費(fèi)用以及由地方政府擔(dān)保的債務(wù)費(fèi)用不得超過地方政府運(yùn)營經(jīng)費(fèi)的50%。

3.建立健全事前監(jiān)管機(jī)制

政府應(yīng)將地方政府債務(wù)納入地方預(yù)算管理，通過預(yù)算約束，防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。建立健全地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制和償債準(zhǔn)備金制度。中國可首先推行債務(wù)管理模式的試點(diǎn)，然后逐步擴(kuò)大規(guī)模。商業(yè)銀行應(yīng)該建立項(xiàng)目監(jiān)管制，對信貸的資金流量進(jìn)行監(jiān)控；進(jìn)行財(cái)務(wù)監(jiān)督，防止地方融資平臺抽走銀行資金；加強(qiáng)信息的公開與流動，一方面積極做好銀行間的溝通，共同防范貸款風(fēng)險(xiǎn)，另一方面加強(qiáng)債務(wù)公開化，使民眾與投資者參與監(jiān)督。

（二）完善地方債務(wù)制度建設(shè)

為了使地方政府債務(wù)規(guī)范合理，降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，避免債務(wù)危機(jī)，在存在信息不對稱的情況下，引進(jìn)制度約束是必要的。

1.應(yīng)進(jìn)一步改革完善轉(zhuǎn)移支付制度，完善地方稅制，對法律進(jìn)行修訂，保障各級財(cái)政財(cái)權(quán)與事權(quán)的平衡。理順財(cái)權(quán)與事權(quán)，落實(shí)財(cái)政收支責(zé)任，財(cái)政預(yù)算和轉(zhuǎn)移支付專門立法；提高一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比重，增加地方政府財(cái)政自主性，從而避免地方債務(wù)規(guī)模的過度增長，緩解地方政府對土地政策的依賴。

2.為了杜絕部分官員出于晉升目的而投資“形象工程”的行為，政府應(yīng)將投資項(xiàng)目對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)度以及地方政府債務(wù)現(xiàn)狀及減債情況列入官員激勵(lì)考核機(jī)制，以保證基礎(chǔ)設(shè)施投資的合理性與必要性。

（三）推進(jìn)地方債的發(fā)行

面對地方財(cái)政的困難現(xiàn)狀，要做的不僅僅是規(guī)范清理債務(wù)、規(guī)范融資平臺公司，更應(yīng)該實(shí)現(xiàn)支出項(xiàng)目的資金保障。為滿足資金要求，除了應(yīng)增加地方政府財(cái)政收入外還應(yīng)拓寬融資渠道，實(shí)現(xiàn)多元化融資才是關(guān)鍵，而發(fā)行地方債是一條重要的路徑。首先，發(fā)行地方債在籌集資金方面有優(yōu)勢，地方債有較好的信用幫助籌集資金；其次，相比融資平臺融資而言，發(fā)行地方債融資通過較低的利率降低了融資成本；再次，發(fā)行地方債通過限定資金使用的范圍幫助規(guī)范財(cái)政行為；最后，融資平臺作為公司形式而未遵循公共財(cái)政和公共投資項(xiàng)目的公開透明的原則，而發(fā)行地方債能夠幫助實(shí)現(xiàn)債務(wù)公開，降低監(jiān)管難度?？梢哉f，發(fā)行債券更具效率及公平性。同時(shí)，債務(wù)融資還能促進(jìn)金融市場的發(fā)展。在中國，《預(yù)算法》規(guī)定地方政府不允許發(fā)行地方債，但中央政府可地方債。從表2可見，我國財(cái)政部地方債以來，規(guī)模較為穩(wěn)定，主要向中西部傾斜。此外，2011年上海市、浙江省、廣東省、深圳市也開展了地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)。

清理地方債務(wù)，只有在地方債務(wù)顯性化、財(cái)務(wù)透明和預(yù)算改革的前提下才能夠?qū)嵭?。地方債的發(fā)行也應(yīng)實(shí)行中央審批的制度，降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。具體實(shí)施過程中，可以由信用評級機(jī)構(gòu)進(jìn)行嚴(yán)格的信用評估，信用評估結(jié)果作為進(jìn)入資本市場的前提。同時(shí)，設(shè)立相關(guān)的債券管理法規(guī)，將信息披露、地方債券交易管理規(guī)定等納入法律體系。

我國應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)地方債的自主發(fā)行，而非簡單的自行發(fā)行。選擇較為發(fā)達(dá)的省及個(gè)別債務(wù)情況良好、償債能力有保障的市試點(diǎn)發(fā)行地方政府債券，同時(shí)逐漸加大試點(diǎn)省份的自，特別是關(guān)于發(fā)債的規(guī)模、債券年限、票面年利率規(guī)定等。自主發(fā)行地方債券有多方面的好處，一方面，拓寬了發(fā)債省市的融資渠道，有利于進(jìn)一步投資建設(shè)，促進(jìn)了金融市場的發(fā)展；另一方面，中央可以繼續(xù)中西部地區(qū)的地方債券，幫助其規(guī)劃債務(wù)管理流程，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)。

（四）學(xué)習(xí)借鑒破產(chǎn)機(jī)制

破產(chǎn)機(jī)制是一種資產(chǎn)的重新組合，而不是資產(chǎn)清算。由于在很多情況下，地方政府對自身財(cái)政的管理不當(dāng)才是其破產(chǎn)的根本原因，因此，破產(chǎn)制度的核心是財(cái)務(wù)重組。結(jié)合國際上對地方政府破產(chǎn)的經(jīng)驗(yàn)，盡管方法有所差異，但都包含了三個(gè)重要因素：對破產(chǎn)程序觸發(fā)因素的定義；財(cái)政調(diào)整，即對債務(wù)人把開支與收入對應(yīng)，把借貸與償還能力對應(yīng)；債務(wù)人和債權(quán)人之間關(guān)于債務(wù)重組和減免的談判。在破產(chǎn)的陰影下，破產(chǎn)機(jī)制鼓勵(lì)自發(fā)地議價(jià)和談判，穩(wěn)定了對地方借貸的風(fēng)險(xiǎn)和益處的預(yù)期。沒有破產(chǎn)機(jī)制，事前監(jiān)管很容易變成過度的行政控制。

破產(chǎn)機(jī)制對解決預(yù)算軟約束提供了一條有效途徑。實(shí)行破產(chǎn)程序，中央對地方不再代為償還債務(wù)，將加強(qiáng)對地方政府的硬預(yù)算約束，并減少中央政府的隱性負(fù)債，遏制地方政府產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也是對地方政府財(cái)政失職和地方債務(wù)不謹(jǐn)慎的懲戒。

中央政府面對地方政府發(fā)生無法償還債務(wù)的情況，應(yīng)該有強(qiáng)硬態(tài)度，避免地方政府償債對中央政府的過度依賴。加強(qiáng)債務(wù)形成之前的謹(jǐn)慎性，在初期對其進(jìn)行預(yù)算，分配違約風(fēng)險(xiǎn)；將地方債務(wù)及其償還情況與官員激勵(lì)制度相結(jié)合，成為考察官員的因素；注意平衡公共服務(wù)需求與債權(quán)方權(quán)力的關(guān)系；同時(shí)，堅(jiān)持硬預(yù)算約束也會使出資人持有更加謹(jǐn)慎的態(tài)度，從源頭避免部分風(fēng)險(xiǎn)過大的債務(wù)發(fā)生。

總之，針對我國地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀，必須進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度，對現(xiàn)有的債務(wù)進(jìn)行清理規(guī)劃，整頓融資平臺問題并努力拓寬融資渠道，利用中國國民高儲蓄率的優(yōu)勢，充分發(fā)揮民間資本的作用。中國地方政府債務(wù)問題解決的發(fā)展趨勢是在建立健全事前監(jiān)管的基礎(chǔ)上，逐步學(xué)習(xí)建立事后監(jiān)管機(jī)制，兩者結(jié)合、相輔相成，從而防范地方政府債務(wù)危機(jī)，保障地方政府債務(wù)良性發(fā)展。

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第6篇：融資平臺債務(wù)管理范文

在積極財(cái)政政策和適度寬松貨幣政策的推動下，中國企業(yè)融資規(guī)模在過去一年創(chuàng)下記錄。銀行新增貸款接近10萬億元，包括各類企業(yè)債券、IPO、信托等在內(nèi)的直接融資也達(dá)到2萬億元左右的規(guī)模。在如此大規(guī)模的企業(yè)融資中，地方政府投融資平臺的融資規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)一度成為媒體關(guān)注的熱點(diǎn)，受到了廣泛重視。如何看待當(dāng)前條件下地方投融資平臺的融資沖動，采取何種措施規(guī)范管理并預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)，是需要認(rèn)真研究并對待的話題。

首先，要正確看待地方投融資平臺對促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革的積極作用。在傳統(tǒng)計(jì)劃體制下，基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)和運(yùn)營一直是政府的職責(zé)，政府投1人、政府建設(shè)、政府運(yùn)營，由于受財(cái)政收入和融資手段的制約，加之政府直接投、直接建、直接運(yùn)營的弊端，這一體制的效率較低，不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對基礎(chǔ)設(shè)施能力日益增長的需求。地方政府投融資平臺也就應(yīng)運(yùn)而生。

地方投融資平臺的出現(xiàn)，突破了對地方政府不得直接舉債融資的制度性限制，為各地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資開辟了渠道。與此同時(shí)，由于實(shí)行以企業(yè)為主體的投資、建設(shè)和運(yùn)營機(jī)制，提高了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營的效率，與正在進(jìn)行的市場化改革方向是吻合的。

其次，要客觀合理地分析判斷地方投融資平臺的融資風(fēng)險(xiǎn)。地方投融資平臺的風(fēng)險(xiǎn)主要在于與地方財(cái)政相關(guān)的連帶風(fēng)險(xiǎn)，以及由此帶來的金融風(fēng)險(xiǎn)。由于地方投融資平臺所承擔(dān)的項(xiàng)目大都帶有公益性，項(xiàng)目本身的收益率很低，難以通過項(xiàng)目自身運(yùn)營產(chǎn)生的現(xiàn)金流來實(shí)現(xiàn)還本付息。因此，許多地方投融資平臺的債務(wù)融資，包括銀行貸款和發(fā)行各類企業(yè)債券，都采取了對政府應(yīng)收賬款質(zhì)押、項(xiàng)目回購。土地資產(chǎn)質(zhì)押、第三方擔(dān)保等方式增信。一些增信措施與地方財(cái)政收入和支付能力密切相關(guān)，形成了財(cái)政隱性擔(dān)保以及相應(yīng)的連帶風(fēng)險(xiǎn)。

但是，我們在判斷風(fēng)險(xiǎn)時(shí)應(yīng)該看到，并不是所有地方都存在類似或規(guī)模相等的風(fēng)險(xiǎn)。一些發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和財(cái)政增長能力很強(qiáng)，其負(fù)債水平相對較低，地方政府的信用支持一般不會導(dǎo)致實(shí)質(zhì)性的風(fēng)險(xiǎn)；還有一些地方通過投融資平臺實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，大大改善了商業(yè)環(huán)境，帶動項(xiàng)目周邊土地增值，給地方經(jīng)濟(jì)和政府收入帶來了增長空間。因此，當(dāng)我們分析地方投融資平臺所帶來的融資風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，必須動態(tài)地看待其投融資行為所產(chǎn)生的各類收益，將收益增長潛力與政府性負(fù)債綜合加以考慮，避免將地方投融資平臺的融資風(fēng)險(xiǎn)不合理放大的傾向和做法。

再次，要規(guī)范地方投融資平臺的債務(wù)融資行為，積極穩(wěn)妥地預(yù)防并化解可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前，重要的是規(guī)范地方政府投融資平臺的債務(wù)融資行為，關(guān)鍵在于區(qū)分不同類型的投融資平臺，實(shí)行分類管理和規(guī)范。

對于那些具有較好公司治理結(jié)構(gòu)和資產(chǎn)質(zhì)量，其項(xiàng)目運(yùn)營收益足以承擔(dān)起債務(wù)融資還本付息責(zé)任，無須地方政府或財(cái)政進(jìn)行信用支持的投融資平臺，應(yīng)允許其按照市場原則融資；對于那些承擔(dān)著基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目或市政項(xiàng)目投資建設(shè)和運(yùn)營職責(zé)的投融資平臺，其收益不足以承擔(dān)還本付息責(zé)任，需要地方政府或財(cái)政通過各種形式的政府信用予以支持和還本付息支持的，仍可允許其在政府信用支持下進(jìn)行規(guī)范適度的債務(wù)融資，但必須將平臺公司的財(cái)務(wù)條件與地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)水平結(jié)合起來考慮。對于超出地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制水平的，要限制其進(jìn)一步擴(kuò)大債務(wù)性融資規(guī)模，逐步降低其負(fù)債水平；對在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制水平以下的，仍可允許其適度進(jìn)行債務(wù)性融資。

按照上述設(shè)想，進(jìn)一步規(guī)范地方投融資平臺的債務(wù)性融資行為，關(guān)鍵不在于對企業(yè)的財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行審核，關(guān)鍵在于合理確定地方政府性債務(wù)的口徑，并以此為基礎(chǔ)提出地方政府性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)控制標(biāo)準(zhǔn)。對那些需要地方政府或財(cái)政進(jìn)行信用支持的融資行為，必須同時(shí)滿足企業(yè)財(cái)務(wù)條件和地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制的要求。這需要財(cái)政部門摸清地方政府債務(wù)規(guī)模，盡快提出合理的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制標(biāo)準(zhǔn)。

當(dāng)前，如何適度合理地規(guī)范地方政府投融資平臺的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，有不同的解決思路。有的主張?jiān)试S地方政府作為債務(wù)主體直接舉債，或直接發(fā)行市政債券；有的主張嚴(yán)格加強(qiáng)地方政府投融資平臺的債務(wù)性融資管理，從嚴(yán)控制風(fēng)險(xiǎn)。這些想法的出發(fā)點(diǎn)都很好，有的也不失為下一步改革的方向。但從當(dāng)前看，以地方政府作為舉債主體直接舉債，無論是發(fā)行一般責(zé)任債券還是具有特定目的的市政債券，都存在明顯的制度性基礎(chǔ)缺失。

一則現(xiàn)行預(yù)算法尚未修訂，仍不允許地方政府直接舉債編制赤字預(yù)算，二則各地方政府尚未編制完整的資產(chǎn)負(fù)債表，難以進(jìn)行債信評級，三則中國的政體是非聯(lián)邦體制，中央政府對地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)依然存在連帶處置責(zé)任，不可能允許任何地方政府破產(chǎn)。對這些制度缺陷的改善，直接關(guān)系到允許地方政府直接舉債的制度安排和建設(shè)，是需要時(shí)日才能完成的課題。

在目前的制度框架下，比較現(xiàn)實(shí)可行的解決辦法是正視現(xiàn)實(shí)、規(guī)范運(yùn)作、防范風(fēng)險(xiǎn)。所謂正視現(xiàn)實(shí)，就是要承認(rèn)地方投融資平臺所發(fā)揮的對促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極作用，以及各地投融資平臺普遍存在的客觀事實(shí)；所謂規(guī)范運(yùn)作，就是要規(guī)范地方投融資平臺的融資、投資、建設(shè)、運(yùn)營行為，完善平臺公司的治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)規(guī)范發(fā)展，提高運(yùn)營效率；所謂防范風(fēng)險(xiǎn)就是要防范投融資平臺債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)連帶形成財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。從防范風(fēng)險(xiǎn)的角度看，當(dāng)前至關(guān)重要的是盡快在合理界定地方政府性債務(wù)口徑的基礎(chǔ)上，摸清地方政府的債務(wù)底數(shù)，提出地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制標(biāo)準(zhǔn)，作為審核地方投融資平臺債務(wù)性融資規(guī)模的參考標(biāo)準(zhǔn)。

值得關(guān)注的是，在防范并應(yīng)對地方投融資平臺可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，特別要注意防止矯枉過正，使地方投融資平臺正常運(yùn)營的資金鏈斷裂，導(dǎo)致潛在風(fēng)險(xiǎn)的顯性化。

第7篇：融資平臺債務(wù)管理范文

一、國內(nèi)外關(guān)于地方政府債務(wù)融資研究的情況

國外關(guān)于政府融資與負(fù)債的研究始于20世紀(jì)80年代，90年代開始有較多的成果。世界銀行高級經(jīng)濟(jì)學(xué)家Hana Polackova Brixi（1998）在題為《政府或有負(fù)債：一種對財(cái)政穩(wěn)定性構(gòu)成威脅的風(fēng)險(xiǎn)》的論文中提出了著名的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣，將政府的負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)來源劃分成四個(gè)方面，并系統(tǒng)地論述了政府或有負(fù)債對財(cái)政穩(wěn)定性構(gòu)成的巨大威脅。[1]William Easterly從傳統(tǒng)預(yù)算體制的角度，論述了許多國家政府所具有的財(cái)政機(jī)會主義特征。政府在減少直接顯性債務(wù)的同時(shí)，往往是等量的隱性債務(wù)的增加。[2]Allen Schick也從政府預(yù)算的角度研究了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的成因及對策。[3]Ma jun對地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測問題進(jìn)行了研究，從理論上提出了監(jiān)測的原則與方法。[4]2002年，Hana PolackovaBrixi和Allen Schick收集了十多篇關(guān)于政府或有負(fù)債與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問題的重要文獻(xiàn)，編輯出版了《風(fēng)險(xiǎn)中的政府：或有負(fù)債與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)》一書，從而奠定了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)理論的分析體系。[5]

國內(nèi)的相關(guān)研究主要集中在地方政府債務(wù)融資模式、債務(wù)融資風(fēng)險(xiǎn)、債務(wù)融資創(chuàng)新等方面。在地方政府債務(wù)融資模式研究方面，有學(xué)者將我國地方政府融資模式分為債務(wù)（債權(quán)）融資、股權(quán)融資、項(xiàng)目融資和資源融資四大類。[6]有學(xué)者指出，國內(nèi)地方政府債務(wù)融資呈現(xiàn)以融資平臺為主的多種融資模式并存的狀態(tài)，主要包括：與澳大利亞相同的中央政府地方債券模式，類似美國市政債券的城投類企業(yè)債券模式，類似于市政發(fā)展基金模式的“打捆貸款”模式和類似于抵押債券的市政資產(chǎn)支持證券模式。[7]在地方政府債務(wù)融資風(fēng)險(xiǎn)研究方面，張麗恒、[8]李俠、[9]何川[10]等專家學(xué)者分別從地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)管理、宏觀調(diào)控和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行安全等不同角度，對地方政府債務(wù)融資風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了分析。在地方政府債務(wù)融資創(chuàng)新研究方面，眾多學(xué)者提出地方政府融資市場化發(fā)展的觀點(diǎn)，包括發(fā)行地方政府債券的融資思路。其中賈康在2002年就對發(fā)展地方政府公債融資進(jìn)行了開創(chuàng)性研究；[11]張理平認(rèn)為地方政府融資引入資產(chǎn)證券化具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義，并分析了資產(chǎn)證券化在地方政府融資中的應(yīng)用優(yōu)點(diǎn)；[12]陳敏等對PPP、BOT、TOT、BOO等融資方式應(yīng)用進(jìn)行了深入探討。[13]

通過對國內(nèi)外有關(guān)研究文獻(xiàn)的梳理和分析， 我們發(fā)現(xiàn)國外對政府債務(wù)融資的相關(guān)研究已較為深入，特別是國外政府直接債務(wù)融資已開展多年，已建立了較為完善的相關(guān)法律制度。國內(nèi)地方政府債務(wù)融資開展時(shí)間較短，相關(guān)研究主要集中在對地方平臺公司融資模式的風(fēng)險(xiǎn)控制和如何加強(qiáng)管理等問題上，真正從制度層面深入進(jìn)行相關(guān)體制機(jī)制研究的還不多，特別是結(jié)合我國市場經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)，研究探索建立地方政府直接債務(wù)融資體制和相關(guān)制度安排的文章則更少。

二、地方政府債務(wù)融資的基本類型

本文所指的地方政府債務(wù)融資與“地方政府債務(wù)性融資”和“地方政府性債務(wù)融資”內(nèi)涵基本相同，是指地方政府為發(fā)揮政府職能而通過舉債（成為法律意義上的債務(wù)人）向外部籌措資金的方式。如前所述，地方政府融資模式可分為債務(wù)融資、股權(quán)融資、項(xiàng)目融資和資源融資四大類，王鐵軍又將其細(xì)分為22種。[6]本文主要討論的是地方政府的債務(wù)融資方式，且從地方政府是否直接作為債務(wù)人，將其分為直接債務(wù)融資和間接債務(wù)融資。

1. 直接債務(wù)融資

直接債務(wù)融資是指地方政府（或財(cái)政部門）直接作為債務(wù)人，通過一定的金融工具與債權(quán)人形成債權(quán)債務(wù)關(guān)系的融資形式，即地方政府作為融資主體，直接向國內(nèi)外金融機(jī)構(gòu)借款、發(fā)行債券或設(shè)立基金等來獲取資金的方式。

第一，發(fā)行政府債券融資。是指地方政府直接作為融資主體，通過金融市場發(fā)行用于當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施、公益性項(xiàng)目和土地開發(fā)的有價(jià)證券（有些國家和地區(qū)稱市政債券）。市政債券在英、美等國家已是一項(xiàng)成熟的資本市場融資工具，而我國1995 年開始實(shí)施的《中華人民共和國預(yù)算法》第二十八條明文規(guī)定：“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！?/p>

第二，向銀行借貸款。是指地方政府直接作為貸款主體向銀行借款。雖然我國有關(guān)法律規(guī)定地方政府不能直接從銀行借款，但從全球現(xiàn)實(shí)情況看，地方政府從銀行借款是比較普遍的。向銀行借款可分為向國外銀行借款和向國內(nèi)銀行借款，如果借款數(shù)額巨大，還可以向多家銀行組成的銀團(tuán)借款。向國外銀行借款也包括向國際金融機(jī)構(gòu)借款，是指國際金融機(jī)構(gòu)作為貸款人向借款的政府機(jī)構(gòu)以協(xié)議模式提供的一種具有非商業(yè)性質(zhì)的優(yōu)惠性貸款。國際金融機(jī)構(gòu)包括全球性國際金融機(jī)構(gòu)和地區(qū)性國際金融機(jī)構(gòu)，如世界銀行、國際金融公司、亞洲開發(fā)銀行等。

第三，理論上講，只要地方政府的融資主體資格得到法律和市場的確認(rèn)，可以作為債務(wù)主體直接發(fā)行債券或直接向銀行貸款，地方政府也就可以開展任何市場主體都能夠?qū)嵤┑母鞣N融資活動，包括委托信托機(jī)構(gòu)或基金管理公司，以發(fā)行信托或設(shè)立基金等方式為建設(shè)項(xiàng)目籌集資金。

2. 間接債務(wù)融資

間接債務(wù)融資是指地方政府通過投融資平臺公司、所屬企事業(yè)單位或建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行債務(wù)融資，以獲得用于公共設(shè)施建設(shè)和提供公共服務(wù)所需資金的融資方式，其中通過政府融資平臺公司融資是我國地方政府目前最主要的融資方式和建設(shè)資金來源。

所謂地方政府融資平臺（簡稱政府平臺、平臺公司、融資平臺或投融資平臺），是指由地方政府出資設(shè)立，授權(quán)進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目的建設(shè)開發(fā)、經(jīng)營管理和對外融資活動，主要以經(jīng)營收入、公共設(shè)施收費(fèi)和財(cái)政資金補(bǔ)貼等作為還款來源的企（事）業(yè)法人機(jī)構(gòu)。上世紀(jì) 90 年代中期以來，由于受到國家現(xiàn)行法律法規(guī)和政策限制，我國地方政府難以直接進(jìn)行債務(wù)融資，所以出現(xiàn)了很多間接債務(wù)融資的變通方式。地方政府為解決城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源不足的問題，組建了一些政府投融資平臺，通過政府與市場的結(jié)合，廣泛地吸收社會資金，在很大程度上支持了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為我國城市化的推進(jìn)起到了積極的作用。政府融資平臺最主要的表現(xiàn)形式是城司、區(qū)域開發(fā)公司或項(xiàng)目公司等，是在政府建設(shè)資金短缺而又融資無門的情況下的特殊產(chǎn)物。至2010年底，全國省、市、縣三級政府共設(shè)立融資平臺公司6576家，其中，省級165家，市級1648家，縣級4763家。①地方政府通過平臺公司向銀行借款、發(fā)行企業(yè)債券、設(shè)立信托計(jì)劃等方式從金融市場實(shí)現(xiàn)間接融資，在很大程度上解決了地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足的問題。

三、我國地方政府現(xiàn)行債務(wù)融資模式存在的主要制度性問題

目前，我國地方政府應(yīng)用最多、最主要的變通融資方式是投融資平臺融資，地方政府融資平臺是在我國投融資體制改革的過程中產(chǎn)生的，是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期政府解決城市建設(shè)資金短缺問題、規(guī)避制度約束的一種變通手段。從宏觀層面看，地方政府通過平臺公司融資，在很大程度上解決了地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和區(qū)域開發(fā)資金不足的問題，在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和增強(qiáng)政府履行職責(zé)能力等方面發(fā)揮了積極作用。但從中微觀和制度層面看，在實(shí)踐中也出現(xiàn)了一些亟須高度關(guān)注和急需解決的制度問題。由于變通方式涉及主體關(guān)系復(fù)雜、層次繁多、責(zé)權(quán)不清，法律風(fēng)險(xiǎn)很大；融資平臺公司功能定位不準(zhǔn)確，運(yùn)作不規(guī)范，監(jiān)管難度大，系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)難以避免；地方政府違規(guī)或變相提供擔(dān)保，舉債規(guī)模迅速膨脹，償債風(fēng)險(xiǎn)日益加大等等，已對地方財(cái)政、金融系統(tǒng)、宏觀調(diào)控等造成較大影響，危及我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行安全。

1. 地方政府與融資平臺公司之間的責(zé)權(quán)關(guān)系不清晰，償債責(zé)任和償債資金來源不落實(shí)，債務(wù)融資統(tǒng)籌管理機(jī)制難以建立

地方政府融資平臺公司通常是由政府或政府相關(guān)部門批準(zhǔn)和出資成立的，承擔(dān)一定建設(shè)和融資任務(wù)的投融資公司，名義上為獨(dú)立企業(yè)法人。在實(shí)踐中，平臺公司承擔(dān)的建設(shè)投資任務(wù)絕大多數(shù)是道路、排水、橋梁、鐵路、港口、城市公共交通等公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目或準(zhǔn)公共產(chǎn)品。這類項(xiàng)目都有一個(gè)共同特性就是沒有直接項(xiàng)目收益或收益不足，一般不符合金融市場和金融機(jī)構(gòu)的融資條件，往往需要由政府部門給予補(bǔ)貼、擔(dān)保、承諾或回購的保證。然而，由于受到《擔(dān)保法》及相關(guān)政策法規(guī)的約束，政府部門、金融機(jī)構(gòu)和平臺公司只能采取相應(yīng)的變通方式操作，這就造成地方政府與融資平臺公司之間的責(zé)權(quán)關(guān)系不清晰，地方政府既不能把平臺債務(wù)納入預(yù)算，也無法對償債作出統(tǒng)一安排，平臺債務(wù)的償債責(zé)任和償債資金來源無法真正落實(shí)。平臺公司只能“拆東墻、補(bǔ)西墻”或“借新還舊”，長此以往，難以為繼，平臺公司和金融機(jī)構(gòu)都面臨較大風(fēng)險(xiǎn)。

2. 償債和風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制不健全，平臺公司債務(wù)規(guī)模難以有效控制，地方政府和金融機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)會越積越大

由于地方政府與投融資平臺公司之間的責(zé)權(quán)關(guān)系不清晰，融資操作不規(guī)范，在風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制不健全的情況下，造成融資主體的投資職能和償債責(zé)任不明晰，不可避免造成投融資平臺為獲取經(jīng)濟(jì)利益而過分?jǐn)U大融資總額。同時(shí)，近幾年各級地方政府通常采用加大固定資產(chǎn)投資拉動經(jīng)濟(jì)增長的模式，造成了地方政府融資規(guī)模的迅速擴(kuò)張，融資總量難以控制，融資規(guī)模難以量化，一些地方政府債務(wù)已經(jīng)超過財(cái)政實(shí)際承受能力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2010年底我國全部地方政府債務(wù)至少在10萬億元以上，②并且大多數(shù)都屬于隱性債務(wù)，為了償還眾多隱性負(fù)債，地方政府往往被動“買單”，以增設(shè)收費(fèi)項(xiàng)目、提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、收取土地出讓金，以及開征各種基金等各種方式籌集償債資金，其中對土地出讓收入的依賴最大，嚴(yán)重扭曲了土地市場，由此帶來的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)難以估計(jì)。

3. 利用平臺公司進(jìn)行項(xiàng)目投融資的方式，不可避免地存在影響項(xiàng)目投資效率和融資成本的問題

政府投融資平臺公司名為獨(dú)立的企業(yè)法人，通常同時(shí)承擔(dān)投資、融資、建設(shè)、運(yùn)營和管理多種職能，在決策與投融資主體間責(zé)、權(quán)、利界定模糊，決策、投資、融資、償債的主體責(zé)任不清晰。政府通過行政手段將部分公共設(shè)施和公益性項(xiàng)目的投資建設(shè)任務(wù)賦予平臺公司，在一定程度上將會影響項(xiàng)目投資效率，抑制了市場機(jī)制作用。另一方面，通過平臺公司融資，與政府直接通過金融市場和金融機(jī)構(gòu)獲取建設(shè)資金相比，不僅多增加了一層管理成本，同時(shí)資金成本也相對較高。部分融資平臺還存在管理不規(guī)范，法人治理結(jié)構(gòu)不完善，資本金到位率低，資源利用效率差，盈利能力較弱等問題。所以說，通過平臺公司融資建設(shè)，并不是一種科學(xué)有效的方式，而是在現(xiàn)有體制下的一種不得已的選擇。

4. 平臺融資方式不規(guī)范，政府預(yù)算管理不到位，信用評級體系不健全，平臺債務(wù)處于政府和市場監(jiān)管的“雙重失靈”狀態(tài)

平臺公司債務(wù)融資形式上是企業(yè)融資，實(shí)際上是政府債務(wù)，由于制度的缺陷，政府和市場的監(jiān)管都處于“失靈”狀態(tài)。一方面，平臺公司債務(wù)形式上是企業(yè)債務(wù)，無法納入政府預(yù)算管理，又沒有統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)，缺乏有效的信息披露和風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制。一些地方債務(wù)監(jiān)管不到位，未建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和控制機(jī)制，長期存在債務(wù)規(guī)模底數(shù)不清、償債責(zé)任未落實(shí)等問題。一些平臺公司對自己作為執(zhí)行債務(wù)協(xié)議的直接義務(wù)人所應(yīng)承擔(dān)的第一償債責(zé)任認(rèn)識不到位，甚至有完全依賴于政府保護(hù)的傾向。統(tǒng)籌管理的體制機(jī)制未形成，中央政府對地方政府債務(wù)既無法準(zhǔn)確掌握，又缺乏有效的約束和監(jiān)督機(jī)制。另一方面，平臺債務(wù)實(shí)質(zhì)上是政府債務(wù)，由于平臺融資方式不規(guī)范，融資主體的資產(chǎn)負(fù)債信息得不到及時(shí)充分的披露，導(dǎo)致對信用評級需求不足，方法不成熟，成果權(quán)威性差，造成金融市場及金融機(jī)構(gòu)對政府平臺的信用認(rèn)識和風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)不客觀不充分，也就無法形成有效的市場約束。綜合來說，現(xiàn)行平臺融資模式處于政府監(jiān)督和市場監(jiān)管的真空地帶，存在嚴(yán)重的制度缺陷，系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)巨大。

四、實(shí)施地方政府直接債務(wù)融資的必要性和可行性

綜上所述，我國地方政府通過組建平臺公司進(jìn)行融資建設(shè)，是在現(xiàn)有體制和政策約束下的一種不得已選擇，存在很多制度性缺陷和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)踐證明并不是一種科學(xué)有效的模式。

國家已經(jīng)看到了上述風(fēng)險(xiǎn)，國務(wù)院及相關(guān)部委從2010年以來多次出臺政策文件，對加強(qiáng)地方政府融資平臺管理提出了一系列要求和規(guī)定：對只承擔(dān)公益性項(xiàng)目融資任務(wù)且主要依靠財(cái)政性資金償還債務(wù)的融資平臺公司，限定2010年7月1日后不得再承擔(dān)融資任務(wù)，其他融資平臺必須商業(yè)化運(yùn)作，對承擔(dān)的公益性項(xiàng)目融資任務(wù)必須剝離。③按照上述政策要求，只承擔(dān)公益性項(xiàng)目融資任務(wù)且主要依靠財(cái)政性資金償還債務(wù)的融資平臺公司，將不得再承擔(dān)融資任務(wù)。但實(shí)際上，由于投資需求和資金供給的巨大差距，上述投融資平臺不可能在短期內(nèi)完全消失，而且融資規(guī)模還有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢。

在實(shí)踐中，能否找到一種既可滿足地方政府投資和發(fā)展需求，又可實(shí)施有效控制的投融資模式？答案是肯定的，就是在本文前述的地方政府債務(wù)融資兩種基本模式“直接債務(wù)融資和間接債務(wù)融資”中做出選擇，舍棄已在實(shí)踐中證明是不科學(xué)的間接債務(wù)融資方式，即利用平臺公司的融資方式，而選擇直接債務(wù)融資方式，即地方政府（或財(cái)政部門）直接作為融資主體，通過金融市場或金融機(jī)構(gòu)獲取資金的方式。

1. 推進(jìn)融資體制改革，實(shí)施地方政府直接債務(wù)融資的必要性

第一，是規(guī)范地方政府舉債行為，有效控制債務(wù)規(guī)模的需要。依托金融市場，建立市場約束機(jī)制，明確主體責(zé)任，量入為出，增強(qiáng)監(jiān)管和調(diào)控的有效性，最大限度降低系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。

第二，是拓寬地方財(cái)政收入來源渠道，有效解決地方投資資金供給與需求矛盾的需要。為地方政府建立一種長期穩(wěn)定、制度化和市場化的籌資機(jī)制，有利于形成良性循環(huán)機(jī)制，有效增強(qiáng)地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和自我發(fā)展的能力。

第三，是履行政府職能，更好地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的需要?？梢燥@著增強(qiáng)地方政府的履行職責(zé)能力，更好地貫徹落實(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)和宏觀調(diào)控政策，促進(jìn)財(cái)政政策和貨幣政策的有效性。有效彌補(bǔ)地方財(cái)政赤字，從而減輕中央政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。

第四，是加快發(fā)展我國金融市場體系，豐富和完善資本市場的需要。資本市場有股票和債券兩大類基礎(chǔ)產(chǎn)品，以及由此派生出的各種各樣的衍生產(chǎn)品，這些產(chǎn)品相互補(bǔ)充，使資本市場保持活力，協(xié)調(diào)發(fā)展。無論從市場的深度、廣度與彈性看，我國的債券市場發(fā)展嚴(yán)重滯后，債券品種少，結(jié)構(gòu)不合理，債券市場基本上是國債和金融債，企業(yè)債券微乎其微，地方政府債券尚屬空白。

第五，是完善分稅分級財(cái)政體制，推進(jìn)市場化改革的需要。推動分稅制改革進(jìn)一步深化，有利于促進(jìn)我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)的早日實(shí)現(xiàn)。財(cái)稅體制改革是我國市場化改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，關(guān)系到政府職能轉(zhuǎn)變、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、政府和市場的關(guān)系等多個(gè)領(lǐng)域。

由于地方財(cái)政收支責(zé)任不對稱，投融資和財(cái)稅體制改革滯后，一些長期積累的問題使得地方政府面臨嚴(yán)重的財(cái)政困境，財(cái)政收支缺口不斷擴(kuò)大。因此，允許地方政府直接舉債并加以嚴(yán)格約束，是當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)形勢下緩解地方財(cái)政困境的有效途徑。正如賈康等學(xué)者所指出的，舉債權(quán)是規(guī)范化的分稅制體制下各級政府應(yīng)有的財(cái)權(quán)，這是所有實(shí)行分稅制財(cái)政體制的國家長期實(shí)踐得出的經(jīng)驗(yàn)。地方政府通過發(fā)行債券來籌集資金是世界上很多國家的通行做法，中國建立劃分事權(quán)、財(cái)權(quán)的分稅分級財(cái)政體制，賦予地方政府舉債權(quán)也就是必然的。[14]

2. 推進(jìn)融資體制改革，實(shí)施地方政府直接債務(wù)融資的可行性

在我國實(shí)施地方政府直接債務(wù)融資，一方面要看我國金融市場發(fā)展階段，能否具備實(shí)施地方政府直接債務(wù)融資的條件；另一方面要看我國市場化改革的進(jìn)程，要看相關(guān)法律法規(guī)是否具有改革調(diào)整的空間，也就是說，地方政府能否直接作為合格的融資主體，滿足金融市場的基本要求。

第一，我國政府在公債的發(fā)行和統(tǒng)籌管理方面已具備較成熟的經(jīng)驗(yàn)。我國已有多年發(fā)行國債、企業(yè)債、金融債的經(jīng)驗(yàn)，特別是通過近20年的國債發(fā)行實(shí)踐在債券的發(fā)行方式、品種結(jié)構(gòu)、期限結(jié)構(gòu)、利率結(jié)構(gòu)等方面都積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，市場的監(jiān)督、管理手段和能力逐步完善和增強(qiáng)。2002年起地方政府開始利用城投類企業(yè)債券、市政資產(chǎn)信托計(jì)劃和資產(chǎn)證券化等多種債券融資方式解決地方政府建設(shè)資金不足問題。2010年財(cái)政部代地方政府發(fā)行2000億債券。2011年和2012年，國家批準(zhǔn)上海市、浙江省、廣東省和深圳市等4個(gè)省市作為自行發(fā)行債券試點(diǎn)。

第二，經(jīng)過多年的發(fā)展，我國的金融體系日趨完善，資本市場發(fā)展迅速。目前，我國金融市場健康穩(wěn)定，銀行體系和資本市場規(guī)模位居世界前列。相關(guān)的法律法規(guī)逐步完善，開放程度日益提高。市場中介機(jī)構(gòu)，如投資銀行、信用評級機(jī)構(gòu)、會計(jì)審計(jì)機(jī)構(gòu)等的發(fā)展以及專業(yè)人員充足，為地方公債的順利發(fā)行提供了技術(shù)上的支持和保證，并能對地方公債發(fā)行主體進(jìn)行有效的監(jiān)督和管理。[15]

第三，市場需求空間大，有充足的資金供給來源。一方面，近年來我國的機(jī)構(gòu)投資者發(fā)展迅速，證券投資基金、保險(xiǎn)基金、社會保障基金和商業(yè)銀行等對于地方政府債券有很大的投資需求和承購能力，都希望獲得更多的資本市場投資品種。另一方面，地方公債本身所具有的政府擔(dān)保、收益穩(wěn)定的優(yōu)勢，加上社會閑散資金的大量存在及其對穩(wěn)定投資渠道的需求，表明發(fā)行地方公債有足夠的操作空間，更有助于實(shí)現(xiàn)儲蓄向投資的轉(zhuǎn)化以及國民經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行。

第四，當(dāng)前，要啟動實(shí)施地方政府直接債務(wù)融資，還存在兩方面制度性障礙：一是我國現(xiàn)行的法律法規(guī)和相關(guān)政策，限制了地方政府直接債務(wù)融資模式的實(shí)施。比如《預(yù)算法》規(guī)定“除法規(guī)和國務(wù)院另有規(guī)定外，我國地方政府不得發(fā)行地方政府債券”；《貸款通則》對貸款人的規(guī)定，明確把地方政府排除在外，使得地方政府不能直接向銀行借款；《擔(dān)保法》規(guī)定“國家機(jī)關(guān)不得作為保證人”，因此地方政府不能為借款和舉債提供擔(dān)保。二是我國地方政府（或地方財(cái)政）還無法完全滿足金融市場對融資主體的要求。我國地方政府雖然是獨(dú)立的法人主體，獨(dú)立編制財(cái)政預(yù)算，但還無法編制清晰完備的資產(chǎn)負(fù)債表，也就無法進(jìn)行科學(xué)準(zhǔn)確的信用評級。因此，只有深入推進(jìn)財(cái)稅和投融資體制改革，逐步消除和解決上述制度性障礙和問題，才能為盡早實(shí)施地方政府直接債務(wù)融資創(chuàng)造條件。

五、推進(jìn)地方政府融資體制改革的基本思路

推進(jìn)地方政府融資體制改革的基本思路是：修改完善相關(guān)法律法規(guī)，改革地方財(cái)政體制，授予地方政府直接債務(wù)融資的權(quán)利，逐步取消利用平臺公司融資建設(shè)的間接債務(wù)融資模式，構(gòu)建地方政府直接債務(wù)融資制度體系。

1. 修改完善相關(guān)法律法規(guī)，為啟動實(shí)施地方政府直接債務(wù)融資創(chuàng)造條件

修改《預(yù)算法》，增加編制地方政府債務(wù)預(yù)算科目，允許地方政府直接作為融資主體進(jìn)行融資活動，將政府融資活動納入預(yù)算管理；修改《貸款通則》，允許地方政府根據(jù)自身需要和償債能力，直接向國內(nèi)外銀行機(jī)構(gòu)進(jìn)行借款；修改《擔(dān)保法》，允許國家機(jī)關(guān)作為保證人，為地方政府借款和舉債提供擔(dān)保。制定和出臺一系列實(shí)施地方政府直接債務(wù)融資的相關(guān)法律法規(guī)和配套政策。

2. 深入推進(jìn)財(cái)稅體制改革，建立公共財(cái)政體制，編制地方債務(wù)預(yù)算，合理確定地方政府融資項(xiàng)目和支出范圍

按照政府基本職能，建立公共財(cái)政體制。根據(jù)公共產(chǎn)品理論和效率原則，合理界定各級政府的支出范圍和責(zé)任。按照構(gòu)建公共財(cái)政的要求，嚴(yán)格規(guī)范財(cái)政的供給范圍，堅(jiān)持“有所為、有所不為”的原則，對一般競爭性、經(jīng)營性領(lǐng)域和可以利用社會資金發(fā)展的事業(yè)，財(cái)政資金要逐步退出，從根本上減輕財(cái)政支出壓力，集中資金保證公共支出的需要。按照實(shí)際需求和償債能力編制地方債務(wù)預(yù)算，合理確定地方政府融資項(xiàng)目、融資規(guī)模和支出范圍。強(qiáng)化財(cái)政在地方政府融資管理中的主體地位，加大對地方政府債務(wù)集中統(tǒng)一管理的力度，要建立嚴(yán)格規(guī)范的債務(wù)融資的決策機(jī)制和評價(jià)制度，建立地方財(cái)政償債機(jī)制和債務(wù)融資的預(yù)警系統(tǒng)。健全債務(wù)監(jiān)管體系，建立債務(wù)信息公開、審計(jì)、監(jiān)察和效能評價(jià)制度，將債務(wù)“借、管、用、還”等情況作為考核地方政府績效和任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任的重要內(nèi)容，明確和落實(shí)責(zé)任，防止違規(guī)和過度舉債，提高資金使用效率。

3. 明確中央和地方的事權(quán)、財(cái)權(quán)劃分，規(guī)范財(cái)政收入和支出結(jié)構(gòu)，編制地方政府資產(chǎn)負(fù)債表

加快推進(jìn)分稅分級財(cái)政體制改革，進(jìn)一步明確中央和地方的事權(quán)、財(cái)權(quán)劃分，是眾多學(xué)者和社會各界多年來的呼聲。要按照事權(quán)與財(cái)權(quán)相一致原則，重新審視并合理調(diào)整各級政府的支出范圍，賦予各級政府具有與其履行支出職能相一致的收入范圍，各級財(cái)政都應(yīng)有稅源較穩(wěn)定的主體稅種，并以法律或規(guī)章形式固定下來，建立各級財(cái)政穩(wěn)定增長的收入機(jī)制。防止再出現(xiàn)收入往上集中，支出往下轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象。嘗試賦予地方一定的稅收管理權(quán)限，使省、市地方政府對地方稅種具有一定的調(diào)整稅率、征收范圍及減免稅收的權(quán)限，可以根據(jù)自身實(shí)際稅源情況和支出需要來適當(dāng)調(diào)整財(cái)政收入。同時(shí)，要按照法定責(zé)權(quán)和財(cái)政體制，編制地方政府的資產(chǎn)負(fù)債表，以使評級機(jī)構(gòu)可以據(jù)此科學(xué)準(zhǔn)確地開展信用評級。

4. 加快我國信用評級機(jī)構(gòu)和行業(yè)發(fā)展，創(chuàng)新我國地方政府信用評價(jià)方法

由于我國地方政府財(cái)政體制和資產(chǎn)狀況的特殊性，既要學(xué)習(xí)借鑒國外政府的信用評級方法，又要結(jié)合我國的實(shí)際，制定出一套適應(yīng)我國國情的地方政府信用評價(jià)的方法。在地方政府融資信用評價(jià)研究方面，除專家學(xué)者進(jìn)行研究外，大公國際、聯(lián)合資信等國內(nèi)外評級機(jī)構(gòu)都對地方政府融資信用評價(jià)進(jìn)行過深入的研究，提出了自己的評級思路、方法論、評級模型和操作程序，并且已經(jīng)在我國地方政府融資平臺公司的信用評級和地方政府的信用評級中使用。

5. 完善轉(zhuǎn)移支付制度，為邊遠(yuǎn)地區(qū)和財(cái)力較弱的地方政府提供擔(dān)保及轉(zhuǎn)移支付支持，提升其信用等級

通過市場化的方式推動地方政府直接債務(wù)融資，必然會出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和財(cái)力較強(qiáng)的地方政府信用評級較高，在金融市場獲取資金的能力較強(qiáng)，而一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)和財(cái)力較弱的地方政府信用評級會較低，在金融市場獲取資金的能力就較弱，或者無法開展持續(xù)的融資活動。這就需要中央財(cái)政在現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的基礎(chǔ)上，建立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度，為欠發(fā)達(dá)地區(qū)和財(cái)力較弱的地方政府提供專項(xiàng)償債補(bǔ)助資金，并為其提供融資擔(dān)保，提升其信用等級，使其能夠在金融市場中獲取所需的資金。同時(shí)要推進(jìn)上述轉(zhuǎn)移支付制度的法制化，增強(qiáng)政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，逐步建立具有中國特色的符合市場化改革方向的地方政府融資體制。

注釋：

①《國家審計(jì)署審計(jì)結(jié)果公告》2011年第35號。

第8篇：融資平臺債務(wù)管理范文

地方政府投融資平臺作為一個(gè)以政府為主導(dǎo)的前提下成立的為了進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)等相關(guān)經(jīng)營以達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的平臺公司為完善地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)做出了巨大的貢獻(xiàn)[1]。但是，由于投融資平臺政府性質(zhì)和市場化的雙重屬性，地方政府投融資平臺在進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施等相關(guān)投資建設(shè)的過程中憑借其政府屬性從商業(yè)銀行等多種渠道大規(guī)模舉債造成了嚴(yán)重的地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)化的程度不斷向縱深方向邁進(jìn)，地方政府負(fù)債已經(jīng)成為制約我國經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展的主要影響因素之一。面對復(fù)雜的國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境，對我國債務(wù)規(guī)模以及負(fù)債率進(jìn)行管控成為規(guī)避系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)以及促進(jìn)我國地方政府經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健發(fā)展的關(guān)鍵[2]。地方政府投融資平臺的大規(guī)模貸款作為地方債務(wù)的主要形成原因，基于市場化企業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)的要求，促進(jìn)地方政府投融資平臺轉(zhuǎn)型成為規(guī)避經(jīng)營管理風(fēng)險(xiǎn)和緩解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵舉措。

面對經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的時(shí)代背景下我國各個(gè)方面都在不斷向縱深方向改革，促進(jìn)地方政府投融資平臺的市場化轉(zhuǎn)型成為其發(fā)展的必然要求?；诖?，本文首先對當(dāng)前我國地方政府投融資平臺運(yùn)行過程中存在的問題進(jìn)行分析；其次，基于經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的時(shí)代背景對促進(jìn)地方政府投融資平臺轉(zhuǎn)型的必要性進(jìn)行分析；最后，對如何在促進(jìn)地方政府投融資平臺轉(zhuǎn)型的同時(shí)規(guī)避由此帶來的風(fēng)險(xiǎn)提出政策建議。

一、地方政府投融資平臺存在的問題

地方政府投融資平臺在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中為了解決當(dāng)期建設(shè)的資金短缺問題，通過商業(yè)貸款等方式對未來的資金進(jìn)行提前預(yù)支，因此給地方政府未來發(fā)展帶來一定的財(cái)政負(fù)擔(dān)。地方政府投融資平臺存在的問題主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

（一）大規(guī)模舉債導(dǎo)致地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)攀升。根據(jù)我國社會發(fā)展的實(shí)際情況，一般情況下，省級政府一般不參與具體的地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市政建設(shè)以及相關(guān)的投資。當(dāng)前，隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷向縱深方向發(fā)展，我國市級政府單位以及縣級政府的市政建設(shè)需求不斷增加，地方政府投融資平臺承擔(dān)了當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的大部分任務(wù)[3]。一方面，市級政府為了更好地推進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)，吸引外商投資，增加就業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，需要進(jìn)一步推進(jìn)當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為了解決由于建設(shè)導(dǎo)致的資金缺口問題需增加債務(wù)規(guī)模，導(dǎo)致了給市級政府債務(wù)規(guī)模的增加。另一方面，雖然縣級政府相較于市級政府其市政建設(shè)的壓力較小，但是，局限于縣級所轄地區(qū)范圍，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力以及工業(yè)發(fā)展水平將對落后，這就導(dǎo)致了縣級政府的財(cái)政收入較少，從而增加了縣級政府的財(cái)政壓力，為了進(jìn)一步發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，滿足城鎮(zhèn)化進(jìn)程需求，往往需要通過貸款滿足資金需求[4]。

（二）地方政府投融資平臺投資的投資風(fēng)險(xiǎn)較大。隨著經(jīng)濟(jì)新常態(tài)不斷向縱深方向的延伸，地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整以及實(shí)體經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，我國地方政府投融資平臺所參與的投資項(xiàng)目不斷增多，這就要求進(jìn)行規(guī)模貸款。一方面，由于地方政府缺少一套涵括投融資平臺經(jīng)營管理制度、執(zhí)行準(zhǔn)則、考評標(biāo)準(zhǔn)在內(nèi)的系統(tǒng)科學(xué)的管理體系，在一定程度上導(dǎo)致了我國地方政府投融資平臺的風(fēng)險(xiǎn)加大。另一方面，由于我國地方政府投融資平臺所投資的項(xiàng)目一般都是基于為民眾提供便利所進(jìn)行的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資以及城市交通建設(shè)等相關(guān)的公益性投資項(xiàng)目，投資回報(bào)周期較長且投資規(guī)模較大，在一定程度上增加了其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)[5]。

二、促進(jìn)地方政府投融資平臺轉(zhuǎn)型的必要性

為了解決當(dāng)前我國地方政府投融資平臺在運(yùn)轉(zhuǎn)過程中由于經(jīng)濟(jì)管理不規(guī)范和大規(guī)模舉債帶來的風(fēng)險(xiǎn)問題，促進(jìn)地方政府投融資平臺轉(zhuǎn)型成為平臺穩(wěn)健發(fā)展的必然要求，促進(jìn)平臺平穩(wěn)轉(zhuǎn)型的必要性主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

（一）深入推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的必然要求。轉(zhuǎn)變當(dāng)前我國地方政府投融資平臺的經(jīng)營管理模式是促進(jìn)其平臺持續(xù)發(fā)展的有效舉措。一直以來地方投融資平臺憑借其特有的政府公信力，通過多種渠道貸款獲得投資資金，通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及相關(guān)市政建設(shè)為我國三大產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了良好的基礎(chǔ)。但是，隨著我國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)不斷向縱深方向發(fā)展，由政府主導(dǎo)型的投資模式導(dǎo)致其市場與政府之間的關(guān)系不能夠做到很好的厘清。一方面政府主導(dǎo)的投資模式導(dǎo)致政府需要不斷的增加資金投入，導(dǎo)致地方政府財(cái)政壓力較大。另一方面，政府主導(dǎo)的投資模式往往不是以盈利為唯一的投資目標(biāo)，也就導(dǎo)致了其投資規(guī)模大，但是投資周期長和投資回報(bào)率低的現(xiàn)象存在[6]。

（二）規(guī)避地方政府債務(wù)潛在風(fēng)險(xiǎn)的必然要求。由于融資平臺的完善、地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整以及地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展，地方政府財(cái)政過多的依賴于融資和土地財(cái)政，這就導(dǎo)致融資環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題必然引發(fā)地方金融財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)表明，地方政府債務(wù)的主要來源是銀行貸款，其中商業(yè)銀行的貸款占主要部分，如果商業(yè)銀行出于規(guī)避信貸風(fēng)險(xiǎn)的視角出發(fā)，對投融資平臺的信貸業(yè)務(wù)進(jìn)行有限度的審批則會影響地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。由此可見，通過市場化的手段促進(jìn)投融資平臺的轉(zhuǎn)型對規(guī)避地方政府債務(wù)潛在風(fēng)險(xiǎn)具有重要意義[7]。

第9篇：融資平臺債務(wù)管理范文

(一)地方公債的初期嘗試

我國早在建國之初就嘗試發(fā)行地方政府債券，1950年首先由東北人民政府發(fā)行了“東北生產(chǎn)建設(shè)折實(shí)公債”。此后國家逐步實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，地方公債的發(fā)行被叫停。1958年4月，我國《關(guān)于發(fā)行地方公債的決定》，該決定提出在必要時(shí)允許發(fā)行地方建設(shè)公債，并規(guī)定了發(fā)債的條件。1985年在地方政府投資沖動強(qiáng)烈的情況下，為避免盲目擴(kuò)大投資規(guī)模帶來的金融風(fēng)險(xiǎn)，中央再次叫停了地方債的發(fā)行。

(二)地方融資平臺的是與非

受《預(yù)算法》的限制，地方政府在很長時(shí)間里一直無法以直接發(fā)行債務(wù)的方式融資。然而在分稅制背景下，地方財(cái)政收支缺口不斷擴(kuò)大，地方政府為了規(guī)避《預(yù)算法》的限制，另辟蹊徑，通過設(shè)立地方政府融資平臺進(jìn)行融資。1992年7月22日，第一家地方融資平臺———上海市城市建設(shè)投資開發(fā)總公司在上海成立。此后，地方政府紛紛成立城司，地方融資平臺以城投債形式發(fā)行的地方政府債務(wù)不斷增加。地方融資平臺在為地方政府融資的同時(shí)，也聚集了大量地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。2004年以后，城投債規(guī)模平均每年增加50%以上。特別是2009年應(yīng)對金融危機(jī)和籌措中央刺激經(jīng)濟(jì)計(jì)劃需要的配套資金，地方政府開始大規(guī)?；I建融資平臺，通過發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等手段，籌措了大量平臺貸款，地方政府債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，風(fēng)險(xiǎn)劇增。

(三)地方政府債券的正式發(fā)行

2009年，財(cái)政部地方政府發(fā)行了2000億地方政府債券。新疆維吾爾自治區(qū)2009年政府債券(一期)成為我國第一支正式上市交易的地方政府債券。從2011年起，上海、浙江、廣東和深圳、江蘇、山東成為自行發(fā)債的試點(diǎn)城市。2014年以來，我國地方政府債券正式進(jìn)入自發(fā)自還階段。上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、江西、寧夏、青島幾個(gè)地方試點(diǎn)自發(fā)自還地方政府債券，在國家批準(zhǔn)的發(fā)債規(guī)模限額以內(nèi)，自行組織本地區(qū)政府債券發(fā)行、支付利息以及債務(wù)本金償還事宜。

二、我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理現(xiàn)狀

在地方融資平臺大量發(fā)行城投債的時(shí)期，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)一度成為可能引發(fā)中國系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的最粗引線。在此背景下，2009年中央出臺了《2009年地方政府債券預(yù)算管理辦法》《2009年地方政府債券資金項(xiàng)目安排管理辦法》和《財(cái)政部發(fā)行地方政府債券財(cái)政總預(yù)算會計(jì)核算辦法》等一系列辦法，規(guī)定由財(cái)政部地方政府發(fā)行債券，取代和置換地方融資平臺公司發(fā)行的城投債，以直接顯性債務(wù)取代地方政府的隱形債務(wù)。2014年，為了進(jìn)一步管理和控制地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，避免出現(xiàn)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，我國政府頒布了很多法律法規(guī)。其中最具標(biāo)志意義的風(fēng)險(xiǎn)管理手段是出臺了新修訂的《預(yù)算法》。2014年新修訂的《預(yù)算法》規(guī)定，國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的一部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額以內(nèi)，以發(fā)行地方政府債券的方式籌措。這從法律層面上建立了以政府債券為主體的地方政府舉債融資機(jī)制。新修訂的《預(yù)算法》對于地方政府發(fā)債作了很多規(guī)定，限制了發(fā)債主體、用途、規(guī)模、方式。在控制風(fēng)險(xiǎn)方面，新《預(yù)算法》規(guī)定舉借債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來源。新修訂《預(yù)算法》后，2014年國發(fā)43號文《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》為地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)管理作出了更為明確的規(guī)定。43號文賦予地方政府依法適度舉債融資的權(quán)限，提出了加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，并嚴(yán)格限定政府舉債程序和資金用途。43號文把地方政府債務(wù)分門別類地納入全口徑預(yù)算管理，實(shí)現(xiàn)“借、用、還”相統(tǒng)一的管理模式。在規(guī)避地方融資平臺聚集的風(fēng)險(xiǎn)方面，43號文剝離了融資平臺公司的政府融資職能，由此，融資平臺公司不得再新增政府債務(wù)。此舉為地方融資平臺退出地方政府債務(wù)歷史舞臺作出了明確規(guī)定，有效管理和控制了地方政府債務(wù)多年來通過地方融資平臺積聚的風(fēng)險(xiǎn)。此后，我國又通過一系列辦法循序漸進(jìn)地剝離地方融資平臺的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。首先，財(cái)預(yù)［2014］351號文《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別方法》對地方融資平臺的債務(wù)剝離進(jìn)行了具體區(qū)分，分為不納入的債務(wù)、一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)三種。2015年財(cái)政部《地方政府一般債券發(fā)行管理暫行辦法》《關(guān)于做好2015年地方政府一般債券發(fā)行工作的通知》《2015年地方政府專項(xiàng)債券預(yù)算管理辦法》《地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行管理暫行辦法》《關(guān)于做好2015年地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行工作的通知》，對地方政府一般債券和專項(xiàng)債券進(jìn)行了進(jìn)一步明確。近兩年來一系列法律法規(guī)的出臺為規(guī)范地方政府債務(wù)、完善財(cái)政體制、發(fā)揮地方政府債務(wù)在政府治理和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用，進(jìn)行了積極的政策準(zhǔn)備和實(shí)踐。2014年上半年，我國審計(jì)署對地方政府債務(wù)的變化情況跟蹤審計(jì)顯示，抽審地區(qū)的政府性債務(wù)余額增長3．79%，比2013年同期平均增速下降了7%，地方政府債務(wù)增速有所放緩。這說明我國政府針對地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的管理措施效果顯著。

三、我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的建議

從總體而言，近幾年我國地方政府債務(wù)發(fā)展較為平穩(wěn)，風(fēng)險(xiǎn)可控。但是，地方政府通過資本市場發(fā)行債券籌集資金，如果風(fēng)險(xiǎn)管理不到位，在發(fā)行、使用、償還等過程中都有可能出現(xiàn)問題，引起金融領(lǐng)域的波動。在地方政府債務(wù)規(guī)模較大的情況下，出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)將導(dǎo)致金融體系甚至國家經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)。因此構(gòu)建完善的信用風(fēng)險(xiǎn)管理體系意義重大。本文嘗試從三個(gè)角度提出對地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理方面的建議:

(一)完善地方政府債務(wù)的信用評級制度

按照國際上的通常做法，穆迪、惠譽(yù)、標(biāo)普等評級機(jī)構(gòu)的信用評級應(yīng)對地方政府債券發(fā)行利率形成很強(qiáng)的指導(dǎo)性。然而目前我國自發(fā)自還試點(diǎn)地方政府債的信用等級均為AAA級，對不同的地方政府的債務(wù)償還能力沒有任何區(qū)別作用，對其發(fā)行利率沒有任何指導(dǎo)作用。究其原因，在于我國資本市場的市場化程度還很低，投資者、評級機(jī)構(gòu)及政府普遍認(rèn)為，地方政府的風(fēng)險(xiǎn)就是中央政府的風(fēng)險(xiǎn)，地方政府債券基本是中央政府兜底的，沒有風(fēng)險(xiǎn)。但是，今天的情況已經(jīng)不同往日。《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》明確提出了地方政府對自己舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央政府實(shí)行不救助原則。這意味著中央政府的確有可能不會為地方政府債務(wù)買單，地方政府債務(wù)“剛兌”的打破是完全有可能發(fā)生的，地方政府債務(wù)存在一定風(fēng)險(xiǎn)。在此背景下，各地方政府借債的風(fēng)險(xiǎn)和利率必然不一樣，需要信用評級機(jī)構(gòu)對其進(jìn)行評判，為投資者的投資提供參考。完善現(xiàn)有的信用評級制度將是有效的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理方法。

(二)建全地方政府債務(wù)的信息披露制度

以前，地方政府并未編制資產(chǎn)負(fù)債表，只是通過財(cái)政預(yù)決算提供信息。財(cái)政預(yù)決算表只在一定程度上表現(xiàn)了地方政府的現(xiàn)金流入和流出的情況，只能為投資者提供流量信息，不能提供存量信息。只有健全了地方政府資產(chǎn)負(fù)債表等信息的披露，投資者才能得到地方政府資產(chǎn)負(fù)債率等償債能力存量的指標(biāo)，才能夠充分、準(zhǔn)確地估計(jì)地方債券的風(fēng)險(xiǎn)，理性投資。十八屆三中全會《決定》明確提出了建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，編制政府的資產(chǎn)負(fù)債表。新的《預(yù)算法》要求地方政府公布資產(chǎn)負(fù)債表，這比“要求編制資產(chǎn)負(fù)債表”又進(jìn)了一大步。經(jīng)過一段時(shí)間的完善，地方政府的經(jīng)營活動現(xiàn)金凈流量與負(fù)債比、經(jīng)營活動現(xiàn)金凈流量與到期債務(wù)比、經(jīng)營活動現(xiàn)金流量比率、利息保障倍數(shù)、權(quán)益?zhèn)鶆?wù)比率、負(fù)債結(jié)構(gòu)比率、流動比率、速動比率、現(xiàn)金比率等信息真實(shí)而全面地進(jìn)行披露，就能實(shí)質(zhì)性地提升地方政府的財(cái)政透明度，約束地方政府過度舉債的沖動，并且讓投資者對地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)和利率作出正確判斷，從源頭上控制地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

(三)建立地方政府債券保險(xiǎn)制度