我國(guó)財(cái)政資金支持企業(yè)創(chuàng)新模式對(duì)比

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摘要：財(cái)政資金應(yīng)如何選擇資助模式，以更有效支持企業(yè)創(chuàng)新，是擺在學(xué)術(shù)界和政策制定者面前的重要課題。文章依據(jù)財(cái)政資金直接作用對(duì)象，將我國(guó)財(cái)政資助模式分為財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、資助金融機(jī)構(gòu)、資助創(chuàng)新人才及中介服務(wù)機(jī)構(gòu)、政府投資引導(dǎo)基金等五種模式，對(duì)各種財(cái)政資助模式的作用機(jī)制、作用特征與不足，進(jìn)行了對(duì)比分析。借鑒德國(guó)、美國(guó)、日本、以色列等國(guó)家財(cái)政資助的經(jīng)驗(yàn)后，文章認(rèn)為我國(guó)政策制定者應(yīng)建立財(cái)政金融多手段結(jié)合的企業(yè)創(chuàng)新服務(wù)系統(tǒng)；更精準(zhǔn)的選擇財(cái)政資助模式；科學(xué)把握政府與市場(chǎng)的邊界，適時(shí)實(shí)現(xiàn)政府退出；提升政府財(cái)政工作科學(xué)性，建立政府財(cái)政支出的績(jī)效評(píng)估機(jī)制。

關(guān)鍵詞：財(cái)政資助；企業(yè)創(chuàng)新；政府投資引導(dǎo)基金；政府退出

一、我國(guó)財(cái)政支持企業(yè)創(chuàng)新的模式研究

隨著各方面體制改革的深入進(jìn)行，我國(guó)財(cái)政資金支持企業(yè)創(chuàng)新的模式日益多元化。依照不同角度，可以得到不同的分類方式。根據(jù)財(cái)政資金與企業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)開(kāi)展的時(shí)間先后順序，可以分為“事前資助”與“事后資助”。根據(jù)財(cái)政資金是直接作用于進(jìn)行創(chuàng)新活動(dòng)的企業(yè)，還是作用于幫助企業(yè)開(kāi)展研發(fā)活動(dòng)、激勵(lì)企業(yè)進(jìn)行創(chuàng)新的制度、環(huán)境、人才、金融機(jī)構(gòu)、中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，可以分為“直接資助”與“間接資助”。依據(jù)財(cái)政資助的實(shí)施主體，可以分為國(guó)家資助與地方資助。本文依據(jù)財(cái)政資助的直接作用對(duì)象，將我國(guó)目前財(cái)政資金支持企業(yè)創(chuàng)新模式分為直接資助企業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼與稅收優(yōu)惠模式；資助銀行類傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)與風(fēng)投類非傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)的模式；資助創(chuàng)新人才及中介技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的模式；政府投資引導(dǎo)基金模式等五類。1.財(cái)政補(bǔ)貼。我國(guó)財(cái)政補(bǔ)貼主要包括為企業(yè)提供無(wú)償現(xiàn)金補(bǔ)貼、貼息貸款兩種形式。具體表現(xiàn)形式有火炬計(jì)劃、國(guó)家高技術(shù)研究發(fā)展計(jì)劃（863計(jì)劃）、企業(yè)自主創(chuàng)新科技專項(xiàng)資助、高新技術(shù)企業(yè)專項(xiàng)資助、科技企業(yè)孵化器項(xiàng)目資助、企業(yè)貸款貼息等。財(cái)政補(bǔ)貼屬于事前支持，一般發(fā)生在企業(yè)進(jìn)行創(chuàng)新活動(dòng)之前，主要通過(guò)緩解融資約束、信號(hào)傳遞兩個(gè)渠道對(duì)企業(yè)創(chuàng)新發(fā)揮支持引導(dǎo)效應(yīng)。一是通過(guò)直接為企業(yè)提供研發(fā)活動(dòng)所需資金，解決其面臨的融資約束困境，保證企業(yè)有充足的研發(fā)投入。二是通過(guò)“信號(hào)傳遞機(jī)制”（Feldman&Kelley，2006），一方面向外部投資者傳遞出該企業(yè)具有潛在競(jìng)爭(zhēng)力與潛在創(chuàng)新力的有力信號(hào)；另一方面?zhèn)鬟f出該企業(yè)順從政府政策指引、與政府保持良好關(guān)系的信號(hào)，從而幫助企業(yè)獲得外部融資及其他創(chuàng)新資源（楊洋，魏江、羅來(lái)軍，2015）。從實(shí)踐來(lái)看，財(cái)政補(bǔ)貼方式的優(yōu)點(diǎn)在于可控性強(qiáng)、見(jiàn)效較快。但也有其弊端，主要表現(xiàn)為我國(guó)當(dāng)前監(jiān)管體系不完善、政府與企業(yè)間信息不對(duì)稱可能導(dǎo)致企業(yè)騙取財(cái)政補(bǔ)貼的“尋補(bǔ)貼”投資（安同良等，2009；毛其淋、許家云，2015）、過(guò)度投資（魏志華等，2015），或者為獲得政府補(bǔ)貼而進(jìn)行的“策略性創(chuàng)新”行為（黎文靖、鄭曼妮，2016）。此外，財(cái)政補(bǔ)貼作為一種財(cái)政資金的直接無(wú)償資助，受制于有限的財(cái)政資金資源，如果不能有效撬動(dòng)社會(huì)資本，發(fā)揮的效力極為有限。2.稅收優(yōu)惠。稅收是國(guó)家根據(jù)某個(gè)時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，用來(lái)調(diào)整納稅主體經(jīng)濟(jì)行為、進(jìn)而對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)整和干預(yù)的有效工具。稅收優(yōu)惠，指政府將企業(yè)本應(yīng)上繳的資金無(wú)償讓渡給企業(yè)，從而降低企業(yè)研發(fā)成本，激勵(lì)企業(yè)積極開(kāi)展創(chuàng)新活動(dòng)，主要包括減稅、免稅、延期納稅、退稅、加計(jì)扣除、加速折舊、減計(jì)收入、投資抵免、起征點(diǎn)和免征額等14種形式（柳光強(qiáng)，2016）。稅收優(yōu)惠降低了企業(yè)的研發(fā)成本，形成了企業(yè)自主創(chuàng)新的財(cái)稅政策激勵(lì)（賈佳，2017）。稅收優(yōu)惠對(duì)企業(yè)創(chuàng)新的支持作用，一方面體現(xiàn)在，政府對(duì)對(duì)某類符合規(guī)定企業(yè)實(shí)行優(yōu)惠稅率所獲得的減免（如高新技術(shù)企業(yè)的所得稅率為15%，而一般企業(yè)的所得稅率為25%）；另一方面體現(xiàn)在，對(duì)企業(yè)在創(chuàng)新過(guò)程中開(kāi)展某類符合優(yōu)惠條件的某一類技術(shù)研發(fā)活動(dòng)，事后獲得的稅收減免（如企業(yè)實(shí)施新產(chǎn)品、新工藝的研究與開(kāi)發(fā)支出可在計(jì)算應(yīng)納稅所得額據(jù)實(shí)扣除的基礎(chǔ)上加計(jì)扣除50%）。這類間接補(bǔ)貼，主要在企業(yè)研發(fā)活動(dòng)的中間轉(zhuǎn)化和后期實(shí)現(xiàn)階段發(fā)揮激勵(lì)作用。稅收優(yōu)惠政策一般相對(duì)穩(wěn)定，有助于科技創(chuàng)新企業(yè)形成穩(wěn)定的研發(fā)預(yù)期。作用效果相對(duì)緩慢，但長(zhǎng)期效應(yīng)明顯。此外，相對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼而言，稅率優(yōu)惠面向的企業(yè)更具普遍性，從而不易產(chǎn)生尋租現(xiàn)象。3.對(duì)金融機(jī)構(gòu)的資助。財(cái)政資金對(duì)企業(yè)創(chuàng)新的扶持力度有限，且企業(yè)創(chuàng)新歸根是市場(chǎng)行為，應(yīng)積極撬動(dòng)金融資本，發(fā)揮各類市場(chǎng)金融機(jī)構(gòu)的效能。按為創(chuàng)新企業(yè)提供融資需求的金融機(jī)構(gòu)類型，此類資助可分為對(duì)銀行類傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)、對(duì)風(fēng)投等其他金融機(jī)構(gòu)的資助兩類。其一，對(duì)銀行類傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)的財(cái)政資助，主要表現(xiàn)為各類貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)往往需要固定資產(chǎn)抵押物或信用擔(dān)保。而科技型企業(yè)的輕資產(chǎn)特征，及研發(fā)活動(dòng)中的高風(fēng)險(xiǎn)性，使其完美避開(kāi)了傳統(tǒng)融資渠道。特別是科技型中小企業(yè)、科技型民營(yíng)企業(yè)，在募集研發(fā)資金時(shí)，更是難上加難。即使創(chuàng)新型企業(yè)貸款能獲得較高的風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)收入，但放貸成本高、違約風(fēng)險(xiǎn)大，并且缺少可抵押的實(shí)物資產(chǎn)與擔(dān)保，預(yù)期收益往往不能覆蓋風(fēng)險(xiǎn)和損失，使得貸款意愿較低。為此，我國(guó)中央和地方政府已采用多種政策減輕商業(yè)銀行的信用風(fēng)險(xiǎn)損失，促進(jìn)銀行對(duì)企業(yè)的信貸投放。該方式能有效降低銀行等金融機(jī)構(gòu)為創(chuàng)新企業(yè)提供貸款的信貸成本和風(fēng)險(xiǎn)損失，提高其對(duì)創(chuàng)新企業(yè)貸款的積極性。其二，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)投資等其他金融機(jī)構(gòu)的資助，目前主要做法為給予風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)所得稅優(yōu)惠、對(duì)風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)的投資損失進(jìn)行補(bǔ)償?shù)?。該做法的初衷在于，鼓?lì)風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)將投資期前移，注資于種子期、初創(chuàng)期的高科技企業(yè)。其優(yōu)點(diǎn)在于政策意圖鮮明、直接，對(duì)于種子期企業(yè)的發(fā)展，及提升整個(gè)社會(huì)對(duì)創(chuàng)新失敗的包容度，均是一個(gè)重大利好。然而，另一方面，直接為風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)的投資損失進(jìn)行買單，可能使本應(yīng)被淘汰的、以“投機(jī)”而非“投資”為目的的、缺少專業(yè)化投資團(tuán)隊(duì)的風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)得以發(fā)展壯大，從而導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)投資市場(chǎng)上的“劣幣驅(qū)逐良幣”，干擾風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)走向?qū)I(yè)化、風(fēng)險(xiǎn)投資市場(chǎng)走向成熟化的自然進(jìn)程。4.對(duì)創(chuàng)新人才及中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的資助。人力資本、特別是創(chuàng)新型人才是實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新的關(guān)鍵要素，“人才是第一資源”。政府通過(guò)設(shè)立創(chuàng)新人才資助計(jì)劃等形式，幫助企業(yè)吸引人才、留住人才。此外，財(cái)政撥出專項(xiàng)資金，對(duì)從事技術(shù)咨詢、科技轉(zhuǎn)移、科技評(píng)估、成果轉(zhuǎn)化等專業(yè)化服務(wù)的科技中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，給予財(cái)政資助，激活科技中介服務(wù)市場(chǎng)，加速實(shí)現(xiàn)產(chǎn)學(xué)研結(jié)合，提升科技成果轉(zhuǎn)移、市場(chǎng)化的速度與效率。該模式旨在營(yíng)造有利于企業(yè)創(chuàng)新的外部環(huán)境，暢通財(cái)政資助—企業(yè)研發(fā)—生產(chǎn)率提升的作用渠道。但我國(guó)各地目前對(duì)創(chuàng)新人才的資助計(jì)劃尚不夠精細(xì)，對(duì)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的資助力度尚有待提高。5.政府投資引導(dǎo)基金。政府投資引導(dǎo)基金，是政府部分出資、不以盈利為目的，通過(guò)政府資金的引導(dǎo)作用，吸引社會(huì)資本共同投資于非上市企業(yè)。我國(guó)政府投資引導(dǎo)基金經(jīng)歷了一個(gè)萌芽、起步、緩慢發(fā)展，井噴增長(zhǎng)的歷程。2002年中關(guān)村設(shè)立國(guó)內(nèi)首支創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，以跟進(jìn)投資的方式鼓勵(lì)創(chuàng)投機(jī)構(gòu)投資高新技術(shù)企業(yè)。2015年中央先后設(shè)立兩大國(guó)家級(jí)引導(dǎo)基金：400億元的國(guó)家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、600億元的國(guó)家中小企業(yè)發(fā)展基金。自此我國(guó)政府投資基金步入了井噴式增長(zhǎng)的快車道，多支中央、地方級(jí)政府投資基金先后設(shè)立。投中研究院的《2016年政府引導(dǎo)基金專題研究報(bào)告》顯示，截至2016年底，國(guó)內(nèi)共成立901只政府引導(dǎo)基金，總規(guī)模達(dá)23960.6億元，平均單只基金規(guī)模約26.6億元。其中僅2016年，政府引導(dǎo)基金的設(shè)立數(shù)量和披露總目標(biāo)規(guī)模，就超出了2013年~2015年全國(guó)引導(dǎo)基金的總和。政府投資引導(dǎo)基金主要有兩個(gè)優(yōu)點(diǎn)，一是能有效撬動(dòng)社會(huì)資本，放大財(cái)政資金規(guī)模；二是通過(guò)基金對(duì)企業(yè)的市場(chǎng)化篩選、市場(chǎng)化運(yùn)作，避免政府過(guò)度干預(yù)，從而實(shí)現(xiàn)資源以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的優(yōu)化配置，提高財(cái)政資金使用效率。政府投資引導(dǎo)基金已成為政府創(chuàng)新投融資資金運(yùn)用方式、支持企業(yè)有效創(chuàng)新的重要選擇。但隨著我國(guó)政府投資基金的火爆發(fā)展，也暴露出一些問(wèn)題：①我國(guó)當(dāng)前專注于生命周期偏前端創(chuàng)新企業(yè)的政府投資基金數(shù)量與規(guī)模不足；②政府投資基金設(shè)計(jì)與管理不夠精細(xì)；政府對(duì)投資創(chuàng)新企業(yè)背后的投資風(fēng)險(xiǎn)缺少科學(xué)認(rèn)知，一味在對(duì)創(chuàng)新失敗“缺少包容”；③和對(duì)創(chuàng)新失敗“過(guò)度包容”、甚至為其完全買單這樣兩個(gè)極端搖擺。

二、財(cái)政資金支持企業(yè)創(chuàng)新的國(guó)外經(jīng)驗(yàn)借鑒

研發(fā)過(guò)程的高風(fēng)險(xiǎn)性、知識(shí)的外部性特征，以及中小企業(yè)面臨的融資約束等困境，使得市場(chǎng)化融資手段失靈，各國(guó)均采用多種政策，加大財(cái)政資金投入力度，以扶持本國(guó)企業(yè)創(chuàng)新。本文對(duì)德國(guó)、美國(guó)、日本、以色列等高創(chuàng)新水平國(guó)家的財(cái)政資助模式進(jìn)行研究后發(fā)現(xiàn)，財(cái)政補(bǔ)貼與稅收優(yōu)惠依然是各國(guó)政府普遍采取的資助模式，但多數(shù)國(guó)家會(huì)充分考慮企業(yè)特征，更精準(zhǔn)與科學(xué)的制定資助政策。此外，各國(guó)很重視對(duì)中小企業(yè)、生命周期前端企業(yè)等市場(chǎng)失靈環(huán)節(jié)的資助力度，并在適時(shí)實(shí)現(xiàn)政府退出。這與這些國(guó)家已有相對(duì)成熟的金融市場(chǎng)體系、從而更高效的企業(yè)融資環(huán)境密切相關(guān)。雖然我國(guó)當(dāng)前制度環(huán)境、法制環(huán)境、金融環(huán)境尚不完善，但對(duì)國(guó)外政府資助模式的的梳理，能為我國(guó)相關(guān)部門制定財(cái)政扶持政策提供有益的經(jīng)驗(yàn)借鑒。第一，制定資助政策時(shí)充分考慮企業(yè)特征帶來(lái)的異質(zhì)性。如德國(guó)政府目前設(shè)立的扶持基金，在對(duì)處于生命周期初期的企業(yè)進(jìn)行細(xì)分的基礎(chǔ)上，分別設(shè)立高技術(shù)種子基金、聯(lián)合投資基金、企業(yè)啟動(dòng)基金。再如美國(guó)的小企業(yè)創(chuàng)新研究計(jì)劃（SBIR），根據(jù)技術(shù)發(fā)展階段的不同將所投資企業(yè)分為技術(shù)可行性論證階段、技術(shù)拓展階段、技術(shù)轉(zhuǎn)化階段，針對(duì)企業(yè)技術(shù)發(fā)展階段的差異明確扶持重點(diǎn)、采取不同管理模式。第二，通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)确绞劫Y助風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)其開(kāi)展高科技企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)投資。如德國(guó)經(jīng)濟(jì)再開(kāi)發(fā)署（KFW）在1989年至1995年間負(fù)責(zé)實(shí)施的“新技術(shù)企業(yè)資本運(yùn)作計(jì)劃（BJTU）”，為風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)提供90%被擔(dān)保的無(wú)息再投資貸款，最高貸款額可達(dá)100萬(wàn)馬克，最長(zhǎng)期限為10年。作為回報(bào)，KFW獲得40%的投資收益。也就是說(shuō)，風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)只承擔(dān)10%的投資風(fēng)險(xiǎn)，而享受60%的投資收益。第三，重視對(duì)中小型高技術(shù)企業(yè)的支持力度，加大對(duì)市場(chǎng)失靈環(huán)節(jié)的資助力度，如以色列政府出資建立了覆蓋企業(yè)全生命周期與研發(fā)鏈條的投資基金，包括基礎(chǔ)研究基金、起步基金、風(fēng)險(xiǎn)投資基金等。每一類基金均對(duì)資助對(duì)象的成立時(shí)間、資金情況、研發(fā)狀況等進(jìn)行了詳細(xì)的限定，基金設(shè)立的科學(xué)性確保了政府基金資助的針對(duì)性與資助效果。第四，科學(xué)把握政策邊界，適時(shí)實(shí)現(xiàn)政府退出。如美國(guó)在1977年增設(shè)的小企業(yè)創(chuàng)新研究計(jì)劃（SBIR），對(duì)美國(guó)境內(nèi)最具創(chuàng)新活力的創(chuàng)業(yè)型小企業(yè)（不超過(guò)500人）進(jìn)行無(wú)償資助。但對(duì)進(jìn)行到技術(shù)發(fā)展Ⅲ期（技術(shù)轉(zhuǎn)化）的企業(yè)，SBIR原則上不再提供資金支持，主要是幫助企業(yè)尋找融資機(jī)會(huì)、實(shí)現(xiàn)成果轉(zhuǎn)化。

三、制定財(cái)政資助政策的一些建議

財(cái)政資金無(wú)論以何種資助模式，均應(yīng)以能激發(fā)企業(yè)自主創(chuàng)新能力為目標(biāo)。具體而言，有效的財(cái)政資助模式，應(yīng)該既能有效緩解創(chuàng)新型企業(yè)所面臨的人力、資金、技術(shù)等資源約束，幫助其獲得創(chuàng)新所需資源；又能將政府引導(dǎo)信息準(zhǔn)確傳遞給所資助的企業(yè)，激勵(lì)其開(kāi)展積極的研發(fā)創(chuàng)新活動(dòng)。本文認(rèn)為，我國(guó)相關(guān)部門在制定財(cái)政資助政策時(shí)，首先，應(yīng)建立財(cái)政金融多手段結(jié)合的系統(tǒng)服務(wù)架構(gòu)，一方面對(duì)多項(xiàng)財(cái)政政策、多個(gè)財(cái)政專項(xiàng)基金進(jìn)行整合，發(fā)揮整體最高效能；另一方面調(diào)動(dòng)銀行、證券、保險(xiǎn)、信托、擔(dān)保等多市場(chǎng)主體的積極作用，避免單一使用財(cái)政政策資金工具，提高政策資金的針對(duì)性和有效性。其次，應(yīng)精準(zhǔn)選擇科學(xué)的財(cái)政資助模式。政府應(yīng)避免對(duì)企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新“一刀切”的補(bǔ)貼方式，充分考慮企業(yè)在行業(yè)、所有制、區(qū)域、規(guī)模、資本密集度，及所處研發(fā)鏈條階段、所處生命周期等差異特征，應(yīng)結(jié)合其資源約束、內(nèi)控結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)環(huán)境、研發(fā)創(chuàng)新能力等諸多因素，采取財(cái)政資助模式，提升資金使用效率、精準(zhǔn)發(fā)力，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資源的最優(yōu)配置。再次，應(yīng)把握政府與市場(chǎng)的邊界，適時(shí)實(shí)現(xiàn)政府退出。建議不斷增加政府采用間接手段推動(dòng)企業(yè)創(chuàng)新的方法，促使政府對(duì)企業(yè)創(chuàng)新的投入從無(wú)償向有償、直接向間接轉(zhuǎn)變；并在適時(shí)實(shí)現(xiàn)政府的提出。最后，應(yīng)提升政府財(cái)政工作的科學(xué)性。包括提高政府對(duì)創(chuàng)新補(bǔ)助項(xiàng)目的技術(shù)審查能力及監(jiān)管效率；引入財(cái)政資助的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制；建立政府財(cái)政支出的績(jī)效評(píng)估機(jī)制。

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作者：陸曉麗