勞務(wù)派遣工傷保險問題思考

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一、關(guān)于勞務(wù)派遣中的勞動關(guān)系問題

勞動關(guān)系是工傷認(rèn)定的前提。在一般的勞動合同用工中，用人單位和用工單位是一體的。而在勞務(wù)派遣這一用工形式中，用人單位與用工單位是相互分離的，勞務(wù)派遣單位用人而不用工，用工單位用工而不用人。根據(jù)《勞動合同法》的第五十八條規(guī)定：“勞務(wù)派遣單位是本法所稱用人單位，應(yīng)當(dāng)履行用人單位對勞動者的義務(wù)?！笨梢娫趧趧?wù)派遣這種用工形式中，被派遣勞動者與勞務(wù)派遣單位構(gòu)成勞動關(guān)系，而與用工單位則構(gòu)成勞務(wù)關(guān)系（有的地方則規(guī)定用工單位如違法使用被派遣勞動者，視為與被派遣勞動者構(gòu)成事實(shí)勞動關(guān)系）。所以在審查勞務(wù)派遣工傷認(rèn)定申請時，一定抓住勞動派遣單位與勞動者構(gòu)成勞動關(guān)系這一特征，除了審查二者是否簽訂勞動合同這一形式要件外，還要審查勞務(wù)派遣單位和被派遣勞動者是否具有合法的主體資格，被派遣勞動者是否接受勞務(wù)派遣單位的派遣，并由勞務(wù)派遣單位按月支付勞動報酬和其他相關(guān)待遇等實(shí)質(zhì)要件，以此綜合判定勞動者和勞動派遣單位是否構(gòu)成勞動關(guān)系。在實(shí)踐中，由于勞務(wù)派遣實(shí)行嚴(yán)格的行政許可制度，有些單位未經(jīng)行政許可卻從事勞務(wù)派遣業(yè)務(wù)。筆者認(rèn)為，像這種情況，即使勞務(wù)派遣單位與用工單位之間簽有勞務(wù)派遣協(xié)議，因其違反《勞動合同法》第五十七條規(guī)定：“經(jīng)營勞務(wù)派遣業(yè)務(wù)，應(yīng)當(dāng)向勞動行政部門依法申請行政許可；經(jīng)許可的，依法辦理相應(yīng)的公司登記。未經(jīng)許可，任何單位和個人不得經(jīng)營勞務(wù)派遣業(yè)務(wù)。”根據(jù)《合同法》第五十二條第五項(xiàng)的規(guī)定，該勞務(wù)派遣合同應(yīng)認(rèn)定為無效合同。在這種情況下，如果勞動者與用工單位之間具備《關(guān)于確立勞動關(guān)系有關(guān)事項(xiàng)的通知》（勞社部[2005]12號）中規(guī)定的有關(guān)事實(shí)勞動關(guān)系的構(gòu)成要件，就應(yīng)確認(rèn)勞動者與用工單位之間存在勞動關(guān)系，而不是勞務(wù)關(guān)系。舉一案例：某勞務(wù)公司稱其派遣至某電力設(shè)備安裝施工隊(duì)的鄭某于2017年5月3日在某行政村電力改造工程施工時因爬梯安裝電表而不慎摔傷，并于2017年5月15日向社會保險行政部門提出書面工傷認(rèn)定申請。社會保險行政部門在審核該勞務(wù)公司提交的申請材料時，發(fā)現(xiàn)該勞務(wù)公司并無勞務(wù)派遣行政許可證。而經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)該電力設(shè)備安裝施工隊(duì)亦承認(rèn)鄭某為施工隊(duì)職工，僅通過勞務(wù)公司參加了工傷保險。在這一案例中，因該勞務(wù)公司沒有勞務(wù)派遣資格，因而其與電力設(shè)備安裝施工隊(duì)之間所簽訂的勞務(wù)派遣協(xié)議是無效的，也就是說二者之間的勞務(wù)派遣關(guān)系不能成立，因鄭某與電力設(shè)備安裝施工隊(duì)完全具備事實(shí)勞動關(guān)系的特征，因而社會保險行政部門最后認(rèn)定鄭某與該施工隊(duì)存在勞動關(guān)系，而與該勞務(wù)公司不存在勞動關(guān)系。在實(shí)踐中，我們還要注意勞務(wù)派遣勞動關(guān)系與借調(diào)委派情形勞動關(guān)系的區(qū)別。在委派或借調(diào)的情況下，被委派借調(diào)勞動者與原單位構(gòu)成勞動關(guān)系。其原單位不需要有勞務(wù)派遣資格，與接受委派借調(diào)的單位之間也不需要有勞務(wù)派遣協(xié)議，被委派借調(diào)勞動者所從事的業(yè)務(wù)往往與其原單位的業(yè)務(wù)有一定的關(guān)聯(lián)性，且具有臨時性、短暫性的特點(diǎn)，與勞務(wù)派遣有較大的區(qū)別。

二、關(guān)于勞務(wù)派遣中的工傷保險責(zé)任問題

在勞動合同用工中，用人單位對勞動者負(fù)有完全的工傷保險責(zé)任。主要包括：為勞動者提供勞動保護(hù)及其他工傷預(yù)防措施的責(zé)任、為勞動者參加工傷保險的責(zé)任、當(dāng)勞動者發(fā)生工傷后及時救治的責(zé)任、為勞動者申請工傷認(rèn)定及協(xié)助社會保險行政部門進(jìn)行工傷調(diào)查的責(zé)任、為勞動者進(jìn)行工傷鑒定并依法兌現(xiàn)相關(guān)待遇的責(zé)任等。在勞務(wù)派遣這種特殊用工形式中，勞務(wù)派遣單位作為用人單位承擔(dān)工傷保險責(zé)任。《最高人民法院關(guān)于審理工傷保險行政案件若干問題的規(guī)定》（法釋[2014]9號）第三條第二項(xiàng)亦規(guī)定：“勞務(wù)派遣單位的職工在用工單位工作期間因工傷亡的，派遣單位為承擔(dān)工傷保險責(zé)任的單位?！钡捎趧趧?wù)派遣中用人單位與用工單位的分離，勞務(wù)派遣單位承擔(dān)的工傷保險責(zé)任與勞動合同用工有所不同。在勞動保護(hù)、職業(yè)病防護(hù)等工傷預(yù)防措施上，根據(jù)《勞務(wù)派遣暫行規(guī)定》第八條：勞務(wù)派遣單位應(yīng)建立培訓(xùn)制度并為被派遣勞動者開展上崗知識培訓(xùn)和安全教育培訓(xùn)；督促用工單位為其提供勞動保護(hù)及勞動安全衛(wèi)生條件。而作為實(shí)際用工單位，根據(jù)《勞動合同法》第六十二條的規(guī)定：應(yīng)執(zhí)行國家的勞動標(biāo)準(zhǔn)，為被派遣勞動者提供相應(yīng)勞動條件、勞動保護(hù)并對其進(jìn)行必需的崗位培訓(xùn)。在參加工傷保險上，根據(jù)《社會保險法》第三十三條規(guī)定：職工應(yīng)參加工傷保險并由用人單位繳費(fèi)。按照《勞務(wù)派遣暫行規(guī)定》第八條第四項(xiàng)，勞務(wù)派遣單位應(yīng)按國家規(guī)定及勞務(wù)派遣協(xié)議的約定為被派遣勞動者繳納社會保險費(fèi)并辦理相關(guān)手續(xù)。而根據(jù)《勞動合同法》第六十條第二款及第六十二條的規(guī)定，勞務(wù)派遣中的工傷保險費(fèi)應(yīng)由用工單位負(fù)責(zé)提供，由勞務(wù)派遣單位負(fù)責(zé)繳納。在工傷認(rèn)定申請上，根據(jù)《工傷保險條例》第十七條和《勞務(wù)派遣暫行規(guī)定》第十條的規(guī)定：勞務(wù)派遣單位負(fù)責(zé)向社會保險行政部門提出工傷認(rèn)定申請，而用工單位則應(yīng)協(xié)助工傷認(rèn)定調(diào)查核實(shí)。在被派遣勞動者申請職業(yè)病診斷鑒定時，用工單位應(yīng)負(fù)責(zé)職業(yè)病診斷鑒定事宜，如實(shí)提供所需要的職業(yè)病危害因素檢測結(jié)論、職業(yè)危害接觸史及勞動職業(yè)史等資料，其他材料應(yīng)由勞務(wù)派遣單位提供。在這里，勞務(wù)派遣單位提交工傷認(rèn)定申請時，用工單位的協(xié)助舉證責(zé)任還有待明確。在發(fā)生工傷時的救治責(zé)任上，根據(jù)《工傷保險條例》第四條第三款：“職工發(fā)生工傷時，用人單位應(yīng)當(dāng)采取措施使工傷職工得到及時的救治?！钡珜τ趧趧?wù)派遣，由于用工和用人的分離，再加上工傷事故的突發(fā)性，工傷救治責(zé)任由勞務(wù)派遣單位承擔(dān)顯然是不合理的。被派遣勞動者的工傷救治責(zé)任應(yīng)由用工單位來負(fù)責(zé)，這樣才更合理、更切合實(shí)際?！秳趧雍贤ā返诹l第一項(xiàng)規(guī)定：用工單位應(yīng)當(dāng)執(zhí)行國家勞動標(biāo)準(zhǔn)，提供相應(yīng)的勞動條件和勞動保護(hù)。以此要求用工單位承擔(dān)工傷救治責(zé)任稍顯籠統(tǒng)。筆者認(rèn)為，關(guān)于勞務(wù)派遣中的工傷救治責(zé)任還應(yīng)做出更明確更具體的規(guī)定。在被派遣勞動者的工傷待遇支付上，根據(jù)《勞動派遣暫行規(guī)定》第八條第三項(xiàng)及第十條第一款的規(guī)定，被派遣勞動者的各項(xiàng)工傷保險待遇應(yīng)由勞務(wù)派遣單位支付或按其與用工單位約定的辦法補(bǔ)償。如勞動者已參加工傷保險，根據(jù)《工傷保險條例》的有關(guān)規(guī)定，其工傷治療費(fèi)、一次性傷殘補(bǔ)助金、傷殘津貼、生活護(hù)理費(fèi)及解除或者終止勞動關(guān)系后的一次性工傷醫(yī)療補(bǔ)助金等應(yīng)由工傷保險基金支付。其解除或者終止勞動關(guān)系后的一次性傷殘就業(yè)補(bǔ)助金及停工留薪期的工資福利待遇等由勞務(wù)派遣單位支付，也可根據(jù)《勞務(wù)派遣暫行規(guī)定》第十條第一款規(guī)定，按勞務(wù)派遣單位與用工單位約定的辦法來補(bǔ)償。但這種約定補(bǔ)償是有弊端的，應(yīng)進(jìn)一步完善。包括《勞動合同法》第九十二條第二款、《勞動合同法實(shí)施條例》第三十五條關(guān)于勞務(wù)派遣單位和用工單位承擔(dān)連帶賠償責(zé)任的規(guī)定也有待進(jìn)一步完善。筆者認(rèn)為，勞務(wù)派遣單位和用工單位之間的工傷賠償責(zé)任分擔(dān)應(yīng)法定化、明細(xì)化，而不是約定化、籠統(tǒng)化。這樣才有利于減少爭議，更好地保障勞動者的合法權(quán)益。

三、關(guān)于勞務(wù)派遣工傷認(rèn)定的管轄權(quán)問題

對于勞動合同用工來說，如果勞動者發(fā)生工傷事故，根據(jù)《工傷保險條例》第十七條規(guī)定，應(yīng)由其所在的用人單位向統(tǒng)籌地區(qū)社會保險行政部門提出工傷認(rèn)定申請。用人單位未申請工傷認(rèn)定的，勞動者本人或其直系親屬、工會組織可向用人單位所在的統(tǒng)籌地區(qū)社會保險行政部門申請工傷認(rèn)定。根據(jù)《關(guān)于執(zhí)行<工傷保險條例>的若干問題的意見（二）》（人社部發(fā)[2016]29號）的規(guī)定：用人單位注冊地與生產(chǎn)經(jīng)營地不在同一統(tǒng)籌地區(qū)的，原則上應(yīng)在注冊地參加工傷保險；未在注冊地參保的，可在生產(chǎn)經(jīng)營地參保。勞動者發(fā)生工傷后，可在參保地進(jìn)行工傷認(rèn)定、鑒定、享受待遇。未參加工傷保險的職工，應(yīng)當(dāng)在生產(chǎn)經(jīng)營地進(jìn)行工傷認(rèn)定、鑒定，并按生產(chǎn)經(jīng)營地規(guī)定由用人單位支付待遇。勞務(wù)派遣不同于勞動合同用工。當(dāng)勞務(wù)派遣單位注冊地與用工單位生產(chǎn)經(jīng)營地（用工地）在同一統(tǒng)籌地區(qū)的，《關(guān)于執(zhí)行<工傷保險條例>若干問題的意見（二）》（人社部發(fā)[2016]29號）仍然是適用的。而對于勞務(wù)派遣單位跨統(tǒng)籌地區(qū)進(jìn)行勞務(wù)派遣的，根據(jù)《勞務(wù)派遣暫行規(guī)定》第十八條規(guī)定：應(yīng)在用工地為被派遣勞動者參保繳費(fèi)，被派遣勞動者可按規(guī)定享受相關(guān)待遇?！秳趧?wù)派遣暫行規(guī)定》第十九條規(guī)定：勞務(wù)派遣單位在用工地設(shè)立分支機(jī)構(gòu)的，由分支機(jī)構(gòu)為被派遣勞動者參保繳費(fèi)；未設(shè)立分支機(jī)構(gòu)的，由用工單位代為被派遣勞動者辦理參保繳費(fèi)手續(xù)。在實(shí)踐中，還有一種較為常見的情況，即勞務(wù)派遣單位在注冊地為被派遣勞動者參加了工傷保險，但由于用工單位的流動性或者被派遣勞動者的流動性，產(chǎn)生了跨統(tǒng)籌地區(qū)的勞務(wù)派遣卻未在新的生產(chǎn)經(jīng)營地（用工地）參加工傷保險，并發(fā)生了工傷事故的情況。如果根據(jù)《工傷保險條例》第十七條的規(guī)定直接申請工傷認(rèn)定、鑒定，這樣做顯然又不符合《勞務(wù)派遣暫行規(guī)定》第十八條的要求。當(dāng)然，單從法律角度上看，作為行政法規(guī)的《工傷保險條例》比作為部門規(guī)章的《勞務(wù)派遣暫行規(guī)定》的法律位階高，效力自然也比其高。但從規(guī)范勞務(wù)派遣用工行為、更好地保護(hù)勞動者合法權(quán)益的角度出發(fā)，除了應(yīng)按《工傷保險條例》第十七條的規(guī)定外，也應(yīng)考慮《勞務(wù)派遣暫行規(guī)定》第十八條的要求。因此，筆者認(rèn)為，這種情況應(yīng)由上一級社會保險行政部門先行指定管轄，然后再由勞務(wù)派遣單位參保地的社會保險行政部門進(jìn)行工傷行政確認(rèn)。

四、幾點(diǎn)建議

1.應(yīng)盡快推動勞務(wù)派遣專項(xiàng)立法。目前，有不少用人單位甚至國有企業(yè)為降低人力資源成本、規(guī)避各種法律責(zé)任，在其主營業(yè)務(wù)崗位上長期大量使用被派遣勞動者，這不僅背離了制度設(shè)計的初衷，而且擾亂了全社會的用工秩序，侵害了勞動者的合法權(quán)益。因此，應(yīng)借鑒國外先進(jìn)做法，結(jié)合我國實(shí)際，推動盡快出臺具有我們自己特色的《勞務(wù)派遣法》。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)對用工單位可使用被派遣勞動者的臨時性、輔助性、替代性非主營業(yè)務(wù)崗位進(jìn)行具體的法律上的界定，進(jìn)一步明確用工單位突破勞務(wù)派遣崗位限制和比例限制的法律責(zé)任。同時有關(guān)部門應(yīng)加大執(zhí)法力度，使勞務(wù)派遣走向合理化、規(guī)范化、法制化的軌道，真正成為多元用工形式的有益補(bǔ)充，為開展勞務(wù)派遣工傷保險工作創(chuàng)造一個良好的法制環(huán)境。

2.應(yīng)加大用工單位的工傷保險責(zé)任。由于勞務(wù)派遣用人單位與用工單位相分離，所以貫徹勞動保障法律法規(guī)，維護(hù)勞動者合法權(quán)益，既離不開勞務(wù)派遣單位所承擔(dān)的工傷保險責(zé)任，也離不開用工單位所承擔(dān)的連帶責(zé)任。而且，用工單位作為實(shí)際的用工者、受益者，其工傷保險連帶法律責(zé)任需要進(jìn)一步加大和明確。在強(qiáng)調(diào)勞務(wù)派遣單位對勞動者進(jìn)行上崗知識培訓(xùn)和安全教育培訓(xùn)的同時，更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)用工單位為被派遣勞動者提供崗位培訓(xùn)、勞動條件及勞動保護(hù)等各項(xiàng)措施的落實(shí)；在強(qiáng)調(diào)勞務(wù)派遣單位為被派遣勞動者參加工傷保險的同時，更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)用工單位足額支付相關(guān)費(fèi)用的義務(wù)；在申請工傷認(rèn)定時，除了明確勞務(wù)派遣單位的調(diào)查舉證責(zé)任外，還應(yīng)明確用工單位協(xié)助配合義務(wù)。另外，還要進(jìn)一步加大用工單位在發(fā)生工傷后應(yīng)承擔(dān)的賠償責(zé)任。在用工單位違法使用勞務(wù)派遣的情況下，應(yīng)要求用工單位承擔(dān)更多的甚至全部的工傷保險賠償責(zé)任。只有加大用工單位包括工傷保險責(zé)任在內(nèi)的法律責(zé)任和社會責(zé)任，才能有效提高用工單位的勞務(wù)派遣使用成本，從源頭上抑制其使用勞務(wù)派遣用工模式的動機(jī)，進(jìn)而促進(jìn)勞務(wù)派遣的角色回歸。

3.應(yīng)加強(qiáng)工傷認(rèn)定中的調(diào)查核實(shí)工作。由于勞務(wù)派遣涉及的環(huán)節(jié)較多，再加上負(fù)責(zé)工傷認(rèn)定申請者不在事故現(xiàn)場，而在事故現(xiàn)場者又不負(fù)責(zé)工傷認(rèn)定申請，這樣就很容易出現(xiàn)申請材料與實(shí)際不一致的情況。因此，社會保險行政部門應(yīng)在勞務(wù)派遣單位核實(shí)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加大這類案件的調(diào)查力度，確保工傷認(rèn)定申請材料能夠如實(shí)反映案件的真實(shí)面貌，杜絕弄虛作假情況的發(fā)生。相關(guān)人員一定要深入現(xiàn)場，除了向當(dāng)事人了解情況外，還應(yīng)搜集現(xiàn)場視頻等客觀性資料，注重從現(xiàn)場外圍搜集證據(jù)尋求突破。在此基礎(chǔ)上，相關(guān)人員還應(yīng)不斷學(xué)習(xí)、反思、總結(jié)，使自己的政策水平和工作能力有一個較大的提升，逐步破解勞務(wù)派遣工傷認(rèn)定的申請難、調(diào)查難、認(rèn)定難問題?？傊?，勞務(wù)派遣工傷保險工作是一個系統(tǒng)工程。既需要全社會方方面面的重視和支持，又需要社會保險行政部門及經(jīng)辦機(jī)構(gòu)扎實(shí)細(xì)致的工作；既需要搭建科學(xué)合理的制度平臺，又需要注重在制度落實(shí)過程中的每一個細(xì)節(jié)。只有這樣，才能使勞務(wù)派遣工傷保險工作走上正途，為實(shí)現(xiàn)社會公平和諧、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出應(yīng)有貢獻(xiàn)。

作者：陳國林 單位：內(nèi)黃縣人力資源和社會保障局