城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度論文

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一、城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接的必要性和迫切性

（一）維護農(nóng)民工權(quán)益的現(xiàn)實需要

自改革開放以來，我國在城鎮(zhèn)化進程中逐漸形成了2．6億農(nóng)民工群體，這部分農(nóng)民工群體積極參與到城市化的建設中，為我國經(jīng)濟的發(fā)展貢獻了巨大的力量。然而，由于戶籍制度的限制，他們很難同城鎮(zhèn)戶籍勞動者一樣享有同等的公共服務，這已嚴重影響到他們工作的積極性。就養(yǎng)老保險而言，目前，農(nóng)民工由于工作不穩(wěn)定，在頻繁的流動過程中，他們很難實現(xiàn)在一個地區(qū)累計滿15年的最低領(lǐng)取養(yǎng)老金繳費年限，再加上我國社會養(yǎng)老保險制度因統(tǒng)籌層次低而帶來的分割化和碎片化，許多農(nóng)民工因養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)困難而無奈選擇退保，這嚴重損害了他們的勞動權(quán)益，也有悖我國為勞動者提供退休保障的初衷。因此，如何確保城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的順利銜接，以切實維護勞動者（尤其是農(nóng)民工）的參保權(quán)益是我國當前急需解決的一個難題。

（二）加快城鎮(zhèn)化發(fā)展步伐的迫切要求

城鎮(zhèn)化是人口向城市不斷遷移而積聚的一個過程，也是我國社會經(jīng)濟發(fā)展走向現(xiàn)代化的必由之路。目前，我國正處于城鎮(zhèn)化進程之中，且城鎮(zhèn)化的速率呈現(xiàn)不斷加快的趨勢。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2012年，我國城鎮(zhèn)化率按常住人口測算已達到52．57％，若按現(xiàn)有的發(fā)展速度估計，2020年我國城鎮(zhèn)化率將達到60％，2030年則將逼近70％?？焖俚某擎?zhèn)化使得市場對勞動力的需求不斷增加，而農(nóng)村遷移勞動人口在城鎮(zhèn)的就業(yè)正好滿足了這種需求。截止2012年底，我國進城務工農(nóng)民數(shù)量達到1．63億人，占城鎮(zhèn)就業(yè)的比例高達44％。然而，在向城市流動的過程中，農(nóng)村勞動力人口也面臨著一定的阻礙，例如，社會養(yǎng)老保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)問題便是其中一個重要的障礙。合理的城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險關(guān)系銜接方法，可以促使農(nóng)村流動人口更快地融入城市生活，同時也將促進城鎮(zhèn)經(jīng)濟和社會的發(fā)展。因此，在快速的城鎮(zhèn)化進程中，研究城鄉(xiāng)社會基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)問題具有一定的迫切性。

（三）實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展理念的必然舉措

早在2012年，黨的十八大報告中曾明確提出整合城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社會保障制度建設。同年，國務院關(guān)于批轉(zhuǎn)社會保障“十二五”規(guī)劃綱要的通知（國發(fā)〔2012〕17號）也指出：“推進制度整合和城鄉(xiāng)銜接，促進城鄉(xiāng)一體化社會保障體系建設”?？梢姡畬τ谖覈青l(xiāng)社會保障統(tǒng)籌建設已給予高度的關(guān)注，“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障發(fā)展”也一度成為最熱門的詞匯之一。而目前我國的養(yǎng)老保險制度存在著城鄉(xiāng)割裂已是不爭的事實。通過對城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法進行研究，將有利于打破城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會壁壘，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，以全面貫徹現(xiàn)階段我國所倡導的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展理念。因此，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的大背景下，做好城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的并軌與銜接實為題中之義。

二、對城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險銜接方案（暫行辦法）的分析

（一）《暫行辦法》的突破點

1．將新農(nóng)保與城居保整合，實現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險順利銜接。《暫行辦法》頒布以前，我國有關(guān)養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)移接續(xù)方面的政策主要有《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》、《社會保險法》、《城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險實施方案》、《國務院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》以及《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法》（征求意見稿）等，這些方案旨在對新農(nóng)保與職保之間、城居保與職保之間以及新農(nóng)保與城居保之間的銜接進行規(guī)定。由于所涉及到的項目過多，方案在具體的執(zhí)行過程中顯得較為繁瑣?！稌盒修k法》的頒布，在承認將新農(nóng)保與城居保整合成城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的情況下，無需考慮城居保與職保之間以及新農(nóng)保與城居保之間的銜接，明確提出城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度只要滿足一定條件即可進行自由銜接轉(zhuǎn)換，大大簡化了方案的內(nèi)容與操作過程。

2．設置合理的時點作為養(yǎng)老保險制度間的銜接標準?！稌盒修k法》在第3條中明確規(guī)定：參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險人員，達到城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險法定退休年齡后，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險繳費年限滿15年（含延長繳費至15年）的，可以申請從城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，相應待遇按照城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險辦法計；城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險繳費年限不足15年的，可以申請從城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，待達到城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險規(guī)定的領(lǐng)取條件時，按照城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險辦法計發(fā)相應待遇。在此，《暫行辦法》以是否達到職保法定退休年齡以及在職保繳費是否滿15年作為養(yǎng)老保險制度間的銜接標準是該方案的一大突破點。這主要是因為職保和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險都規(guī)定以繳費年限滿15年作為按月享受基本養(yǎng)老金的條件，且職保的待遇較高。依據(jù)規(guī)定，只要滿足累計繳費年限15年無論在城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險繳費多長時間，都可以轉(zhuǎn)入職保合并計算待遇，有利于保障參保人員的養(yǎng)老權(quán)益，再次，考慮到職保和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險之間銜接的主要對象是農(nóng)民工群體，這部分群體中的一些人在城鄉(xiāng)頻繁流動，部分人在進城務工時會選擇參加職保，其后又會因為返回農(nóng)村參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，可能面臨養(yǎng)老保險關(guān)系的多次轉(zhuǎn)換。而統(tǒng)一在達到職保法定退休年齡后確定養(yǎng)老保險的銜接手續(xù)，將有利于簡化程序，降低社會的管理成本。

3．進一步規(guī)范養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)程序。《暫行辦法》頒布以前，我國所涉及到的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險的銜接政策往往側(cè)重于轉(zhuǎn)移銜接的條件和方法，而對轉(zhuǎn)移銜接的程序缺乏較為詳細的論述?！稌盒修k法》中的第9條按照一到四步對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險與職保轉(zhuǎn)移銜接的程序作出了詳細的規(guī)定，從而在程序上保障了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險與職保的順利銜接。

4．關(guān)于重復參保問題的處理。目前，由于城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的銜接存在障礙以及各制度規(guī)定的繳費時間存在差異等原因，致使許多往返城鄉(xiāng)就業(yè)人員中出現(xiàn)重復參保、重復交費甚至是重復享受待遇等現(xiàn)象。根據(jù)2012年審計署第34號《審計結(jié)果公告》的顯示，截至2011年底，我國重復參加三類養(yǎng)老保險的人數(shù)高達112．42萬，而重復領(lǐng)取養(yǎng)老金的則有9．27萬人?；诖?，《暫行辦法》第7條和第8條規(guī)定：參保人員若在同一年度內(nèi)同時參加職保和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的，其重復繳費時段只計算城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險繳費年限，并將城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險重復繳費時段相應個人繳費和集體補助退還本人。參保人員不得同時領(lǐng)取職保和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇，對于同時領(lǐng)取職保和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇的，終止并解除城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險關(guān)系，除政府補貼外的個人賬戶余額退還本人，已領(lǐng)取的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基礎養(yǎng)老金應予以退還。

（二）《暫行辦法》本身存在的問題

1．轉(zhuǎn)移銜接的條件不對等?！稌盒修k法》中的第3條明確規(guī)定：參加職保和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險人員，達到職保法定退休年齡后，若職保繳費年限滿15年（含延長繳費至15年）的，可以申請從城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)入職保，按照職保辦法計發(fā)相應待遇；職保繳費年限不足15年的，可以申請從職保轉(zhuǎn)入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，待達到城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險規(guī)定的領(lǐng)取條件時，按照城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險辦法計發(fā)相應待遇。從該條的規(guī)定來看，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險人員轉(zhuǎn)入職保必須達到職保繳費年限滿15年的最低要求，而從職保轉(zhuǎn)入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險則沒有對參保繳費年限做出相應要求，這就使得從待遇較高的職保轉(zhuǎn)移到待遇較低的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險相對容易，而進行反方向轉(zhuǎn)換時則顯得比較困難，致使部分在城鄉(xiāng)頻繁流動的農(nóng)民工群體由于很難達到職保繳費年限15年的要求，而被迫轉(zhuǎn)入待遇較低的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，從而影響農(nóng)民工參加職保繳費的積極性。

2．城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險與職保的繳費年限折算政策不合理。按照《暫行辦法》第5條規(guī)定，參保人員從城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)入職保的，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險個人賬戶全部儲存額并入職保個人賬戶，但城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險繳費年限不合并計算或折算為職保繳費年限。在此，筆者認為，對于參保人員而言，倘若不屬于對職保和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險進行重復繳費情況，那么此舉措無疑相當于達到職保退休年齡后，他們被迫選擇退保，稍微存在差別之處只是在于轉(zhuǎn)換時，個人賬戶中的地方財政繳費補貼（30元／年）依然存在，但是，這些繳費補貼的累積數(shù)額畢竟有限。因此，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險在轉(zhuǎn)入時，繳費年限既不累加也不折算，實在是有失妥善與公平。其次，這在年輕人看來，一旦他們有自信參加職保滿足繳費年限最低要求15年，那么他們目前參保的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險最終將會與退保的實質(zhì)并無多大差異，何況，《暫行辦法》也做出規(guī)定，不能同時領(lǐng)取城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險和職保待遇，因此，他們會選擇放棄對現(xiàn)行的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的加入。這無疑不利于對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險參保人員尤其是年輕人群體的參保繳費的激勵，也會使我們計劃中的轉(zhuǎn)移接續(xù)工作失去意義。

3．職保的統(tǒng)籌基金不轉(zhuǎn)移，有失公平。按照《暫行辦法》中的第6條規(guī)定，參保人員從職保轉(zhuǎn)入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的，職保個人賬戶全部儲存額并入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險個人賬戶，參加職保的繳費年限合并計算為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的繳費年限，而并未提及將職保的統(tǒng)籌基金進行相應轉(zhuǎn)移。對此，官方給出的解釋是：

（1）統(tǒng)籌基金是國家對職保制度的專門安排，如果職保向城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移統(tǒng)籌基金，會導致各項制度資金安排上的不平衡。

（2）統(tǒng)籌基金與個人賬戶性質(zhì)不同，不屬于個人所有，不轉(zhuǎn)移統(tǒng)籌基金，不影響參保人個人的權(quán)益。然而，筆者認為，在職保繳費的資金籌集過程中，參保者任職單位所繳納的20％的部分雖然是納入統(tǒng)籌基金，但這與參保者的勞動卻息息相關(guān)，試想如果參保者并未給企業(yè)創(chuàng)造相應勞動價值的話，企業(yè)何來的資金為參保者繳納保費。但是對于部分往返城鄉(xiāng)就業(yè)的特殊群體而言，由于在城鄉(xiāng)頻繁流動，他們很難滿足職保的最低繳費年限15年的要求，因而，最終只能被迫轉(zhuǎn)入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險。倘若依據(jù)《暫行辦法》的該條做法，職保統(tǒng)籌基金不進行相應轉(zhuǎn)移，那么對于他們而言無異于為城市待遇領(lǐng)取人員做貢獻，而自己本身的利益卻受到損害，再加上轉(zhuǎn)入到城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險后，他們所享受的待遇相對較低，《暫行辦法》的該條規(guī)定實在是有失公平。

三、關(guān)于《暫行辦法》完善的建議

（一）設置合理的年限折算方案，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險與職保的順利銜接

針對《暫行辦法》中參保人員從城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)入職保后，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險繳費年限不合并計算或折算為職保繳費年限的規(guī)定。筆者認為，可以采取以下兩種方案對繳費年限進行折算，一是設置合理公式直接計算折算年限，可將城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險繳費參照公平、合理的標準進行折算，在此，筆者建議采用職保制度最低繳費標準（當?shù)卦趰徛毠て骄べY的60％＊繳費率），主要是考慮到城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險繳費積累額相對較低，再加上農(nóng)民工群體實際工資待遇水平普遍偏低，以此作為折算標準，可以確保農(nóng)民繳費積累資金在年限折算過程中的價值。具體操作思路如下：用城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險每年的繳費額分別除以統(tǒng)籌區(qū)對應年度職保制度最低繳費標準，最終所得到的各年限之和即為總的可折算年限。二是通過對差額補足后，可視同二者繳費年限。簡單來說，按照職保繳費標準，計算繳納城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險費用年份應繳的職保繳費額，再用城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險個人賬戶儲存額抵沖職保繳費額，若存在差額，則需將其補齊，補齊之后，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險繳費年份即可視同職保繳費年限，但不能重復計算二者交叉的年限。

（二）職保轉(zhuǎn)入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險時，統(tǒng)籌賬戶基金應按適當?shù)谋壤S個人賬戶相應轉(zhuǎn)移

對于從職保轉(zhuǎn)入到城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險時，若依照《暫行辦法》中的第6條規(guī)定，則有失公平，也損害參保人的養(yǎng)老保險權(quán)益?；诖?，筆者認為，供職單位應將為職工繳納的統(tǒng)籌基金部分按照12％的比例轉(zhuǎn)入到其新加入的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險個人賬戶。這樣做的理由主要是基于以下三個方面：一是考慮到企業(yè)為職工繳納的統(tǒng)籌基金部分實質(zhì)是包含了員工為企業(yè)所創(chuàng)造的勞動價值，他們在職時為企業(yè)做出了一定的貢獻，轉(zhuǎn)入到城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險后，理應得到部分統(tǒng)籌基金作為相應的回報；二是鑒于減小轉(zhuǎn)移統(tǒng)籌基金對職保的支付情況所帶來的影響，盡量不損害其他參保人的利益，統(tǒng)籌基金并沒有采取全額轉(zhuǎn)入，只是進行部分轉(zhuǎn)移：三是基于現(xiàn)有的《城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》中的相關(guān)規(guī)定，職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系在跨地區(qū)轉(zhuǎn)移時統(tǒng)籌賬戶資金按單位每年繳費的12％進行轉(zhuǎn)移。對于從職保轉(zhuǎn)入到城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險時，采取同樣的比例，將有利于和非統(tǒng)籌區(qū)域范圍的統(tǒng)籌基金保持一致，以達到政策的協(xié)調(diào)性。此外，考慮到企業(yè)是按照員工的平均工資水平的一定比例進行繳費，而對于職保與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險銜接的主要對象農(nóng)民工群體而言，他們的工資水平普遍處于城鎮(zhèn)職工工資底層，因此擔心轉(zhuǎn)移統(tǒng)籌基金會損害當?shù)芈毠さ酿B(yǎng)老保障待遇水平大可不必。

作者：劉元花 單位：武漢大學社會保障研究中心