保障性安居工程審計(jì)困境與建議探析

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[摘要]保障性安居工程是當(dāng)前我國(guó)一項(xiàng)重要的民生工程。近年來(lái)，黨中央不斷強(qiáng)調(diào)要把保障性安居工程的建設(shè)落到實(shí)處。審計(jì)機(jī)關(guān)作為國(guó)家的職能機(jī)關(guān)，能夠?qū)ΡＵ闲园簿庸こ痰慕ㄔO(shè)進(jìn)行監(jiān)督，以確保這一民生工程的落實(shí)。本文基于對(duì)審計(jì)署2012—2019年保障性安居工程審計(jì)結(jié)果公告的文本分析，探究當(dāng)下保障性安居工程審計(jì)的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題，并提出有針對(duì)性的建議。

[關(guān)鍵詞]保障性安居工程審計(jì)；審計(jì)結(jié)果公告；文本分析

一、引言

改善民生福祉是治國(guó)理政的首要目標(biāo)。近年來(lái)，審計(jì)署不斷加大民生審計(jì)的力度，著力推動(dòng)保障性安居工程等民生政策精準(zhǔn)落實(shí)。自2011年起，審計(jì)署連續(xù)8年對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)的保障性安居工程項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì),并出具審計(jì)結(jié)果公告。2020年，全國(guó)審計(jì)工作會(huì)議指出，長(zhǎng)期以來(lái)審計(jì)機(jī)關(guān)較好地組織了保障性安居工程審計(jì)，扎實(shí)開展民生審計(jì)是未來(lái)審計(jì)的重點(diǎn)工作思路。本文利用Python等軟件，對(duì)2012-2019年審計(jì)署公示的保障性安居工程審計(jì)結(jié)果公告進(jìn)行探析，整理和提取公告中披露的相關(guān)信息，通過(guò)表格的形式直觀地反映各個(gè)年度的審計(jì)情況，總結(jié)規(guī)律，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，對(duì)保障性安居工程審計(jì)進(jìn)行全面研究，并針對(duì)存在的問(wèn)題，提出建議和對(duì)策，以期推動(dòng)保障性安居工程審計(jì)不斷走向成熟。

二、保障性安居工程取得的成績(jī)

2007年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，保障性安居工程以此為開端，逐步得到發(fā)展?？偫碇赋觯瑢?shí)施保障性安居工程意義重大，是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、保持經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、保障和改善民生的必要措施，也是長(zhǎng)期以來(lái)重大的民生工程和重要的政府任務(wù)。2011年以來(lái)，審計(jì)署先后組織過(guò)八次全國(guó)范圍內(nèi)的保障性安居工程審計(jì)，出具的審計(jì)結(jié)果公告客觀地評(píng)價(jià)了保障性安居工程取得的成績(jī)和存在的問(wèn)題。從審計(jì)結(jié)果公告中的評(píng)價(jià)部分來(lái)看，自保障性安居工程實(shí)施以來(lái)，我國(guó)住房保障體系已逐步完善和健全。保障性安居工程的建設(shè)增加了保障性住房的有效供應(yīng)，有效緩解了住房供需矛盾，中低收入人群的住房條件不斷改善，社會(huì)更加和諧與穩(wěn)定。同時(shí)，對(duì)保障性安居工程的投資，有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行。與此同時(shí)，審計(jì)結(jié)果公告也揭示了保障性安居工程實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題。在資金管理使用方面，工程及其配套基礎(chǔ)設(shè)施資金籌措不當(dāng)、分配不到位、使用不合規(guī)，虛報(bào)材料套取資金，挪用專項(xiàng)資金等問(wèn)題屢次發(fā)生；在政策落實(shí)方面，保障資源被違規(guī)分配、稅費(fèi)和金融優(yōu)惠政策落實(shí)不到位、保障對(duì)象退出機(jī)制不完善等問(wèn)題長(zhǎng)期存在；在工程建設(shè)管理方面，工程建設(shè)管理不善、監(jiān)督不足，工程用地被非法獲取和處置，住房和資金管理使用績(jī)效低等問(wèn)題也難以杜絕。

三、保障性安居工程審計(jì)存在的問(wèn)題

（一）涉及資金巨大、對(duì)象復(fù)雜，審計(jì)難度大

從2012-2019年審計(jì)署公示的審計(jì)結(jié)果公告中披露的資金投入情況可知，保障性安居工程涉及金額巨大，且增長(zhǎng)迅速，近年才逐步放緩和穩(wěn)定，這對(duì)資金的分配、使用和管理提出了高要求。在審計(jì)資源有限的情況下，其涉及的巨額資金給審計(jì)帶來(lái)了挑戰(zhàn)。同時(shí)，安居工程的資金籌集渠道多，包括各級(jí)財(cái)政投入和社會(huì)融資，因此，對(duì)保障性安居工程建設(shè)資金的審計(jì)，涉及各級(jí)財(cái)政部門、各類銀行、各家企業(yè)以及延伸調(diào)查的相關(guān)單位等。不僅在資金方面，我國(guó)保障性安居工程的建設(shè)、分配、后續(xù)管理及相關(guān)政策執(zhí)行等，涉及對(duì)象多，情況復(fù)雜，因而在審計(jì)過(guò)程中,會(huì)延伸至多個(gè)部門或個(gè)人,增加了審計(jì)的工作量和工作難度。

（二）審計(jì)涉及領(lǐng)域狹窄，關(guān)注內(nèi)容單一

本文采用Python語(yǔ)言對(duì)2017-2019年公示的保障性安居工程審計(jì)結(jié)果公告內(nèi)容進(jìn)行數(shù)據(jù)化處理，直觀呈現(xiàn)審計(jì)關(guān)注的內(nèi)容?；趈ieba分詞程序手工提取審計(jì)結(jié)果公告中各大高頻詞匯，對(duì)諸如“住房”、“安居工程”、“億元”、“萬(wàn)戶”、“推進(jìn)”、“截止”等常見詞、量詞、動(dòng)詞以及一些區(qū)域名稱進(jìn)行剔除。關(guān)鍵詞出現(xiàn)的頻率越高，說(shuō)明這個(gè)詞語(yǔ)所代表的事項(xiàng)越重要，即為審計(jì)的重點(diǎn)關(guān)注內(nèi)容。分析可知，審計(jì)結(jié)果公告中“資金”一詞出現(xiàn)的頻率最高，審計(jì)對(duì)“投資”、“融資”、“棚戶區(qū)改造”、“公共租賃住房”、“危房改造”及“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”涉及的資金問(wèn)題尤為重視，“套取挪用資金”、“資金使用績(jī)效不高”和“資金管理不夠規(guī)范”等表述多次出現(xiàn)。由此可見對(duì)安居工程資金籌集、分配、使用和管理的審查是審計(jì)的重點(diǎn)。相比之下，“制度”、“政策”、“監(jiān)管”等關(guān)鍵詞出現(xiàn)的頻率不算高，可見審計(jì)對(duì)體制機(jī)制層面、政策層面、監(jiān)管層面以及人員的關(guān)注有所欠缺。審計(jì)涉及領(lǐng)域狹窄，不利于審計(jì)對(duì)保障性安居工程進(jìn)行全面的評(píng)價(jià)，阻礙了審計(jì)從體制機(jī)制等制度層面分析問(wèn)題產(chǎn)生的原因并提出建議，審計(jì)的建設(shè)性作用難以發(fā)揮。同時(shí)，近三年的審計(jì)公告中，“違規(guī)”、“符合條件”、“規(guī)范”、“資格”這一類與合規(guī)性相關(guān)的關(guān)鍵詞被提到的頻率大大高于“績(jī)效”、“質(zhì)量”這一類與效益性有關(guān)的關(guān)鍵詞。這說(shuō)明，目前對(duì)保障性安居工程的審計(jì)仍停留在合規(guī)審計(jì)層面，主要關(guān)注是否有不符合條件人員等享受保障、保障房的退出是否符合要求、公租房的使用是否合規(guī)等，對(duì)專項(xiàng)資金的使用績(jī)效、安居工程的建設(shè)績(jī)效、住房分配的使用績(jī)效缺乏重視，只是關(guān)注目標(biāo)任務(wù)的完成情況。因此，審計(jì)對(duì)保障性安居工程的績(jī)效層面的關(guān)注有待進(jìn)一步加強(qiáng)。我國(guó)保障性安居工程的發(fā)展和建設(shè)已經(jīng)形成體系，但從審計(jì)結(jié)果公告的分析中可以看出，審計(jì)關(guān)注內(nèi)容單一，對(duì)保障性安居工程的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性、社會(huì)性和公平性關(guān)注較少。這不利于審計(jì)跟進(jìn)保障性安居工程的發(fā)展并提出前瞻性的審計(jì)建議，同時(shí)也不利于保障性安居工程的可持續(xù)發(fā)展。的管理、住房的分配使用、保障對(duì)象的退出以及優(yōu)惠政策的落實(shí)等幾個(gè)方面。對(duì)2015-2019年度保障性安居工程審計(jì)結(jié)果公告中披露的問(wèn)題數(shù)和問(wèn)題重復(fù)比例進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，可以得出審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題重復(fù)百分比高的結(jié)論，這說(shuō)明存在“年年審計(jì)年年犯”現(xiàn)象。每一審計(jì)事項(xiàng)中，審計(jì)機(jī)關(guān)都會(huì)針對(duì)審計(jì)結(jié)果出具審計(jì)報(bào)告，將發(fā)現(xiàn)的審計(jì)與被審計(jì)單位進(jìn)行溝通，提出審計(jì)建議并要求其整改。但保障性安居工程中“專項(xiàng)資金被套取挪用”、“住房分配違規(guī)”等問(wèn)題幾乎年年發(fā)生，這說(shuō)明了審計(jì)整改不到位，審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題并未得到解決，審計(jì)的預(yù)防、揭示和抵御作用沒(méi)有得到真正的發(fā)揮，國(guó)有資金、資產(chǎn)和資源浪費(fèi)嚴(yán)重，這影響了保障性安居工程這一民生工程的建設(shè)和落實(shí)。

四、保障性安居工程審計(jì)的建議

（一）加大審計(jì)資源的投入，提高審計(jì)效率

保障性安居工程審計(jì)范圍廣、涉及資金大、對(duì)象多，其中的專項(xiàng)資金審計(jì)、固定資產(chǎn)投資審計(jì)等需要耗費(fèi)大量的審計(jì)資源，因此，在加大審計(jì)資源投入的同時(shí)，也需要提高審計(jì)效率。1.改變審計(jì)介入時(shí)間，重視審計(jì)的事前控制和事中監(jiān)督作用。現(xiàn)階段，保障性安居工程審計(jì)主要以跟蹤審計(jì)的方式開展，注重審計(jì)的事后監(jiān)督作用。事后了解審計(jì)對(duì)象的情況往往需要投入更多的審計(jì)資源，要提高審計(jì)效率，必須跟蹤保障性安居工程建設(shè)的全過(guò)程。建議審計(jì)在保障性安居工程建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃和立項(xiàng)階段就給予關(guān)注，了解項(xiàng)目的基本情況，評(píng)估項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和薄弱環(huán)節(jié)，確定審計(jì)的重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象。對(duì)于諸如“套取和挪用專項(xiàng)資金”、“稅費(fèi)和金融等優(yōu)惠政策未落實(shí)”、“保障對(duì)象退出機(jī)制不完善”、“非法獲取或處置安居工程用地”等共性問(wèn)題，審計(jì)應(yīng)從體制機(jī)制層面出發(fā)，判斷項(xiàng)目初期是否設(shè)置相關(guān)制度從根源上杜絕這類問(wèn)題的產(chǎn)生，以減少問(wèn)題發(fā)生的可能性。同時(shí)，審計(jì)在事后發(fā)現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，相關(guān)的損失往往已經(jīng)產(chǎn)生，相關(guān)部門難以及時(shí)整改和補(bǔ)救。如果審計(jì)在建設(shè)階段介入，就能及時(shí)發(fā)揮揭示和抵御功能，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，規(guī)范相關(guān)部門和人員的行為，制止違規(guī)行為的產(chǎn)生，減少違規(guī)行為帶來(lái)的損失。隨著保障性安居工程的規(guī)范化，審計(jì)的效率和質(zhì)量也將提高。2.提高審計(jì)人員的專業(yè)水平。審計(jì)人員的能力越強(qiáng)，審計(jì)的效率也相對(duì)越高。保障性安居工程審計(jì)具有特殊性，需要掌握傳統(tǒng)審計(jì)理論和工程建設(shè)理論的技能復(fù)合型審計(jì)人員，因此，加強(qiáng)對(duì)審計(jì)人員綜合專業(yè)能力的培養(yǎng)十分重要。必要時(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)可以聘請(qǐng)專家，獲得諸如工程造價(jià)和法律法規(guī)方面的專業(yè)支持。同時(shí)，還要提升審計(jì)人員對(duì)計(jì)算機(jī)技術(shù)的運(yùn)用能力。保障性安居工程的建設(shè)周期長(zhǎng)、跨度大，涉及數(shù)據(jù)龐雜，導(dǎo)致審計(jì)分析和取證過(guò)程煩瑣。提升審計(jì)人員利用計(jì)算機(jī)技術(shù)的能力，搭建和利用信息化處理平臺(tái)，對(duì)工程相關(guān)的數(shù)據(jù)進(jìn)行信息化處理，有利于提高審計(jì)工作的效率和質(zhì)量。

（二）拓寬審計(jì)范圍，構(gòu)建多元化審計(jì)目標(biāo)

目前，保障性安居工程審計(jì)工作以“資金”和“合規(guī)性”為主線，審計(jì)關(guān)注面單一。本文認(rèn)為，隨著保障性安居工程的不斷發(fā)展，其覆蓋范圍不斷擴(kuò)大，審計(jì)應(yīng)站在全局的角度，關(guān)注的內(nèi)容應(yīng)更具綜合性和多元性。除了關(guān)注建設(shè)資金的分配、使用和管理，審計(jì)還可以關(guān)注工程項(xiàng)目方案的設(shè)計(jì)是否合理、科學(xué)、可行。在項(xiàng)目實(shí)施階段，審計(jì)后充分考慮工程實(shí)施過(guò)程涉及的各項(xiàng)機(jī)制制度是否健全，包括有無(wú)規(guī)范的管理流程和審批程序，關(guān)鍵崗位及人員設(shè)置是否到位，有關(guān)管理制度是否齊全，如設(shè)備采購(gòu)、工程簽證、物資驗(yàn)收、工程例會(huì)以及人員考勤、管理、獎(jiǎng)懲等。保障性安居工程建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期工作，健全的制度能從源頭上減少問(wèn)題的發(fā)生。同時(shí)，在人員方面，審計(jì)也應(yīng)當(dāng)關(guān)注項(xiàng)目經(jīng)理任職期間或離任前后的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。除了保障性安居工程的經(jīng)濟(jì)效益，審計(jì)還應(yīng)關(guān)注工程的環(huán)境效益和社會(huì)效益。環(huán)境效益是指工程的環(huán)保性，應(yīng)衡量工程帶來(lái)的環(huán)境影響。工程在建設(shè)過(guò)程中應(yīng)當(dāng)充分考慮節(jié)能環(huán)保因素，大量安居工程的落實(shí)不能以破壞生態(tài)環(huán)境為代價(jià)。社會(huì)效益是指工程的公平性，工程面向中低收入的住房困難人群，關(guān)系到人民的切身利益，一定要保證公平性，切實(shí)保障真正有需要的家庭。

（三）充分發(fā)揮審計(jì)的“免疫”功能

除了體制機(jī)制層面需要完善，重大問(wèn)題整改耗時(shí)長(zhǎng)、見效難等原因，違法成本低也是保障性安居工程中部分問(wèn)題“屢審屢犯”的原因之一，這就需要審計(jì)充分發(fā)揮預(yù)防功能和揭示功能，健全審計(jì)處理處罰法律體系，對(duì)相關(guān)人員起到震懾和預(yù)警作用。目前，我國(guó)并沒(méi)有健全的審計(jì)違規(guī)定性體系，導(dǎo)致難以對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行定性、裁量和處理處罰，人員違規(guī)面臨的處理處罰力度較輕，違規(guī)成本遠(yuǎn)低于違規(guī)收益，故違規(guī)主體更易于選擇違規(guī)行為，審計(jì)的預(yù)防功能難以實(shí)現(xiàn)。2021年2月，《國(guó)家發(fā)展改革委住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于下達(dá)保障性安居工程2021年第一批中央預(yù)算內(nèi)投資計(jì)劃的通知》中提到，對(duì)審計(jì)、督查發(fā)現(xiàn)存在問(wèn)題多、整改不到位的市縣，要減少安排中央預(yù)算內(nèi)投資。這一通知的下達(dá)，讓被審計(jì)對(duì)象意識(shí)到違規(guī)成本的增加，實(shí)施違規(guī)行為的可能性會(huì)減小，審計(jì)的震懾作用將得到發(fā)揮。應(yīng)發(fā)揮好審計(jì)的抵御功能，解決保障性安居工程中存在的問(wèn)題。一方面，優(yōu)化審計(jì)整改建議的質(zhì)量和可行性。審計(jì)人員應(yīng)深挖審計(jì)中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的根源，找到問(wèn)題的共性，從體制機(jī)制和國(guó)家治理層面，提出審計(jì)建議，同時(shí)加強(qiáng)與被審計(jì)單位的溝通，關(guān)注提出的整改建議是否切實(shí)可行。另一方面，加強(qiáng)審計(jì)整改力度。落實(shí)保障性安居工程的后續(xù)審計(jì)制度，與紀(jì)檢、監(jiān)察等部門建立聯(lián)合整改機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)被審計(jì)對(duì)象整改情況的監(jiān)督，減少甚至避免保障性安居工程中相關(guān)問(wèn)題“屢審屢犯”現(xiàn)象，確保這一民生工程的有效落實(shí)。

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作者:陳美如 單位:南京審計(jì)大學(xué)