區(qū)縣級(jí)財(cái)政投資評(píng)審現(xiàn)狀對(duì)策分析

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摘要：通過采集福州市某區(qū)近5年的評(píng)審項(xiàng)目規(guī)模數(shù)據(jù)，結(jié)合在評(píng)審中心多年的工作經(jīng)驗(yàn)，對(duì)區(qū)縣級(jí)財(cái)政投資評(píng)審過程中的特點(diǎn)、存在問題與解決對(duì)策作了相應(yīng)探討。

關(guān)鍵詞:區(qū)縣級(jí)；財(cái)政評(píng)審；評(píng)審中心；現(xiàn)狀；對(duì)策

引言

財(cái)政投資評(píng)審本質(zhì)上是一種財(cái)政監(jiān)督管理，其目的在于防止投資項(xiàng)目的工程造價(jià)被過度高估或片面壓低，確保投資資金使用安全的同時(shí)提高其使用效益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)健康且可持續(xù)發(fā)展[1]。但是由于區(qū)縣在貫徹制度的工作實(shí)踐中，地方財(cái)政部門因自身情況的特點(diǎn)還不同程度存在著一些問題，亟需改進(jìn)和完善。結(jié)合在基層財(cái)政投資評(píng)審中心11年來的工作實(shí)踐，粗淺地分析當(dāng)前區(qū)縣級(jí)財(cái)政投資評(píng)審工作存在的問題并提出相關(guān)建議。

1區(qū)縣級(jí)財(cái)政投資評(píng)審項(xiàng)目的特點(diǎn)

1.1評(píng)審項(xiàng)目規(guī)模逐年增加，評(píng)審效益顯著

隨著國家對(duì)公共設(shè)施、城市環(huán)境、醫(yī)療衛(wèi)生的大力投入，投資數(shù)量及規(guī)模逐年增加，區(qū)縣級(jí)財(cái)政投資評(píng)審的積極作用日益顯著，有效提升財(cái)政資金的使用效益。福州市某區(qū)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，近幾年主要圍繞老舊住宅小區(qū)的提升整治、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)的標(biāo)準(zhǔn)化改造、環(huán)保公廁的提升建設(shè)、區(qū)內(nèi)水系的綜合治理、主干道沿街樓體的景觀改造、市政道路的新改擴(kuò)建、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心的新改擴(kuò)建、區(qū)內(nèi)學(xué)校的新改擴(kuò)建、居家養(yǎng)老日間照料中心的建設(shè)等提升人民生活質(zhì)量的項(xiàng)目開展了財(cái)政投資評(píng)審工作。近十年，經(jīng)由某區(qū)評(píng)審的項(xiàng)目多達(dá)2827個(gè)，送審項(xiàng)目總金額為58.27億元，審定后核減的不合理資金累計(jì)達(dá)4.63億元，占送審項(xiàng)目總金額的7.946%，有效減少了財(cái)政資金的不合理支出，評(píng)審效益顯著。

1.2評(píng)審項(xiàng)目以中小規(guī)模居多，瑣碎復(fù)雜

區(qū)縣級(jí)財(cái)政投資評(píng)審項(xiàng)目類型中公民建筑與園林市政的占比較大，普遍為改造或維修類項(xiàng)目。以某區(qū)近五年的評(píng)審項(xiàng)目規(guī)模為例（如表1所示），每年小規(guī)模（200萬元以下）的項(xiàng)目均占85%以上。此類項(xiàng)目投資小、工期短，施工內(nèi)容較為瑣碎且無規(guī)模優(yōu)勢(shì)，施工過程中在設(shè)計(jì)之外額外增加些許零星工作是普遍現(xiàn)象。此類小規(guī)模項(xiàng)目雖然投資資金數(shù)額較小，但是需要提交的評(píng)審資料與其他大規(guī)模項(xiàng)目無較大差別。

2區(qū)縣級(jí)財(cái)政投資評(píng)審工作存在的問題

財(cái)政投資評(píng)審是財(cái)政部門專門加強(qiáng)財(cái)政性基本建設(shè)資金、專項(xiàng)支出項(xiàng)目資金的監(jiān)督管理，通過設(shè)立專門的評(píng)審機(jī)構(gòu)，嚴(yán)格遵守相關(guān)法律法規(guī)以及規(guī)章制度，通過專業(yè)化手段對(duì)財(cái)政投資支出進(jìn)行科學(xué)審核的行為。然而，隨著區(qū)縣級(jí)財(cái)政評(píng)審范圍和領(lǐng)域的不斷擴(kuò)大，評(píng)審項(xiàng)目的數(shù)量與日俱增，對(duì)財(cái)政評(píng)審的專業(yè)化、科學(xué)化以及精細(xì)化提出了更高的要求，評(píng)審過程中存在的許多問題也逐漸顯現(xiàn)。針對(duì)目前區(qū)縣級(jí)財(cái)政投資評(píng)審工作中存在的問題粗淺歸納為五個(gè)方面。

2.1缺乏統(tǒng)一的管理體制和運(yùn)行機(jī)制

截至目前，全國尚未統(tǒng)一規(guī)定基層財(cái)政投資評(píng)審的管理體制、運(yùn)行模式以及如何設(shè)置評(píng)審機(jī)構(gòu)[2]，基層財(cái)政投資評(píng)審機(jī)構(gòu)仍在沿用2009年出臺(tái)的財(cái)政部的《財(cái)政投資評(píng)審管理規(guī)定》，但該規(guī)定僅為部門規(guī)章，并未上升至法律法規(guī)層面。雖然各省、市級(jí)評(píng)審中心亦針對(duì)財(cái)政投資評(píng)審制定相關(guān)管理制度與規(guī)定，但終究缺乏國家政府的法律法規(guī)作為財(cái)政投資評(píng)審的工作依據(jù)。由于缺乏全國性的統(tǒng)一管理規(guī)定，導(dǎo)致不同地區(qū)評(píng)審中心的管理體制和運(yùn)行機(jī)制呈現(xiàn)出多樣性。從單位性質(zhì)定位看，既有地區(qū)將評(píng)審中心作為行政管理單位，也有地區(qū)將評(píng)審中心定性為事業(yè)單位。從管理體制看，不同地區(qū)參照了不同類型的事業(yè)單位，如參照公務(wù)員法、全額撥款、差額撥款以及自收自支等。從工作深度看，有些地區(qū)仍然停留在工程概、預(yù)、結(jié)算造價(jià)評(píng)審上，也有部分地區(qū)已全面介入財(cái)政支出項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審和財(cái)政績效評(píng)價(jià)。

2.2評(píng)審工作缺乏計(jì)劃性

長期以來，執(zhí)行財(cái)政投資評(píng)審職能的評(píng)審中心缺乏統(tǒng)一的全年規(guī)劃與目標(biāo)管理要求，使評(píng)審工作處于較為被動(dòng)的狀態(tài)。一般情況下，當(dāng)評(píng)審中心收到建設(shè)單位報(bào)送的一個(gè)項(xiàng)目便啟動(dòng)一次評(píng)審，缺少集中性，導(dǎo)致評(píng)審的質(zhì)量與時(shí)效之間存在不可協(xié)調(diào)的矛盾，不利于評(píng)審工作的合理安排和有序開展。

2.3項(xiàng)目建設(shè)程序不規(guī)范

區(qū)縣級(jí)政府的部分項(xiàng)目迫于工程完工倒計(jì)時(shí)的壓力，不能嚴(yán)格按照規(guī)定的項(xiàng)目建設(shè)程序有序進(jìn)行。例如，在工程項(xiàng)目的設(shè)計(jì)階段，由于設(shè)計(jì)單位無法保證充裕的設(shè)計(jì)周期以及足夠的設(shè)計(jì)深度，以致于施工過程中設(shè)計(jì)方案不斷變更，在設(shè)計(jì)變更過程中建設(shè)單位沒有按照財(cái)政性投資建設(shè)項(xiàng)目資金管理規(guī)定中有關(guān)設(shè)計(jì)變更和現(xiàn)場(chǎng)簽證的報(bào)審程序執(zhí)行，導(dǎo)致超預(yù)算、超概算的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。甚至有些項(xiàng)目在招標(biāo)時(shí)直接采用未經(jīng)評(píng)審的估算價(jià)作為招標(biāo)控制價(jià)，給結(jié)算評(píng)審工作造成巨大的困難和障礙。

2.4項(xiàng)目管理不到位，資料報(bào)送不合規(guī)

由于區(qū)縣級(jí)項(xiàng)目建設(shè)單位的項(xiàng)目管理人員專業(yè)水平不高，導(dǎo)致有些項(xiàng)目的施工過程缺乏有效且到位的管理。例如，有些施工企業(yè)利用建設(shè)單位現(xiàn)場(chǎng)管理人員對(duì)建設(shè)項(xiàng)目結(jié)算的知識(shí)不了解，外加監(jiān)理單位未能起到應(yīng)有的監(jiān)管作用，出現(xiàn)不合理的簽證和變更；承接中小規(guī)模項(xiàng)目的施工企業(yè)和建設(shè)單位忽略對(duì)建設(shè)過程資料的搜集，導(dǎo)致報(bào)送結(jié)算材料中的招投標(biāo)文件、施工合同、簽證等重要資料缺乏完整性，存在施工合同的專用條款對(duì)工程計(jì)量、價(jià)款調(diào)整不清晰的問題[3]；工程施工合同與項(xiàng)目招標(biāo)文件的結(jié)算方式不相同；簽證資料上僅有各方簽章卻無經(jīng)辦人簽署對(duì)數(shù)量、價(jià)格的意見等等諸多問題。此類送審資料的質(zhì)量良莠不齊，極大地降低了評(píng)審中心的工作效率，影響了評(píng)審的時(shí)效性。

2.5評(píng)審中心人員編制少，專業(yè)力量薄弱，中介機(jī)構(gòu)實(shí)力良莠不齊

財(cái)政評(píng)審工作主要依靠專業(yè)技術(shù)人員利用專業(yè)技術(shù)手段對(duì)工程項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)審，由于評(píng)審中心人員編制少，不斷擴(kuò)大的評(píng)審范圍和專業(yè)領(lǐng)域超出了評(píng)審中心自身的技術(shù)力量。在當(dāng)前的體制模式下，通過機(jī)關(guān)事業(yè)單位公開招考錄用的方式無法吸引已具備較高執(zhí)業(yè)資格的專業(yè)人員入編，所以引進(jìn)評(píng)審中介機(jī)構(gòu)可有效彌補(bǔ)高層次人才匱乏、專業(yè)短板等問題。但是由于目前中介機(jī)構(gòu)也存在人員變動(dòng)頻繁，對(duì)評(píng)審資料的審核把控程度不一以及預(yù)結(jié)算的成果文件格式不規(guī)范不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)葐栴}，一定程度上影響了評(píng)審時(shí)效與評(píng)審質(zhì)量。

3區(qū)縣級(jí)財(cái)政投資評(píng)審工作的對(duì)策及建議

3.1建立健全科學(xué)的財(cái)政投資評(píng)審制度體系

項(xiàng)目評(píng)審工作不可能一蹴而就。評(píng)審資料的涵括范圍廣，包括立項(xiàng)批文、施工圖、清單控制價(jià)、招投標(biāo)文件、合同、設(shè)計(jì)變更及簽證項(xiàng)目、開（竣）工報(bào)告等等，資料種類多，評(píng)審周期長。評(píng)審過程中涉及的單位多，有評(píng)審中心、建設(shè)單位、工程監(jiān)理單位、預(yù)算編制單位、招標(biāo)單位、施工單位以及社會(huì)中介機(jī)構(gòu)等等，需要溝通的部門多、協(xié)調(diào)難度大。因此，需要持續(xù)推進(jìn)評(píng)審工作的制度化、規(guī)范化建設(shè)，加快優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，將工作細(xì)化至評(píng)審過程的各環(huán)節(jié)當(dāng)中，只有這樣才能夠促進(jìn)評(píng)審中心各項(xiàng)工作有序開展，保證項(xiàng)目評(píng)審質(zhì)量及時(shí)有效。具體來說，需將所轄區(qū)域內(nèi)的建設(shè)資金管理制度和投資項(xiàng)目管理制度有機(jī)結(jié)合，相互協(xié)調(diào)，通過制定財(cái)政投資評(píng)審內(nèi)部操作辦法、評(píng)審風(fēng)險(xiǎn)控制管理辦法以及評(píng)審人員管理辦法等相關(guān)制度，加強(qiáng)評(píng)審過程的全過程管理，為評(píng)審工作的有效、有序開展提供良好的制度保障。

3.2加強(qiáng)財(cái)政投資評(píng)審人才隊(duì)伍建設(shè)

財(cái)政投資評(píng)審的人才隊(duì)伍建設(shè)是保障財(cái)政評(píng)審工作質(zhì)量的前提。由于評(píng)審工作具有很強(qiáng)的政策性、專業(yè)性和技術(shù)性[1]，因此需要不斷加強(qiáng)人才隊(duì)伍的政策水平、業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)能力以及分析并解決問題的能力，定期組織工作人員就評(píng)審過程中的實(shí)際問題開展案例分析討論會(huì)，大力支持工作人員參與相關(guān)的職業(yè)技能培訓(xùn)、執(zhí)業(yè)資格考試等以促進(jìn)提升評(píng)審工作的層次。在評(píng)審中心編制飽和的情況下，除了加強(qiáng)財(cái)政投資評(píng)審中心的自身隊(duì)伍建設(shè)，還要重視培育一支有效的以中介機(jī)構(gòu)和專家為技術(shù)支撐的社會(huì)評(píng)審隊(duì)伍[4]。從評(píng)審時(shí)效、完成情況、評(píng)審質(zhì)量及人員資質(zhì)等多方面實(shí)施監(jiān)督管理，通過評(píng)分考核、末位淘汰制選拔一批符合評(píng)審要求的專業(yè)能力強(qiáng)的中介機(jī)構(gòu)。與省、市級(jí)評(píng)審中心建立專家共享機(jī)制，為區(qū)級(jí)評(píng)審工作提供專業(yè)支持。

3.3增強(qiáng)評(píng)審工作的計(jì)劃性

為減少建設(shè)單位臨時(shí)送審項(xiàng)目的情況發(fā)生，評(píng)審中心可在部門預(yù)算確定的同時(shí)便預(yù)先謀劃，通過建立區(qū)級(jí)財(cái)政項(xiàng)目庫，將財(cái)政投資評(píng)審嵌入部門預(yù)算編制環(huán)節(jié)，使投資評(píng)審成為工程類項(xiàng)目入庫的必要前置環(huán)節(jié)，未通過投資評(píng)審的項(xiàng)目既不可安排預(yù)算資金也不可入庫。對(duì)于年度重大項(xiàng)目、為民辦實(shí)事項(xiàng)目，可以提前對(duì)評(píng)審范圍、人員調(diào)配做詳細(xì)了解及安排，合理安排評(píng)審力量，保證評(píng)審工作的有序開展。而對(duì)于未納入財(cái)政預(yù)算的建設(shè)項(xiàng)目，則需主動(dòng)按性質(zhì)對(duì)其進(jìn)行分類，通過確定評(píng)審的項(xiàng)目與范圍，編制年度計(jì)劃，保障財(cái)政評(píng)審穩(wěn)中有序地開展。

3.4提高建設(shè)單位的項(xiàng)目管理水平

加強(qiáng)評(píng)審中心和建設(shè)單位之間的合作交流，通過組織評(píng)審專題培訓(xùn)的形式，向建設(shè)單位項(xiàng)目管理人員宣傳財(cái)政投資評(píng)審的相關(guān)政策、法律法規(guī)、工作流程、送審資料要求以及施工過程管理等內(nèi)容，在逐步提高項(xiàng)目管理人員的專業(yè)水平同時(shí)也可以化解評(píng)審流程中的無謂糾紛。而對(duì)于區(qū)級(jí)的中大型項(xiàng)目，則可實(shí)行代建制，即仍舊采用招標(biāo)的方式，但是選擇專業(yè)性強(qiáng)的代建單位。在代建期間，由代建單位負(fù)責(zé)投資項(xiàng)目的資金管理與建設(shè)實(shí)施，嚴(yán)格把控項(xiàng)目資金的使用、項(xiàng)目工程進(jìn)度與質(zhì)量，并在項(xiàng)目完成后交付給使用單位。由專業(yè)化的代建單位按照合約履行項(xiàng)目建設(shè)的主體職責(zé)，可避免由于非專業(yè)人員在項(xiàng)目管理過程中的不合理操作而帶來的各種錯(cuò)誤，有效提高評(píng)審工作的效率，有效節(jié)約財(cái)政資金與人力成本。

3.5創(chuàng)新思想逐步推進(jìn)職能轉(zhuǎn)型

需加快推進(jìn)評(píng)審中心的職能轉(zhuǎn)型以順應(yīng)財(cái)政改革的大局。《關(guān)于貫徹落實(shí)<中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見>的通知精神》中要求市縣級(jí)在2022年底基本建成現(xiàn)代化預(yù)算績效管理體系。區(qū)縣級(jí)財(cái)政評(píng)審中心應(yīng)加快由單一的投資評(píng)審管理職能到對(duì)部門預(yù)算評(píng)審和財(cái)政績效評(píng)價(jià)的轉(zhuǎn)型步伐，逐步提高預(yù)算評(píng)審、績效評(píng)價(jià)、支出標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)等方面的政策水平和業(yè)務(wù)能力，以適應(yīng)由轉(zhuǎn)型帶來的職能轉(zhuǎn)變和調(diào)整。

4結(jié)語

結(jié)合在區(qū)縣級(jí)評(píng)審中心的工作經(jīng)歷，簡要概括了區(qū)縣級(jí)財(cái)政投資評(píng)審工作的特點(diǎn)，分析了財(cái)政投資評(píng)審工作中存在的五大問題，并提出五大對(duì)策和建議，為區(qū)縣級(jí)財(cái)政投資評(píng)審工作的持續(xù)改革、良性發(fā)展提供有效參考。

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作者：俞芬 單位：福州市臺(tái)江區(qū)財(cái)政投資評(píng)審中心