綠色財政機制對區(qū)域經(jīng)濟的激勵與約束

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［提要］中國漸進式區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展模式下，綠色財政機制的良好運行尤為重要。綠色財政是多元主義參與下的有機運行機制。綠色財政運行機制促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，而區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平又反作用于綠色財政機制運行。明確綠色財政運行機制的責任主體、加快生態(tài)環(huán)保領域中央和地方關于事權和支出責任的劃分、多部門職能協(xié)調(diào)下的綠色財政運行機制更具有正向的激勵作用。

關鍵詞：綠色財政；區(qū)域經(jīng)濟；約束；激勵

一、綠色財政運行機制

（一）綠色財政的概念。生態(tài)文明建設是新時代推進“五位一體”、“四個全面”戰(zhàn)略布局的核心內(nèi)容，綠色財政是指在新時代思想為指導下，生態(tài)文明在財政政策中的體現(xiàn)，財政的一系列體制和機制都要在促進生態(tài)文明的框架下運行。財政所承擔的角色就不再是過去那樣一種財政收支的簡單關系，而是要參與到國家治理，尤其是環(huán)保和生態(tài)治理當中?！皣以谡{(diào)節(jié)經(jīng)濟、爭取經(jīng)濟適度增長的同時，注重自然生態(tài)平衡，合理配置自然資源與人力資源，維護社會長遠利益及長久發(fā)展的對社會產(chǎn)品進行分配與再分配的活動”。綠色財政既是新時代財政的特征，也是財政的職責所在。諸多圍繞生態(tài)建設、鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村治理的財政運行機制，都屬綠色財政的范疇。

（二）綠色財政的結(jié)構與運行機制。綠色財政是由綠色財政的相關主體和相關主體之間相互運行機制所構成。綠色財政運行的主體包括中央以及地方各級財政部門、地方政府，還包括企業(yè)、個人。綠色財政的具體表現(xiàn)方式可以是財政貼息、減稅降費，還可以是直接的財政生態(tài)補助。企業(yè)或個人則主要體現(xiàn)為綠色財政運行所帶來的獲得感和安全感。在綠色財政參與主體和相關政策的共同運作之下，生態(tài)文明得到促進，其運行的過程則是綠色財政的運行機制。

（三）綠色財政理念的發(fā)展。社會對綠色財政的認識是隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高逐步推向深入的。在以經(jīng)濟建設為中心的時代背景下，大量的非環(huán)保的、污染較大的企業(yè)，因能夠帶動大量的GDP而為財政資金所關注，綠色財政的理念尚未形成。隨著近些年來對環(huán)保問題的認識加深，綠色財政理念和運行機制不斷被重視。財政資金以及稅收扶持政策越來越傾向于節(jié)能環(huán)保，能夠帶來青山綠水行業(yè)和區(qū)域。在本輪政府機構改革中，財政部門還專門成立了自然資源和生態(tài)環(huán)境司，以此從體制和機制上來保證綠色財政的運行。

（四）綠色財政與區(qū)域經(jīng)濟差異。財政運行的主體既包括各級財政部門，也包括不同經(jīng)濟發(fā)展的區(qū)域，正是不同區(qū)域經(jīng)濟水平的差異，使得綠色財政運行機制，遇到了極大的挑戰(zhàn)。財政轉(zhuǎn)移支付的資金在一些經(jīng)濟比較落后的區(qū)域，可能被挪作他用，不能全部投入到生態(tài)財政項目中去。

二、中國漸進式區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展模式

中國經(jīng)濟發(fā)展選擇了一部分人先富起來，先富帶動后富，一部分地區(qū)先發(fā)展起來，發(fā)達地區(qū)帶動落后地區(qū)的模式。漸進化的發(fā)展模式使中國經(jīng)濟獲得了極大的成果，發(fā)達的東部地區(qū)除了自身快速發(fā)展外，還積極地參與了國際經(jīng)濟大循環(huán)，極大地帶動了中西部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。這樣的發(fā)展模式完成原始積累，率先使得要素得以集中。然而東部地區(qū)的發(fā)展并不是發(fā)展的最終目的，最終目的是整個區(qū)域的協(xié)同發(fā)展。在這過程中，除東部地區(qū)提供財力幫助中西部地區(qū)發(fā)展外，中西部地區(qū)也在積極地通過自身的努力來謀求發(fā)展。政治權力集中和經(jīng)濟分權模式，促使地方政府間形成激烈的區(qū)域競爭，整體上利于整個國家的發(fā)展。

三、綠色財政運行機制對區(qū)域經(jīng)濟的驅(qū)動

（一）環(huán)境庫茲涅茨曲線。環(huán)境庫茲涅茲曲線認為，低收入水平發(fā)展為高收入的過程當中，區(qū)域環(huán)境問題非但不會改善，而且還更加的惡化；當收入水平包括財政收入水平處于較高位置時，環(huán)保也做得更好，環(huán)保做得好的地方，反過來也說明區(qū)域收入和區(qū)域財政水平較高。整個過程表現(xiàn)為U形變化。環(huán)境庫茲涅茲曲線從實證的角度來看，在不同國家或不同地區(qū)得到了不同的驗證，一些地方隨著經(jīng)濟的發(fā)展環(huán)境問題顯得愈發(fā)的突出；有的地方在經(jīng)濟發(fā)展后更加山清水秀?？傊瑥拇蠓秶膶嵶C研究來看，環(huán)境庫茲涅茲的曲線是能夠說明經(jīng)濟發(fā)展水平和環(huán)保之間的U形發(fā)展關系。

（二）中國經(jīng)濟增長保障綠色財政運行。綠色財政政策在促進經(jīng)濟發(fā)展的轉(zhuǎn)型過程中起到了不可忽視的作用。經(jīng)濟發(fā)展有足夠的財力逐步解決環(huán)保問題，例如財政可以通過財政補貼或者減稅降費的方式，扶持綠色環(huán)保的企業(yè)，同時通過稅收手段淘汰污染較大、能耗較高的企業(yè)。綠色財政工具的運用提升環(huán)保治理水平的提高，綠色財政運行機制對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展起著積極作用。

（三）綠色財政運行機制規(guī)范區(qū)域競爭?！白?0世紀50年代以來，我國中央與地方政府間形成了一種M型組織結(jié)構，即在政治上集權、經(jīng)濟上分權，這種組織結(jié)構反映出我國地方政府受到中央政府政治與經(jīng)濟上的雙重激勵?！痹谥袊椒謾啾尘爸拢鞯卣蹽DP考核指標的驅(qū)使，會過度追求經(jīng)濟增長而忽視環(huán)保，完善的綠色財政指標并嚴格運行可對各地政府的行為有所引導，各級政府只能綠色財政約束的框架內(nèi)追求自身政績。在此格局下，區(qū)域政府之間的競爭格局非但不會導致環(huán)保問題惡化，還能促進環(huán)保問題的解決。區(qū)域生態(tài)環(huán)境的改善促使非污染行業(yè)包括現(xiàn)代服務業(yè)等得到聚集。這種有別于過往的經(jīng)濟增長模式，即是綠色環(huán)保的經(jīng)濟模式。地方經(jīng)濟因此趨于良性循環(huán)。

（四）綠色財政運行機制促進共享生態(tài)收益補償機制。共享生態(tài)收益補償是綠色財政機制之一。農(nóng)業(yè)領域，若認為土地資源良好，適合發(fā)展種植業(yè)的區(qū)域，應大力發(fā)展種植業(yè)。其他區(qū)域種植業(yè)效率相對不高，其種植業(yè)需要留由效率高的區(qū)域提供。種植業(yè)效率高的區(qū)域犧牲了發(fā)展工業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)的機會成本則由周邊沒進行種植業(yè)的區(qū)域以資金方式進行補償?！凹Z食流動過程中也伴隨著虛擬耕地的區(qū)際間流動，虛擬耕地調(diào)出地區(qū)為此付出了過多的經(jīng)濟、資源和生態(tài)代價，需要以虛擬耕地為載體對之進行生態(tài)補償。”財政部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明在跨區(qū)域的補償中，北京、上海所支出的補償財政資金額度較高，貴州、云南等地支出較少。河南、河北、廣西等地屬于財政補償資金接受地。

四、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平制約綠色財政運行機制

綠色財政機制在經(jīng)濟普遍落后的背景下，很難取得好的運行效果。對綠色行業(yè)進行財政資助更是無從談起，減稅降費后的財力顯得捉襟見肘。綠色財政更廣泛的內(nèi)容諸如鄉(xiāng)村建設的財政投入、傳統(tǒng)耗能產(chǎn)業(yè)的改造、共享生態(tài)收益的補償?shù)榷茧y以得到實現(xiàn)。U形曲線的前半段表明在區(qū)域經(jīng)濟落后、生存壓力大的情形下，地方政府對環(huán)?？剂繉硕笃浯?，地方政府會鋌而走險容許一些污染大、排污多，但是能夠解決地方就業(yè)和地方經(jīng)濟的企業(yè)。當?shù)亟?jīng)濟會有所增長，但當?shù)匾灿铆h(huán)境支付了代價。即是考慮生態(tài)成本的話，區(qū)域經(jīng)濟其實是惡化了，以后綠色財政的機制會更加難以運行。

五、綠色財政機制激勵區(qū)域經(jīng)濟政策建議

（一）建設完備的綠色財政運行主體體系。形成專門的運行機制，財政部門細化的生態(tài)環(huán)境部門承擔著具體的責任。綠色財政運行機制當中，還要有地方政府、企業(yè)和個人的積極參與。地方政府參與到綠色財政的運行機制中，是指有能力的地方政府要加大綠色生態(tài)方面的財政資金提供，接受綠色財政資金的單位有義務提高財政資金的使用效率，保障綠色財政資金落實到生態(tài)和環(huán)保項目上來，防止資金被挪作他用。企業(yè)和個人也是綠色財政運行的主體，企業(yè)的職責在于積極發(fā)展節(jié)能環(huán)保企業(yè)，盡可能嚴格遵循環(huán)保規(guī)章，減少對公共環(huán)境的破壞。個人在于不斷的提高環(huán)保意識，以納稅人的身份監(jiān)督綠色財政資金的使用。

（二）劃分好環(huán)保領域的事權與支出責任。中央一級財政應當承擔的綠色財政的支出義務，不能轉(zhuǎn)嫁給地方財政。在保證財政資金充足的情況之下，才能夠使地方環(huán)保生態(tài)項目得到保障，盡管這些年來的財政資金支持生態(tài)項目的比重占整個財政支出的總量在不斷地增加，但是增速近年來有所放緩。中央財政承擔全域范圍內(nèi)的綠色支出責任，類似當年的三北防護林建設等等。地方要處理好轄區(qū)內(nèi)部污染企業(yè)的改造等等。跨區(qū)域的協(xié)調(diào)和補償機制也要建立起來，生態(tài)受益區(qū)域要加大生態(tài)成本支出區(qū)域的資金補償。

（三）綠色財政運行機制需要與財政相關各個領域的協(xié)同。除了自然資源部門和生態(tài)部門要積極參與到財政部門的預算制定中，監(jiān)察部門要重點關注綠色財政支出的合規(guī)性，需進行一案雙查，杜絕綠色財政支出過程中官員的違法違紀問題。信息管理部門要完善信息通報渠道，對綠色財政支出過程中的個案要做好輿情應對和輿情傳導工作，真正讓輿論監(jiān)督成為綠色財政健康運行的利器。綠色財政機制是效率財政機制，要發(fā)揮民營企業(yè)的效率優(yōu)勢，鼓勵在節(jié)能環(huán)保和生態(tài)建設領域有更多的民營企業(yè)有機會參與取得生態(tài)環(huán)保項目的社會效益和經(jīng)濟效益。

參考文獻：

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［3］梁流濤，高攀，劉琳軻.區(qū)際農(nóng)業(yè)生態(tài)補償標準及“兩橫”財政跨區(qū)域轉(zhuǎn)移機制———以虛擬耕地為載體［J］.生態(tài)學報，2019（11）.

作者：周鐵軍 單位：四川行政學院