流域生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑創(chuàng)新探析
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近年來，黨中央、國務(wù)院在貫徹生態(tài)文明思想、落實“綠水青山就是金山銀山”重要理念方面陸續(xù)出臺一系列決策部署。2015年《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》提出“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉”；2018年同志在深入推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會上強調(diào)“探索政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會各界參與、市場化運作、可持續(xù)的生態(tài)價值實現(xiàn)路徑”；2020年，自然資源部先后兩批共計21個“生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)典型案例”；2021年4月26日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的意見》（下簡稱《意見》），從調(diào)查監(jiān)測、價值評價、經(jīng)營開發(fā)、保護(hù)補償、實施保障和推進(jìn)機制等六個方面對生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制提出戰(zhàn)略性指引。經(jīng)過多年實踐探索，我國生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制已形成頂層設(shè)計思路基本明確，中觀制度路徑逐步完善，微觀實踐創(chuàng)新漸趨活躍的格局。潔凈的水源、優(yōu)質(zhì)的水生態(tài)環(huán)境是最典型的生態(tài)產(chǎn)品，具有強正外部性和公益性特點，而江河水系是該類生態(tài)產(chǎn)品的重要基底?？v觀我國重要河流水系，除長江、黃河等超大型江河可通過通航、發(fā)電等市場化運營間接實現(xiàn)生態(tài)本底價值，以及部分地區(qū)間開展水權(quán)交易外，大部分河流在生態(tài)產(chǎn)品價值計量、開發(fā)經(jīng)營、價值實現(xiàn)等方面仍缺乏統(tǒng)籌考量。本文嘗試以河流水系系統(tǒng)為基礎(chǔ)，探討“流域”所承載、衍生的生態(tài)產(chǎn)品的價值實現(xiàn)路徑問題。生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制系綜合性概念，在整個價值實現(xiàn)鏈條中，生態(tài)產(chǎn)品所依托的自然資源資產(chǎn)的確權(quán)，以及生態(tài)產(chǎn)品價值的評估計量是前提基礎(chǔ)。流域自然資源資產(chǎn)主要涉及河流本體、水庫、水權(quán)等，以及沿岸特定區(qū)域內(nèi)的山水林田湖草等，這些資源具有清晰的自然屬性，同時也能夠通過相關(guān)治理、修復(fù)投入而實現(xiàn)規(guī)模拓展和質(zhì)量優(yōu)化，其產(chǎn)權(quán)主體則通常較為分散。值得關(guān)注的是，近年陸續(xù)成立的旨在實施流域生態(tài)整體治理的市場化主體，如長江生態(tài)保護(hù)集團(tuán)、永定河流域投資有限公司等，在流域生態(tài)基底資源資產(chǎn)的盤整與“儲備”方面，擁有特殊體制優(yōu)勢和廣闊的操作空間，可以發(fā)揮自身優(yōu)勢，通過自行開發(fā)、收購、流轉(zhuǎn)等多種形式整合分散的水庫、濕地、涵養(yǎng)林等資源，在落實確權(quán)登記的基礎(chǔ)上探索構(gòu)建“專項生態(tài)資源銀行”，為進(jìn)一步創(chuàng)新市場化、多元化生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)模式奠定基礎(chǔ)。在生態(tài)產(chǎn)品價值評估計量方面，《意見》明確提出“探索構(gòu)建特定地域單元生態(tài)產(chǎn)品價值評價體系”。河流流域是天然的“特定地域單元”，依附于流域的各類生態(tài)產(chǎn)品特點突出，借鑒自然資源部推薦的“鄂州市生態(tài)價值核算”等案例，可探索針對流域內(nèi)各類生態(tài)資源系統(tǒng)構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)品價值因子指標(biāo)體系和評價方法，此處應(yīng)特別關(guān)注“反映生態(tài)產(chǎn)品保護(hù)和開發(fā)成本的價值核算方法”。以流域生態(tài)資產(chǎn)確權(quán)和價值計量為基礎(chǔ)，流域生態(tài)產(chǎn)品的價值實現(xiàn)路徑可嘗試從以下幾方面突破創(chuàng)新：
一、一是充分利用生態(tài)資源權(quán)益交易機制，使之成為生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的基礎(chǔ)路徑
流域生態(tài)系統(tǒng)中，水權(quán)交易是最重要的生態(tài)權(quán)益交易。我國現(xiàn)行水權(quán)交易制度下，“區(qū)域水權(quán)交易”主要以用水總量控制指標(biāo)和江河水量分配指標(biāo)范圍內(nèi)結(jié)余水量為標(biāo)的在流域內(nèi)行政區(qū)域間展開，但一些流域上下游間的區(qū)域水權(quán)交易價格無法充分實現(xiàn)上游區(qū)域水權(quán)價值，有的甚至僅反映集中輸水成本；另一值得關(guān)注的領(lǐng)域系灌區(qū)節(jié)水水權(quán)交易，由于灌區(qū)節(jié)水能夠帶來生態(tài)水量增量，其作為生態(tài)產(chǎn)品的價值可通過水權(quán)交易得以實現(xiàn)（體現(xiàn)為節(jié)水工程投資回收）。結(jié)合現(xiàn)實情況，建議進(jìn)一步完善流域水權(quán)確權(quán)體制和交易價格生成機制，注意納入水生態(tài)保護(hù)的投入成本；探索由特定主體通過節(jié)水工程實現(xiàn)流域內(nèi)灌區(qū)節(jié)水水權(quán)收儲，再利用當(dāng)?shù)卣熬偷鼗刭彙被蚺c下游主體實施水權(quán)（對應(yīng)增量生態(tài)水量）交易。此外，流域內(nèi)其他生態(tài)系統(tǒng)也可生成可交易的生態(tài)資源，如水源涵養(yǎng)林、沿岸防護(hù)林等，相關(guān)主體可依托國家或地方的碳排放權(quán)交易市場體系和碳普惠機制，探索申請林業(yè)碳匯方面的“核證自愿減排量”，采取市場化方式實現(xiàn)流域林業(yè)生態(tài)產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)價值。
二、二是進(jìn)一步完善流域生態(tài)產(chǎn)品保護(hù)補償機制
生態(tài)產(chǎn)品保護(hù)補償機制一般包括通過上級政府轉(zhuǎn)移支付等方式實施的縱向補償，生態(tài)產(chǎn)品供給地和受益地之間基于“自愿協(xié)商原則”開展的橫向補償、異地開發(fā)補償，以及生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。關(guān)于縱向補償，從流域生態(tài)治理修復(fù)項目全生命周期現(xiàn)金流特點來看，相對于各類“后補償”機制，建設(shè)期內(nèi)資金——特別是資本金配套方面的需求更加直接，建議各級政府在充分評估項目必要性基礎(chǔ)上，加大投資補助、貼息等支持力度，實現(xiàn)財政投入、生態(tài)保護(hù)、績效考核之間的平衡。關(guān)于橫向生態(tài)補償，據(jù)不完全統(tǒng)計，我國已有超過20個省（市、自治區(qū)）出臺有省域內(nèi)或跨省域流域生態(tài)保護(hù)補償相關(guān)政策，從各地橫向生態(tài)補償實踐來看，多數(shù)與縱向補償機制結(jié)合設(shè)定，補償基準(zhǔn)多為水質(zhì)和水量指標(biāo)。相較于水權(quán)交易機制，生態(tài)補償更有利于錨定生態(tài)保護(hù)成本。從該角度出發(fā)，基于量化評估體系的構(gòu)建，針對流域生態(tài)產(chǎn)品的橫向補償所指向的指標(biāo)維度，可以進(jìn)一步拓展至水土保持、氣候、生物多樣性等范疇。
三、三是利用生態(tài)產(chǎn)品價值支持生態(tài)環(huán)境治理融資
流域生態(tài)治理修復(fù)項目的實施，是公共產(chǎn)品的提供過程，本質(zhì)上也是生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)、提質(zhì)過程，其具有資金投入的高密集性和投資回收的長周期性，撬動適宜的金融資源支持勢在必行。在解決生態(tài)資源資產(chǎn)確權(quán)和價值計量問題后，水權(quán)、林權(quán)等生態(tài)資產(chǎn)權(quán)益依據(jù)適用法律就具備了抵押獲取綠色金融產(chǎn)品的信用條件，依托于生態(tài)產(chǎn)品所衍生的產(chǎn)業(yè)項目預(yù)期經(jīng)營收益，也可通過質(zhì)押等手段支持治理項目信貸、設(shè)立市場化產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金、發(fā)行企業(yè)生態(tài)債券、生態(tài)產(chǎn)品資產(chǎn)證券化等融資模式創(chuàng)新。以永定河流域治理項目為例，永定河流域投資有限公司在張家口、大同、朔州等地采取“主體信用+還款預(yù)期+項目貸”模式，成功撬動了開發(fā)性、商業(yè)性金融資源。
四、四是大力創(chuàng)新流域生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營開發(fā)機制
如上所述，自然生態(tài)資產(chǎn)或單純依靠自然稟賦的生態(tài)產(chǎn)品，即便實現(xiàn)價值量化，其價值實現(xiàn)規(guī)模及變現(xiàn)能力（依靠交易或補償機制）的制度依賴性仍然很強。深度挖掘生態(tài)產(chǎn)品價值，有賴于精準(zhǔn)對接民眾、企業(yè)等市場主體對于以生態(tài)產(chǎn)品為基底的物質(zhì)產(chǎn)品和商業(yè)服務(wù)的多元需求，從背靠“山水林田”的高附加值農(nóng)作物，到具有“進(jìn)入性消費”特征的親水文旅服務(wù)，生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化延伸了生態(tài)產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈，流域生態(tài)品牌效應(yīng)得以彰顯，流域生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)多元增值。仍以永定河流域為例，依托水質(zhì)凈化、農(nóng)業(yè)節(jié)水、面源污染控制等生態(tài)保護(hù)工程，配套發(fā)展河道兩側(cè)綠色農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游等業(yè)態(tài)，同步打造“永定三生”綠色農(nóng)產(chǎn)品品牌，永定河流域生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)持續(xù)增值。綜上所述，我國流域生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制已在部分流域陸續(xù)展開創(chuàng)新探索，實踐中也存在著缺乏統(tǒng)籌力度，政策扶持體系有待完善等問題?！兑庖姟窂娬{(diào)，“開展政策制度創(chuàng)新試驗，允許試錯、及時糾錯、寬容失敗”，這為各地大膽創(chuàng)新、甩掉思想包袱提供了保障，有利于保護(hù)各地改革創(chuàng)新的積極性，有利于破解現(xiàn)行制度框架體系下深層次瓶頸制約，推動改革取得實效。相信在各界共同努力下，“綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山”、建設(shè)中國特色生態(tài)文明的目標(biāo)可期。
作者:馬建偉 單位:永定河流域投資有限公司
