國外生育保險體制的啟發(fā)

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本文作者：鄒艷暉 單位：濟南大學法學院

我國《失業(yè)保險條例》、《工傷保險條例》都已出臺，生育保險適用的卻只是試行辦法，制定專門的《生育保險條例》應該提上議事日程。其次，不同立法之間存在矛盾。由于《生育保險條例》尚未出臺，《社會保險法》對生育保險的規(guī)定又過于簡單，因此，《女職工勞動保護規(guī)定》和《企業(yè)職工生育保險試行辦法》仍然是我國生育保險方面的主要立法。然而現(xiàn)存的立法之間存在沖突。例如在生育保險待遇方面，《女職工勞動保護規(guī)定》中規(guī)定生育女職工的產(chǎn)假工資為百分之百，而《企業(yè)職工生育保險試行辦法》規(guī)定生育女職工的生育津貼按照本企業(yè)上年度職工平均工資計發(fā)。［3］立法之間的沖突成為制約生育保險法制化建設的瓶頸。最后，立法內(nèi)容不規(guī)范，缺乏統(tǒng)一的標準。現(xiàn)有的生育保險立法內(nèi)容不規(guī)范，過于原則，缺乏可操作性。缺乏統(tǒng)一的標準，導致城鄉(xiāng)之間、不同省份之間生育保險待遇差距過大。雖然《社會保險法》已經(jīng)提高了統(tǒng)籌層次，規(guī)定除養(yǎng)老保險以外的其他社會保險基金逐步實行省級統(tǒng)籌。但是該規(guī)定過于籠統(tǒng)，缺乏可操作性。

逐步擴大生育保險覆蓋面是大勢所趨，國際勞工大會通過的《保護生育公約》就是最好的例證，其覆蓋范圍不斷擴大?！侗Ｗo生育公約》﹙第3號﹚保護的婦女僅涉及那些在公、私營工業(yè)或商業(yè)企業(yè)中的婦女，而《保護生育公約》﹙第183號﹚適用于所有女性，范圍既包括受雇婦女，也包括從屬性工作的非典型的形式婦女。［4］﹙P153158﹚我國生育保險的覆蓋面與國際公約差距過大?！渡鐣ｋU法》出臺后，情況有所改善，生育保險適用對象不再局限于以正規(guī)方式就業(yè)的城鎮(zhèn)女性勞動者。然而，離全民生育保險的目標還有很大差距。應通過具體的規(guī)定，將非正規(guī)方式就業(yè)的城鎮(zhèn)女性勞動者、失業(yè)婦女、農(nóng)村婦女、非婚生育婦女甚至男職工都納入到生育保險的覆蓋范圍，最終實現(xiàn)全民生育保險。男職工享受生育保險的權(quán)利，主要表現(xiàn)為男性有權(quán)休育兒假，做節(jié)育手術有權(quán)享受生育保險。在丹麥、芬蘭、瑞典等國，父母雙方都可享受育兒假?！渡ｋU公約》﹙第183號﹚也規(guī)定了男性的父育假和育兒假。我國西安、內(nèi)蒙古、沈陽等地也逐漸開始確認男性育兒假，并取得了較好的效果。

國外生育保險待遇普遍比較優(yōu)厚，而我國的生育保險待遇，無論是產(chǎn)假標準、生育津貼，還是生育醫(yī)療費用都相形見絀。奧地利生育產(chǎn)假為16周，英國生育產(chǎn)假為24周，瑞典生育產(chǎn)假為480天﹙約69周﹚。［2］﹙P32﹚第183號《關于修訂1952年生育保險公約》規(guī)定：就業(yè)婦女經(jīng)出示預產(chǎn)期的醫(yī)療證明，有權(quán)享受不少于14周的產(chǎn)假。［5］﹙P238﹚根據(jù)中國《女職工勞動保護規(guī)定》第8條的規(guī)定：目前我國“女職工產(chǎn)假為九十天，……難產(chǎn)的，增加產(chǎn)假十五天”?？梢姡覈纳a(chǎn)假標準不僅落后于發(fā)達國家，甚至沒有達到最低國際標準。此外，生育津貼也低于國際標準。國際勞工組織通過的有關保護生育的國際公約和建議書中，都明確要求生育津貼應當足以維持產(chǎn)婦和嬰兒的生活和健康，在可行的情況下，生育津貼可達產(chǎn)前收入的100%。我國《社會保險法》規(guī)定：“生育津貼按照職工所在用人單位上年度職工月平均工資計發(fā)。”由于目前我國職工的工資收入中，基本工資僅占收入的一半左右，實際上，女職工在生育期間領取生育津貼，即使按工資的100%領取，由于缺少獎金和各種津貼，其收入水平也下降許多。［6］﹙P251﹚

我國的生育津貼不僅存在整體水平較低的弊端，而且缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，各地待遇標準差距過大。提高我國生育保險待遇的重要性，大家已經(jīng)達成共識，其可行性也不言自明。2010全年生育保險基金收入160億元，支出110億元，分別比上年增長20.5%和24.5%。年末生育保險基金累計結(jié)存261億元。［7］毋庸置疑，261億元結(jié)余為提高我國生育保險待遇提供了資金上的支持。需要注意的是，鑒于很多發(fā)達國家都曾面臨社會保險陷入入不敷出的困境，［8］﹙P55﹚甚至一些國家至今仍沒有較好地解決這一問題，［9］我國提高生育保險待遇應當根據(jù)我國的具體國情，逐步推進。除了擴大生育保險的覆蓋面、提高生育保險待遇之外，提高生育保險基金的統(tǒng)籌層次，改進生育保險的監(jiān)管措施等內(nèi)容也應在《生育保險條例》中有所體現(xiàn)。

生育保險與醫(yī)療保險合并實施

在我國，生育保險作為一種獨立的險種，與養(yǎng)老保險、工傷保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險相并列，構(gòu)成中國的社會保險體系。然而，世界上絕大多數(shù)國家并未將生育保險作為一種獨立的社會保險險種，而是將生育保險與其他險種合并在一起管理。追溯生育保險產(chǎn)生之初，它就是作為疾病保險的一部分。生育保險最早的立法是1883年德國頒布的《疾病保險法》，當時生育保險就不是作為獨立的險種，而是疾病保險中的一部分。［6］﹙P247﹚現(xiàn)如今，各國生育保險管理模式各異，但絕大多數(shù)國家依舊將生育保險與醫(yī)療保險合并實施管理。將二者合并實施管理，絕非偶然，是基于二者之間密切的聯(lián)系和二者合并管理的諸多優(yōu)勢。

生育保險與醫(yī)療保險之間不可分割的聯(lián)系，是很多國家將二者合并管理、實施的前提和基礎。首先，生育活動的前后與醫(yī)療保健密不可分，因為生育過程本身就要涉及到檢查、手術、住院等醫(yī)療服務；其次，生育社會保險的給付除了醫(yī)療服務外，還涉及到生育津貼、產(chǎn)假等，這又與疾病給付在性質(zhì)上甚至在標準上十分相似。［10］﹙P221222﹚正是基于二者之間的密切聯(lián)系，很多國家將二者合并管理。生育保險與醫(yī)療保險合并管理的優(yōu)勢在各國都十分明顯：既能節(jié)省和充分利用公共資源，又能避免生育并發(fā)癥等方面發(fā)生的費用承擔上的分歧；既能提高機關工作效率，又能方便職工群眾。［5］﹙P241﹚不僅有利于抑制生育醫(yī)護費用的膨脹，避免投機行為，也有利于增加保險基金抗風險的能力。［11］﹙P185﹚在我國，生育保險是五大社會保險中最弱小的一個險種，起步較晚，基礎薄弱；相對而言，醫(yī)療保險開展較早，較為成熟。將二者合并管理，有利于掃清我國生育保險發(fā)展道路上的障礙，有利于擴大生育保險的覆蓋面。各國在充分考慮政治、經(jīng)濟、文化條件的基礎上，制定適合本國國情的生育保險制度。因此，各國生育保險制度的設定并不要求整齊劃一，存在很大的差異性。然而，生育保險與醫(yī)療保險合并管理的優(yōu)勢在各個國家都十分明顯，我國也不例外，同樣適合我國的國情?，F(xiàn)階段，我國生育保險與醫(yī)療保險合并實施不僅具有可行性，而且具有必要性。

我國生育保險與醫(yī)療保險合并實施的可行性和必要性顯而易見。首先，我國有些地區(qū)已經(jīng)采用了生育與醫(yī)療合作操作的方法，并取得了較好的效果。如上海在生育保險制度上就采用生育與醫(yī)療合作操作的方法。上海市的生育醫(yī)療費用由醫(yī)療保險基金支付，醫(yī)療保險基金不對生育和疾病進行區(qū)分，一律按照疾病的支付標準進行支付，一般為85%的支付比例。生育職工的差額部分由生育醫(yī)療費補貼補足。生育醫(yī)療費補貼從生育保險基金中支出。［4］﹙P185﹚

此舉措不僅為上海市生育保險工作的廣泛展開掃清了障礙，而且增強了生育保險基金的抗風險能力，提高了上海市生育保險待遇水平。其次，二者合并實施最大的障礙在于：醫(yī)療保險需要個人繳費，而生育保險中個人不必繳納生育保險費，這是二者最主要的區(qū)別所在。但是，個人逐漸負擔部分生育費用，是我國生育保險改革的趨勢。因此，這一障礙將不復存在。最后，二者合并實施的必要性還在于抑制生育醫(yī)療費用的膨脹。由于我國生育費用個人無需負擔，醫(yī)療費用需要個人部分負擔，而生育醫(yī)護與普通醫(yī)療之間沒有絕對的界限，醫(yī)院也是一個需要營利的單位，因此，就會導致生育醫(yī)護費用的過度使用。社會保險經(jīng)辦機構(gòu)沒有對不規(guī)范收費的控制和監(jiān)督檢查手段，也沒有生育醫(yī)療服務范圍目錄或細則，導致個別醫(yī)院擴大收費范圍，也導致生育保險醫(yī)療費用快速上升。［4］﹙P182183﹚將生育保險和醫(yī)療保險二者合并管理，可以有效地抑制生育醫(yī)療費用的膨脹。在《社會保險法草案》第54條中規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)實際情況，可以將生育保險與職工基本醫(yī)療保險合并實施?！弊詈笳酵ㄟ^的《社會保險法》中又去掉了這一條款，筆者對此感覺十分遺憾。

拓寬生育保險基金籌集渠道

無論是擴大生育保險的覆蓋面，還是不斷提高生育保險待遇，都需要充足的生育保險基金作保障。我國同發(fā)達國家相比，生育保險基金籌集渠道明顯過窄。探析其他國家生育保險基金的來源，對拓寬我國生育保險基金的渠道，保證充足的生育保險基金，具有重要的借鑒意義。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，世界上大多數(shù)國家采用由被保險人、雇主和政府三方或者雇主與雇員兩方負擔的方式，如歐洲的奧地利、比利時、芬蘭、法國、德國和西班牙等國家，亞洲的印度、日本、韓國和泰國等國家。［12］﹙P413﹚

不同國家生育保險基金來源渠道差異較大，多種負擔方式中，筆者更傾向于大多數(shù)國家采用的方式，即由受保人、雇主和政府三方共同負擔生育保險基金。由三方共同負擔生育保險基金，不僅有助于拓寬生育保險基金的籌集渠道，還符合權(quán)利義務相統(tǒng)一的原則。在我國，根據(jù)1994年頒布的《企業(yè)職工生育保險試行辦法》第4條的規(guī)定，我國企業(yè)職工的生育保險費仍然由企業(yè)來負擔。至于國家機關、事業(yè)單位的生育社會保險費則由國家財政單獨承擔，個人則無需繳納任何費用。《社會保險法》第53條也規(guī)定，職工參加生育保險，由用人單位繳納生育保險費，職工不繳納生育保險費。這樣做的結(jié)果是，不僅生育社會保險基金的擴大要受到影響，而且還會造成女職工費用意識薄弱，使享受者的權(quán)利和義務脫節(jié)。［10］﹙P232233﹚

基于此，建議我國也應采取受保人個人、雇主和政府共同承擔生育保險費的模式。筆者曾經(jīng)在濟南市的部分企業(yè)﹙如濟南毛巾廠、濟南蘇寧電器等﹚、事業(yè)單位、婦幼保健院做過小范圍的隨機調(diào)查，大部分受訪者不愿意繳納生育保險費。由此可見，相當長的一段時間，我國仍將采用雇主負擔的模式。然而，隨著我國生育保險制度覆蓋范圍的不斷擴大以及保險待遇的不斷提高，最終將形成由受保人、雇主和政府三方共同負擔的生育保險基金籌集模式。事實上，世界上大多數(shù)國家都采用這種模式。有學者反對職工個人繳納生育保險費。理由是基于生育保險的特殊性，如果要求職工繳納生育保險費，必將遭到其中的男職工和過去未享受生育保險的已生育女職工的強烈抵制。而如果只讓未生育女職工繳費也不可行，因為一個單位中未生育女職工畢竟只占整個職工總數(shù)的很小比例，……因此個人繳費并無多大實際效果。［13］﹙P371﹚

筆者認為上述觀點值得商榷，向什么主體征繳生育保險費，征繳多少，這是制度設計的問題，繳費主體的意愿只能作為參考。也有學者反對職工個人繳納生育保險費，是因為生育行為是全社會共同的責任。筆者以為，不必基于此，就完全免除受保人的繳費義務，受保人可以承擔相對較小的繳費義務，這里面存在利益衡量的考慮。受保人承擔生育保險費用的理論基礎是權(quán)利義務相統(tǒng)一原則和遏制生育保險醫(yī)療費用的快速上漲。受保人繳納生育保險費不僅有助于增強生育保障能力，而且可以有效遏制受保人與醫(yī)療機構(gòu)結(jié)成心照不宣的同盟，防止過度使用生育保險醫(yī)療費用現(xiàn)象的發(fā)生。此外，為加快完善我國生育保險制度的進程，國家理應承擔更多的責任。正如前文所言，世界上很多國家政府都負擔部分生育保險費用，尤其是那些通過某種國民健康服務制度，使醫(yī)療照顧適用于全體居民的國家。［12］﹙P413﹚我國生育保險制度起步較晚，生育保險覆蓋面過窄，生育保險待遇標準過低，這些都增加了生育風險。中國每年大約有7000名婦女在分娩中死去，占全球孕產(chǎn)婦死亡總?cè)藬?shù)的1.3%。［14］

居高不下的生育風險，不僅影響到生育婦女個人及其家庭，還影響到社會的穩(wěn)定和公民基本權(quán)利的保障。政府有責任和義務積極采取措施，加快推進我國生育保險制度的步伐。我國生育保險基礎薄弱，承擔生育保險基金不足時的補貼責任，政府責無旁貸?！渡鐣ｋU法》第71條的規(guī)定表明，立法者已經(jīng)意識到國家在社會保障領域應當承擔的義務，明確由中央財政預算撥款和國務院批準的其他方式籌集的資金構(gòu)成全國社會保障基金，專門用于社會保障支出的補充、調(diào)劑。這是一個巨大的進步，然而此項規(guī)定過于籠統(tǒng)，應該在《生育保險條例》中進一步明確國家承擔的責任。

值得注意的是，拓寬生育保險籌集基金的渠道，實行由受保人、雇主和政府三方共同負擔的生育保險基金籌集模式，是擴大生育保險覆蓋面，提高生育保險待遇標準的必然選擇，但此項舉措的推行也有一個漸進的過程。