網(wǎng)格化的智慧城市管理探究
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【內(nèi)容摘要】近年來智慧城市管理面臨的問題日趨復(fù)雜多變，普遍存在政府缺位與越位并存、信息滯后與管理被動并存、突擊式和運動式管理并存等諸多問題。本文研究智慧城市網(wǎng)格化管理，闡述智慧城市和網(wǎng)格化管理相關(guān)理論，以北京東城區(qū)、上海、宜昌市為例，分析智慧城市網(wǎng)格化管理方法出現(xiàn)的問題，提出智慧城市街區(qū)制管理理念，構(gòu)架其管理模式，提高智慧城市工作效率。
【關(guān)鍵詞】智慧城市;網(wǎng)格化;街區(qū)制;城市管理
一、基礎(chǔ)理論概述
(一)智慧城市。隨著城市不斷深入開發(fā)建設(shè)，智慧城市內(nèi)涵日益豐富。部分學(xué)者認(rèn)為智慧城市以數(shù)字化為基礎(chǔ)，在城市各處安放傳感器，利用互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)，感知城市動態(tài)，從而獲取信息;利用大數(shù)據(jù)、云計算等技術(shù)分析數(shù)據(jù)，進(jìn)而智慧化決策城市治理各大事物。其本質(zhì)是通過物聯(lián)網(wǎng)、云計算等新一代信息技術(shù)，全面感知城市動態(tài)，以連續(xù)實施、客觀透明的信息化管理方式，提升城市公共服務(wù)和公共效益［1］。(二)城市網(wǎng)格化管理。網(wǎng)格化管理是城市治理的一種手段，融合管理理念與管理方法，利用互聯(lián)網(wǎng)、傳感器、物聯(lián)網(wǎng)、計算機(jī)、遠(yuǎn)程設(shè)備等，為人民的工作或生活提供更多的資源、功能和便利。城市網(wǎng)格化管理是運用網(wǎng)絡(luò)地圖技術(shù)、空間信息技術(shù)、地理編碼和網(wǎng)格地圖等，將城市各種類型的部件整合在網(wǎng)格中，推動城市管理向信息化、數(shù)字化和網(wǎng)格化方向發(fā)展，真正實現(xiàn)精確、高效、全時段和全方位覆蓋的城市管理新模式。
二、網(wǎng)格化試點概況
在智慧城市發(fā)展的背景下，2003年我國提出數(shù)字城管，2004年提出城市網(wǎng)格化管理模式理念。我國采點試行，最先實行網(wǎng)格化管理模式的是北京東城區(qū)。東城區(qū)網(wǎng)格化管理模式結(jié)合萬米單元網(wǎng)格管理法和城市部件管理，構(gòu)建了指揮中心和監(jiān)督中心管理相融合的模式。該城市管理模式涉及市政、綠化、環(huán)衛(wèi)、行政、社區(qū)等便民服務(wù)，為其他城市樹立典范。在此先例下，2005年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部將深圳、杭州、成都等10個城市立為第二批試點城市，2006年圈出天津河西區(qū)、重慶高新區(qū)等17個城區(qū)，2007年確定第三批23個試點城市。隨后，我國開始大面積推行城市網(wǎng)格化管理模式。(一)北京東城區(qū)模式。2004年北京市東城區(qū)首先踐行網(wǎng)格化管理模式，該模式以“精細(xì)化管理、人性化服務(wù)、規(guī)范化運行、信息化支撐”為目標(biāo)，建立了天上有云(云計算中心)、地上有格(社會管理網(wǎng)格)、中間有網(wǎng)(互聯(lián)網(wǎng))的新型社會服務(wù)管理信息化支撐體系［2］。東城區(qū)以一萬平方米為基本單位，利用各種信息技術(shù)，將城市管理部件定位于萬米單元地圖上，監(jiān)察員24小時實時監(jiān)測自己所管轄的單元格，通過城管通將突發(fā)問題上傳至指揮中心，指揮中心將信息綜合處理并下發(fā)至各部門。該管理模式將管理與監(jiān)督職能分開，分別建立城管委和城管監(jiān)督中心。另外，針對城市管理各方面綜合評價構(gòu)建了一套監(jiān)督管理體系，作為政府績效考核內(nèi)容之一。該模式突出之處在于社會服務(wù)管理信息化支撐平臺，基于平臺可開展區(qū)、街道、社區(qū)和網(wǎng)格四級用戶管理服務(wù)工作。東城區(qū)充分利用現(xiàn)有資源，整合信息關(guān)系，搭建城管對象之間的聯(lián)系，構(gòu)建社會服務(wù)管理數(shù)據(jù)云服務(wù)平臺。經(jīng)過多年探索，應(yīng)用－修改－應(yīng)用－修改－應(yīng)用，網(wǎng)格化管理模式不斷更新升級，到目前為止取得良好績效，形成全模式社會管理服務(wù)，基本解決了政府與政府、政府與社會之間責(zé)任推脫等問題，提高社會服務(wù)管理水平，指出城市服務(wù)管理的新方向，同時網(wǎng)格化模式延伸至教育、衛(wèi)生、民政領(lǐng)域等，為其他城市樹立典范。(二)上海模式。上海市網(wǎng)格化管理模式將管轄區(qū)域劃分為多個萬米單元格，單元格內(nèi)所有城市部件分類編碼上傳至市數(shù)據(jù)庫，各區(qū)自行備份，同步更新市區(qū)事物處理結(jié)果。該模式工作流程為:先監(jiān)察員將突發(fā)問題傳送至監(jiān)督中心，監(jiān)督中心將信息進(jìn)行處理并立案，案件立即轉(zhuǎn)送到指揮中心;接著指揮中心派發(fā)案件至執(zhí)行單位，執(zhí)行單位提交案件結(jié)果;最后指揮中心將問題處理情況轉(zhuǎn)至監(jiān)督中心，監(jiān)督中心下派監(jiān)察員驗收案件處理結(jié)果，二者接受結(jié)果一致后結(jié)案。該模式創(chuàng)新之處在于市、區(qū)分工合作，分離監(jiān)督、指揮職能［3］。市監(jiān)督平臺將接受后處理的信息轉(zhuǎn)發(fā)至區(qū)平臺，由區(qū)部門處置、協(xié)調(diào)問題。各中心編制工作規(guī)章制度手冊，明確責(zé)任歸屬及問題處理流程。根據(jù)2016年上海市寶山區(qū)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報可知，全年網(wǎng)格化管理受理數(shù)43.73萬件，處置及時率94.8%，處置結(jié)案率100%。該模式在一定程度上提高城市管理效率，居民滿意度顯著提高。(三)宜昌模式。宜昌市網(wǎng)格化管理模式按照市→區(qū)→街道→社區(qū)→網(wǎng)格的順序?qū)訉觿澐志W(wǎng)格，先以行政中心為單位劃分街道辦，以街道辦為中心劃分社區(qū)，以社區(qū)為中心劃分網(wǎng)格。劃分原則為方便管理，管理對象均衡，網(wǎng)格無縫對接。網(wǎng)格編碼采用6級14位數(shù)字，工作流程類似上述城市。該模式獨創(chuàng)之處在于:一是整治基層組織體系，在社區(qū)內(nèi)設(shè)置綜合服務(wù)站、網(wǎng)格管理站、綜治維穩(wěn)站，細(xì)化責(zé)任;二是設(shè)置對比核查機(jī)制，將監(jiān)督員采集的人口流動、空間地理位置、環(huán)境狀態(tài)等各類信息與政務(wù)部門所提供的信息對比，如不符，將錯誤信息下發(fā)監(jiān)督員核對，然后再上報。網(wǎng)格采取的基本信息與政務(wù)部門信息融合，構(gòu)建數(shù)據(jù)庫，便于各部門提供精確服務(wù)。(四)城市網(wǎng)格化管理模式分析。國家選出的這些試點城市以東城區(qū)為范例，結(jié)合城市自身情況，探索出適合城市發(fā)展的模式，這些模式大同小異，發(fā)展過程中暴露出很多問題。1．組織架構(gòu)繁瑣，管理層次增加。一般來說，隨著經(jīng)濟(jì)和技術(shù)的進(jìn)步，組織趨于扁平化，縮短上下級距離，便于上下級溝通，越有利于提高組織整體績效，實現(xiàn)組織目標(biāo)。宜昌市大致按照區(qū)－街(鎮(zhèn))－社區(qū)(村)－網(wǎng)格這樣的行政系統(tǒng)層次劃分網(wǎng)格，網(wǎng)格層級無形中成為行政系統(tǒng)中的底層，事實上網(wǎng)格層不屬于行政單位。盡管這種結(jié)構(gòu)管理嚴(yán)密，分工明確，但層級增多，有礙上下級信息傳遞，減弱上級對下級控制能力。2．組織內(nèi)部缺乏橫向互動，部門責(zé)權(quán)關(guān)系不清。網(wǎng)格層面工作職能是對城市部件、事件進(jìn)行管理，涉及公共設(shè)施、建筑管理、道路交通、園林綠化、市容衛(wèi)生等多個方面，一旦問題發(fā)生，可能涉及多個部門共同商討解決問題。在基層網(wǎng)格管理中，各部門以各自領(lǐng)域工作為中心，缺乏橫向交流，網(wǎng)格管理中心與其他部門不存在上下級關(guān)系，網(wǎng)格人員工作受限，出現(xiàn)綜合問題時，無疑增加了監(jiān)察員的工作量和復(fù)雜性。3．投入、維護(hù)、運營成本較高。城市網(wǎng)格化管理中，以基層為中心開展數(shù)字化網(wǎng)格管理，需投入大量的人力、物力、財力。建設(shè)網(wǎng)格時投入費用包括網(wǎng)格基層設(shè)施建設(shè)及維護(hù)、網(wǎng)格層級人力資源、網(wǎng)格事物管理經(jīng)費等。據(jù)統(tǒng)計東城區(qū)在新系統(tǒng)上投入1680萬元，上海長寧區(qū)投入2500萬元，不包括維護(hù)費用。對于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的城市來說這些支出不是小數(shù)目，其推廣有一定障礙。這樣一套數(shù)字化系統(tǒng)相關(guān)技術(shù)掌握程度不高，許多問題無法解決，造成資源浪費。
三、網(wǎng)格化管理模式改進(jìn)
基于上述對比分析，網(wǎng)格化管理應(yīng)用到智慧城市建設(shè)中略有不足，為此提出智慧城市街區(qū)制管理概念。2016年2月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》指出:加強(qiáng)街區(qū)的規(guī)劃和建設(shè)，分梯級明確新建街區(qū)面積，推動發(fā)展開放便捷、尺度適宜、配套完善、鄰里和諧的生活街區(qū)。新建住宅要推廣街區(qū)制，原則上不再建設(shè)封閉住宅小區(qū)。已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開，實現(xiàn)內(nèi)部道路公共化，解決交通路網(wǎng)布局問題，促進(jìn)土地節(jié)約利用。這是我國首次把街區(qū)制上升到國家政策層面，意在緩解城市交通壓力。將街區(qū)制引入智慧城市管理當(dāng)中，以街區(qū)取代網(wǎng)格，實現(xiàn)扁平化管理，完善城市治理機(jī)制，推進(jìn)城市智慧管理。城市街區(qū)制管理是由城市主干道和次干道圍合、小街道和支路分割、路網(wǎng)密度較高、土地功能復(fù)合、公共交通完善、公共服務(wù)設(shè)施就近配套、街道界面人員友好的開放街區(qū)模式。它將開放共享的資源、私人住宅、商業(yè)及工作有機(jī)融合，為人們提供舒適便捷的場所。本文提出的智慧城市街區(qū)制管理按照市→區(qū)→街區(qū)層級劃分，充分運用街區(qū)理念，合理劃分街區(qū)范圍，以街區(qū)為城市管理的基本單位，依托物聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)，利用基礎(chǔ)地形數(shù)據(jù)、部件數(shù)據(jù)、地理編碼、街區(qū)數(shù)據(jù)等，構(gòu)建街區(qū)綜合信息庫，對接市政、交通、公安、園林、環(huán)衛(wèi)、執(zhí)法等系統(tǒng)，成立街區(qū)綜合辦事服務(wù)處，對城市街區(qū)范圍內(nèi)的人、事、物等進(jìn)行精細(xì)化服務(wù)管理。街區(qū)范圍劃分為已建成城市主干道路的按主干道路合理規(guī)劃管理范圍，未開發(fā)道路的區(qū)域借鑒街區(qū)制試點經(jīng)驗實施。街區(qū)實行小尺度，密路網(wǎng)，小尺度街區(qū)量化特征為:一是大中城市主干道間距500～800米，路網(wǎng)密度3.3～3.5km/km2。二是城市支路間距200～350米，路網(wǎng)密度6～8.5km/km2。三是城市路網(wǎng)面積率25%左右。四是街區(qū)城市支路寬度16～32米。注:路網(wǎng)密度(km/km2)=L道路總長度/S城市用地面積;路網(wǎng)面積率(%)=S道路占地面積/S城市用地面積。圖1智慧城市街區(qū)制管理構(gòu)架將街區(qū)內(nèi)所有部件小到一個井蓋都要進(jìn)行地理編碼，利用NB－IOT技術(shù)(窄帶物聯(lián)網(wǎng))實現(xiàn)定位、監(jiān)測、損壞預(yù)警等功能。智慧城市成立大數(shù)據(jù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對數(shù)據(jù)進(jìn)行挖掘整理，負(fù)責(zé)智慧城市數(shù)字化發(fā)展規(guī)劃，并保證信息互通、安全、實用。對于智慧城市建設(shè)期投資，采用PPP+資本市場的模式，通過政府購買服務(wù)、社會資本投入、專業(yè)公司運營，既解決了建設(shè)期間資金鏈條的斷接問題，也解決了運營期間政府在升級換代上難以跟進(jìn)的問題。
四、結(jié)語
本文所說的街區(qū)制理念稍微不同于《意見》所提及的，智慧城市街區(qū)制管理擴(kuò)大網(wǎng)格化管理范圍，減少管理層次，實現(xiàn)扁平化管理，縮短上下級距離，提高信息收集、傳遞和決策效率。街區(qū)制管理只需在每個街區(qū)設(shè)置街區(qū)綜合信息庫和街區(qū)綜合辦事處，大大減少信息技術(shù)投入、維護(hù)、運營成本及人力、財力、物力。智慧城市街區(qū)制管理處于初步探索中，相關(guān)細(xì)節(jié)還需進(jìn)一步探討。
【參考文獻(xiàn)】
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［3］池忠仁，王浣塵，陳云．上海城市網(wǎng)格化管理模式探討［J］．科技進(jìn)步與對策，2008，1:40～43
作者：程灝 方立媛 趙冰 單位：青島理工大學(xué)