互聯(lián)網(wǎng)市場管控狀況與改善路徑

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本文作者：羅楚湘、彭云 單位：北京郵電大學(xué)人文學(xué)院

“3Q”事件中我國互聯(lián)網(wǎng)市場監(jiān)管中存在的問題分析

我國工商行政管理部門和互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)主管部門都擁有對互聯(lián)網(wǎng)市場的監(jiān)管權(quán)限及職責(zé)，但是，這兩者的監(jiān)管范圍有所不同:工商行政管理部門是我國市場監(jiān)管和行政執(zhí)法的最主要力量，承擔(dān)規(guī)范維護(hù)各類市場經(jīng)營秩序的職能，并主管反不正當(dāng)競爭和反壟斷工作;互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)主管部門則從日常監(jiān)管角度管理互聯(lián)網(wǎng)市場。關(guān)于工商行政管理部門的職能授權(quán)，除了政府“三定方案”之外，《反不正當(dāng)競爭法》和《反壟斷法》有明確的規(guī)定。《反不正當(dāng)競爭法》第3條規(guī)定，“縣級(jí)以上人民政府工商行政管理部門對不正當(dāng)競爭行為進(jìn)行監(jiān)督檢查”;《反壟斷法》第10條規(guī)定，“國務(wù)院規(guī)定的承擔(dān)反壟斷執(zhí)法職責(zé)的機(jī)構(gòu)依照本法規(guī)定，負(fù)責(zé)反壟斷執(zhí)法工作”。

經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的工商總局“三定方案”規(guī)定，國家工商行政管理總局在市場監(jiān)管方面的職責(zé)是，“(1)負(fù)責(zé)市場監(jiān)督管理和行政執(zhí)法的有關(guān)工作;……(6)負(fù)責(zé)壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位、濫用行政權(quán)力排除限制競爭方面的反壟斷執(zhí)法工作(價(jià)格壟斷行為除外，下同)?！薄峨娦艞l例》賦予了互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)主管部門對互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的市場秩序監(jiān)管職權(quán)?！峨娦艞l例》第3條第1款規(guī)定，“國務(wù)院信息產(chǎn)業(yè)主管部門依照本條例的規(guī)定對全國電信業(yè)實(shí)施監(jiān)督管理”。但是，我國關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)市場監(jiān)管主體的職能授權(quán)，更多是以“三定方案”等文件的形式加以確定③。電信業(yè)務(wù)分類目錄將互聯(lián)網(wǎng)接入服務(wù)和互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)列為電信增值業(yè)務(wù)，故而《電信條例》中關(guān)于電信服務(wù)(包含互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù))的監(jiān)管職責(zé)也由信息產(chǎn)業(yè)主管部門(現(xiàn)工信部④)行使。工信部“三定方案”對工信部職責(zé)規(guī)定為，“(十一)依法監(jiān)督管理電信與信息服務(wù)市場”。

在“3Q”事件中，互聯(lián)網(wǎng)市場監(jiān)管主體失職原因分析。首先，應(yīng)該最先介入該事件的職能部門應(yīng)該是工商行政管理部門?！?Q”事件發(fā)生之后，360、騰訊以及學(xué)者、律師均向工商總局提出請求，希望其介入調(diào)查，但是，工商行政管理部門卻遲遲未明確表態(tài)。究其原因，互聯(lián)網(wǎng)行為定性的復(fù)雜性，令工商部門望而生畏。雖然《反不正當(dāng)競爭法》、《反壟斷法》和“三定方案”將市場監(jiān)管和行政執(zhí)法權(quán)、反不正當(dāng)競爭和反壟斷的執(zhí)法權(quán)賦予了工商行政管理部門，但是互聯(lián)網(wǎng)市場不同于一般性市場，互聯(lián)網(wǎng)的技術(shù)性和專業(yè)性使其具有不同于一般市場行為定性的復(fù)雜性。工商行政管理部門不具有專門的技術(shù)支撐，難以對互聯(lián)網(wǎng)市場中相關(guān)主體是否構(gòu)成競爭關(guān)系或者壟斷地位、相關(guān)行為是否構(gòu)成不正當(dāng)競爭行為或壟斷行為作出專業(yè)界定，致使其雖有職權(quán)卻難以確定地行使。

其次，法律授權(quán)的不足令互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)主管部門“師出無名”。鑒于互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)主管部門與互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)之間的密切關(guān)系，“3Q”事件發(fā)生不久后，涉案的兩家公司和社會(huì)各界也曾希望互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)主管部門及時(shí)出面了斷是非。但是互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)主管部門卻遲遲未開展調(diào)查，直到事件升級(jí)為億萬網(wǎng)民的彈窗大戰(zhàn)，工信部才不得不介入，宣誓性公告，但仍未作出嚴(yán)格意義上的“行政執(zhí)法”。究其原因，是工信部的出面缺乏法律依據(jù)。雖然工信部“三定方案”第11條規(guī)定“依法監(jiān)督管理電信與信息服務(wù)市場”，但是“依法行政”要求“職權(quán)法定”，行政文件不足以為其提供處罰依據(jù)?！?Q”事件發(fā)生之時(shí)，我國沒有一部法律、法規(guī)賦予互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)主管部門市場秩序監(jiān)管職能。所以，雖然互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)主管部門擁有專業(yè)優(yōu)勢和豐富的行政執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，在處理互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)事件中具有較為有力的監(jiān)管手段和監(jiān)管能力，卻難免“師出無名”。

再次，我國互聯(lián)網(wǎng)管理的職能交叉，已成為影響網(wǎng)絡(luò)事件解決進(jìn)程的重要因素?！?Q”事件發(fā)生后，工商行政管理部門和互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)主管部門相互觀望，希望對方依據(jù)職權(quán)調(diào)查處理，從而在客觀上導(dǎo)致事件不斷升級(jí)，一發(fā)不可收拾?；ヂ?lián)網(wǎng)的專業(yè)技術(shù)性，使得互聯(lián)網(wǎng)市場監(jiān)管必然涉及一般性執(zhí)法部門和互聯(lián)網(wǎng)管理部門在部分事項(xiàng)上的職權(quán)交叉。這也是世界各國普遍存在的狀況。網(wǎng)絡(luò)社會(huì)并不是獨(dú)立于現(xiàn)實(shí)世界的另一個(gè)存在，它僅僅是由于技術(shù)手段的發(fā)展而產(chǎn)生的社會(huì)生活的一部分。網(wǎng)絡(luò)社會(huì)雖然極具特色，但其根本的運(yùn)行機(jī)制與現(xiàn)實(shí)世界無異，現(xiàn)實(shí)世界的許多管理規(guī)范和管理職能也自動(dòng)延伸至網(wǎng)絡(luò)空間。但是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)下形成的網(wǎng)絡(luò)空間在價(jià)值位階和權(quán)利義務(wù)設(shè)置上，又有其自身特色?；ヂ?lián)網(wǎng)的快速發(fā)展已基本滲透到社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，加之網(wǎng)絡(luò)信息安全對國家利益的重大影響，互聯(lián)網(wǎng)專業(yè)監(jiān)管必不可少。實(shí)踐中，傳統(tǒng)監(jiān)管部門將互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)作為整個(gè)社會(huì)體系的一部分，行使監(jiān)管權(quán)，互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管部門將涉及互聯(lián)網(wǎng)的所有事項(xiàng)都納入到專業(yè)監(jiān)管體系，難免在特定事項(xiàng)上產(chǎn)生職能交叉。我國現(xiàn)行立法缺少對相關(guān)部門職責(zé)邊界的清晰界定，在執(zhí)法實(shí)踐中，極易出現(xiàn)推脫或者重復(fù)執(zhí)法的現(xiàn)象。

我國互聯(lián)網(wǎng)市場管理立法的問題

目前，我國關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)市場監(jiān)管的立法主要集中在《反不正當(dāng)競爭法》、《反壟斷法》、《電信條例》和《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》等法律和行政法規(guī)中?！斗床徽?dāng)競爭法》規(guī)范了仿冒、商業(yè)賄賂、虛假廣告、侵犯商業(yè)秘密、損害商譽(yù)等十一項(xiàng)不正當(dāng)競爭行為?！斗磯艛喾ā穼艛鄥f(xié)議、濫用市場支配地位和具有或者可能具有排除、限制競爭效果的經(jīng)營者集中三種壟斷行為進(jìn)行規(guī)制。上述兩部法律適用于包括互聯(lián)網(wǎng)市場在內(nèi)的所有市場中出現(xiàn)的限制競爭行為?！峨娦艞l例》和《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理》是針對互聯(lián)網(wǎng)的專門立法，也是目前我國互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管最主要的法律依據(jù)?！峨娦艞l例》主要從電信服務(wù)中用戶權(quán)益保護(hù)出發(fā)，對市場競爭行為關(guān)注較少，且《電信條例》規(guī)范的電信服務(wù)已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能涵蓋市場發(fā)展所帶來的服務(wù)種類的多樣性?！痘ヂ?lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》主要規(guī)范了市場準(zhǔn)入(網(wǎng)站的許可和備案)問題，并沒有對信息服務(wù)市場中的相關(guān)行為作出明確規(guī)定，難以為互聯(lián)網(wǎng)市場秩序監(jiān)管提供有效的法律支撐。

從我國互聯(lián)網(wǎng)市場管理立法情況可以看出，市場管理的一般性立法主要立足于維護(hù)充分的市場競爭機(jī)制，而互聯(lián)網(wǎng)專門性立法在互聯(lián)網(wǎng)市場管理問題上又存在大量的不完善之處，難以滿足新形勢的要求。《電信條例》和《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》頒布實(shí)施已二十多年。這二十年正是我多電信格局變革的歷史時(shí)期。從通信業(yè)(傳統(tǒng)電信業(yè))角度思考互聯(lián)網(wǎng)問題已無法適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要。當(dāng)前電信業(yè)的范疇涵蓋了通信業(yè)、廣電傳輸以及互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域，而互聯(lián)網(wǎng)又是最具生機(jī)、最受關(guān)注的部分?；ヂ?lián)網(wǎng)發(fā)展至今日，所面臨的核心問題已不是早期市場準(zhǔn)入管理的基礎(chǔ)性問題。當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)市場格局已初步形成，但是市場秩序仍不完善，用戶合法權(quán)利和正當(dāng)利益得不到有效維護(hù)。雖然競爭法和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法能夠一定程度的法律支持，但是互聯(lián)網(wǎng)市場問題復(fù)雜，更具專業(yè)性且針對日常監(jiān)管的行業(yè)規(guī)范仍然缺失。

但是，互聯(lián)網(wǎng)并不是獨(dú)立的存在，它只是科技發(fā)展下產(chǎn)生的新的應(yīng)用?；ヂ?lián)網(wǎng)涉及的社會(huì)關(guān)系是傳統(tǒng)社會(huì)關(guān)系的延伸，并非所有涉及互聯(lián)網(wǎng)的社會(huì)關(guān)系都需要專門的立法。即使在這一新的應(yīng)用領(lǐng)域，社會(huì)關(guān)系呈現(xiàn)出一定的特殊性，也不能據(jù)此割裂互聯(lián)網(wǎng)與社會(huì)整體的歸屬。只要這些變化止于技術(shù)手段和方式，相關(guān)法律就可以延伸至互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域發(fā)揮作用?；ヂ?lián)網(wǎng)的技術(shù)特征是對其專門立法的基石。技術(shù)特征與技術(shù)手段不同，它是技術(shù)手段和業(yè)務(wù)模式共同引發(fā)的，使得互聯(lián)網(wǎng)世界不同于現(xiàn)實(shí)世界⑤的原因所在，主要表現(xiàn)為虛擬性、開放性和即時(shí)性。這些特征對互聯(lián)網(wǎng)空間行為模式和相關(guān)權(quán)利義務(wù)的改變，使得現(xiàn)實(shí)世界的相關(guān)立法適用困難，需要專門立法進(jìn)行針對性的規(guī)范。

互聯(lián)網(wǎng)市場在網(wǎng)絡(luò)虛擬性和開放性的共同影響下，其服務(wù)模式以及對應(yīng)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，與其他行業(yè)市場相比，在管理上有其自身的特征，例如信息服務(wù)提供者需要承擔(dān)更多的義務(wù)，非競爭性的經(jīng)營者之間的行為破壞市場秩序(例如評(píng)測活動(dòng))等?；ヂ?lián)網(wǎng)市場管理不僅需要普適性的法律規(guī)范，更需要從專業(yè)性立法角度加以完善。對市場中普遍存在的基礎(chǔ)性問題進(jìn)行規(guī)制的法律類似于一般法，而專門針對互聯(lián)網(wǎng)市場監(jiān)管的立法類似于特別法。在二者交叉的部分，“特別法”的適用優(yōu)先于“一般法”，而在沒有“特殊法”的領(lǐng)域，“一般法”當(dāng)然性地適用。

完善我國互聯(lián)網(wǎng)市場管理立法的建議

法制完善是實(shí)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)市場有效監(jiān)管的保障。在我國的互聯(lián)網(wǎng)市場管理立法方面，首先要以法律的形式賦予互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)主管部門市場秩序的執(zhí)法權(quán);其次，對互聯(lián)網(wǎng)市場管理進(jìn)行專門立法，規(guī)范主體行為，保護(hù)用戶權(quán)益，確立監(jiān)管的落腳點(diǎn)，確定行為邊界和監(jiān)管的對象。

“自治是網(wǎng)絡(luò)的靈魂，網(wǎng)絡(luò)從一開始的設(shè)計(jì)就有自創(chuàng)性的功能，使任何政府都不能扼殺它的存在和進(jìn)行徹底的管制?！保?］互聯(lián)網(wǎng)的自由性是其得以快速發(fā)展的原因之一，互聯(lián)網(wǎng)市場的發(fā)展需要更多自主的空間。另一方面，市場自我調(diào)節(jié)的有限性在互聯(lián)網(wǎng)市場同樣存在，為了保障市場的有序健康發(fā)展，政府的監(jiān)管必不可少。但是監(jiān)管應(yīng)堅(jiān)持服務(wù)和維護(hù)的定位，在市場良性發(fā)展時(shí)，政府就退一步，在市場正常秩序出現(xiàn)不和諧因素時(shí)，政府就提供有效的保護(hù)和調(diào)節(jié)措施。市場自我調(diào)節(jié)的有限性呼吁政府“有力的手”的干預(yù)，但是政府過多地干預(yù)經(jīng)濟(jì)，成為市場的“裁判員”，又會(huì)限制市場的靈活性，阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在政府規(guī)制的邊界上，首先要立足維護(hù)社會(huì)公共利益，著重關(guān)注用戶和行業(yè)反映強(qiáng)烈的問題。互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)屬于新興行業(yè)，自由化程度高，發(fā)展速度快，行業(yè)自發(fā)形成了多種業(yè)務(wù)模式，監(jiān)管要尊重行業(yè)運(yùn)行良好的業(yè)務(wù)模式，恪守公法管理范圍，尊重私法規(guī)范，同時(shí)也為私法難以解決的問題提供救濟(jì)途徑。靈活有效的市場機(jī)制優(yōu)先，市場管理的一般性立法保障，發(fā)展針對互聯(lián)網(wǎng)市場特殊問題的專門法作補(bǔ)充，是互聯(lián)網(wǎng)市場管理立法應(yīng)遵循的基本思路。在競爭法規(guī)范較為完善的情況下，制定有效的行業(yè)立法完善互聯(lián)網(wǎng)市場日常監(jiān)管，是這一思路的重要體現(xiàn)。在針對互聯(lián)網(wǎng)市場管理的專門立法中，牢牢把握互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)提供者(ISP)的基礎(chǔ)地位，ISP是互聯(lián)網(wǎng)市場行為的主體，對良好市場秩序的維護(hù)、用戶權(quán)益的保護(hù)都發(fā)揮著重要的作用。從主體入手，構(gòu)建明確的權(quán)利義務(wù)體系，就從根本上抓住了互聯(lián)網(wǎng)市場管理立法的核心。

截止到2011年12月底，中國互聯(lián)網(wǎng)用戶已達(dá)到5．13億［4］，成為網(wǎng)民數(shù)量最多的國家。互聯(lián)網(wǎng)的虛擬性和專業(yè)性之下，用戶的利益極易受到侵害，保護(hù)用戶的合法權(quán)益是互聯(lián)網(wǎng)市場監(jiān)管的根本立足點(diǎn)?！?Q”事件導(dǎo)致億萬網(wǎng)民的利益受損，其教訓(xùn)是深刻的。良好的市場秩序不僅有利于維護(hù)用戶的合法權(quán)益，對市場整體、行業(yè)總體的發(fā)展都能產(chǎn)生巨大的推動(dòng)效應(yīng)。加快互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)規(guī)范的建設(shè)，從用戶和信息服務(wù)提供者兩方面提供保護(hù)?；ヂ?lián)網(wǎng)市場行為的受眾為廣大的用戶，以用戶利益為出發(fā)點(diǎn)監(jiān)管互聯(lián)網(wǎng)市場，最重要的就是對市場行為進(jìn)行約束，防止無序行為的損害，如限制用戶的選擇權(quán)、提供不符合質(zhì)量要求的服務(wù)等;其次對用戶的維權(quán)手段作出法律授權(quán)，保障其在權(quán)益受損時(shí)能夠獲得有效的救濟(jì)。市場主體之間，除了保持良性競爭關(guān)系之外，對互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)廣泛存在的評(píng)測、捆綁等非競爭主體之間的、可能對其他服務(wù)提供者產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響的活動(dòng)，也要提供法制保障。

對互聯(lián)網(wǎng)市場監(jiān)管的重點(diǎn)在于對競爭秩序的維護(hù)，市場經(jīng)濟(jì)的重要機(jī)制之一就是競爭機(jī)制，或者說，競爭機(jī)制是市場經(jīng)濟(jì)得以維持和運(yùn)轉(zhuǎn)的不可缺少的重要因素，是實(shí)現(xiàn)資源有效配置和利益合理分配的重要保證?；ヂ?lián)網(wǎng)市場是相對自由競爭的市場，競爭對市場的基礎(chǔ)作用較為明顯，但是仍然存在某些限制競爭、扭曲競爭的因素。從某種意義上說，正因?yàn)榇嬖谶@些因素，才有必要由政府來建立、保持和維護(hù)市場競爭制度［5］。但是，互聯(lián)網(wǎng)市場又因其特殊性，使得對其監(jiān)管不僅局限于競爭秩序方面?；ヂ?lián)網(wǎng)市場是一個(gè)行業(yè)總體平均利潤逐步降低的市場，產(chǎn)品間價(jià)格差異減小，因此它是一個(gè)存在著一定的完全競爭市場特征和有著壟斷減弱趨勢的市場，相對于地理分割的傳統(tǒng)市場，互聯(lián)網(wǎng)市場中的產(chǎn)品市場的同業(yè)競爭大大加劇了［6］。因而，對互聯(lián)網(wǎng)市場的監(jiān)管更需以對壟斷行為和不正當(dāng)競爭行為的規(guī)制為重點(diǎn)。但是，互聯(lián)網(wǎng)市場發(fā)展迅猛，新業(yè)務(wù)、新應(yīng)用層出不窮，破壞市場秩序和侵害用戶權(quán)益的行為并不必然能納入到競爭法保護(hù)范疇，對互聯(lián)網(wǎng)市場的監(jiān)管也需要一般性日常監(jiān)管，即從行業(yè)規(guī)范角度加以完善。行業(yè)規(guī)范，不同于競爭法。認(rèn)定反不正當(dāng)競爭行為，需要首先認(rèn)定相關(guān)主體之間具有“競爭關(guān)系”。與《反不正當(dāng)競爭法》規(guī)定不同，行業(yè)規(guī)范從互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)管理角度出發(fā)，對互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)提供者提出行為規(guī)范要求，對某服務(wù)提供者的行為是否違反法律規(guī)定進(jìn)行判斷，不需要以“競爭關(guān)系”的存在為前提。行業(yè)規(guī)范規(guī)制范圍比《反不正當(dāng)競爭法》更為廣泛，能夠在很大程度上改變互聯(lián)網(wǎng)市場規(guī)則不清晰、不明確的現(xiàn)象。工信部于2011年12月29日公布的《規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)市場秩序若干規(guī)定》顯然意識(shí)到，其不能對不正當(dāng)競爭行為進(jìn)行監(jiān)管，而是從行業(yè)管理的角度，對互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)行為進(jìn)行規(guī)范。該規(guī)定的出臺(tái)，一方面是產(chǎn)業(yè)發(fā)展到一定階段的必然要求，另一方面，即是對互聯(lián)網(wǎng)市場領(lǐng)域焦點(diǎn)問題的制度回應(yīng)，受到了廣泛的好評(píng)。

從國際上看，通?；ヂ?lián)網(wǎng)行業(yè)主管部門也是一國的電信主管部門，它們在參與互聯(lián)網(wǎng)管理事務(wù)中發(fā)揮著重要作用。互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)管理機(jī)構(gòu)與電信監(jiān)管部門有向融合性監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)展的趨勢。無論是美國的FCC(聯(lián)邦通信委員會(huì))，英國的OFCOM(通訊辦公廳)，還是日本的總務(wù)省，韓國的KCC(通訊委員會(huì))，這些電信機(jī)構(gòu)不僅廣泛參與互聯(lián)網(wǎng)管理實(shí)務(wù)，還深度參與互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)政策的制定，承擔(dān)著互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展、市場競爭規(guī)范、業(yè)務(wù)管理等行業(yè)管理事務(wù)。我國也是如此。對互聯(lián)網(wǎng)市場進(jìn)行監(jiān)管，根據(jù)國外的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，必須看到互聯(lián)網(wǎng)的專業(yè)性和技術(shù)性。并且要根據(jù)互聯(lián)網(wǎng)的特性，規(guī)定相關(guān)的技術(shù)監(jiān)管手段和實(shí)效性較強(qiáng)的法律手段⑥。行業(yè)主管部門對互聯(lián)網(wǎng)市場相關(guān)行為有著專業(yè)的認(rèn)識(shí)，并且擁有相應(yīng)的技術(shù)支撐，熟悉行業(yè)發(fā)展各方面的情況，應(yīng)更加發(fā)揮在互聯(lián)網(wǎng)市場的日常監(jiān)管中的優(yōu)勢作用。國家管理經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的方式正在以行政手段為主向以法律手段和經(jīng)濟(jì)手段轉(zhuǎn)變，職權(quán)法定已經(jīng)成為一項(xiàng)最基本的原則。從國際上看，多數(shù)部門依據(jù)法律授權(quán)，實(shí)施對互聯(lián)網(wǎng)的各項(xiàng)管理活動(dòng)。例如日本總務(wù)省依據(jù)《網(wǎng)絡(luò)服務(wù)商責(zé)任法》、《禁止非法鏈接行為法》、《反垃圾郵件法》、《個(gè)人信息保護(hù)法》等法律履行互聯(lián)網(wǎng)管理職責(zé)，韓國互聯(lián)網(wǎng)振興院依據(jù)《互聯(lián)網(wǎng)資源法》對域名、IP地址等資源實(shí)施活動(dòng)。目前，我國以“三定方案”等文件作為行政執(zhí)法依據(jù)的做法，無法滿足依法行政的要求。雖然行業(yè)主管部門依據(jù)“三定方案”享有相應(yīng)的立法權(quán)，但行業(yè)主管部門的規(guī)章效力較低，不能有效解決法律依據(jù)不足問題，需要較高層次立法，例如在修訂《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》或者制定相關(guān)法律中，規(guī)定互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)主管部門監(jiān)管互聯(lián)網(wǎng)市場的職責(zé)邊界。

互聯(lián)網(wǎng)作為一種滲透性、通用性的技術(shù)業(yè)務(wù)應(yīng)用，在打破行業(yè)界限的同時(shí)，也打破了政府部門的事務(wù)管理的界限，特別是對于新興互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)，在還未形成明確的管理政策時(shí)，不可避免地出現(xiàn)多個(gè)政府部門同時(shí)管理的現(xiàn)象。例如針對垃圾短信問題，F(xiàn)CC和FTC都負(fù)有相應(yīng)的管理職責(zé)⑦;對于網(wǎng)絡(luò)安全，日本總務(wù)省、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省和警察廳都負(fù)有一定的管理職能⑧。職能的交叉并不意味著一定會(huì)產(chǎn)生監(jiān)管上的沖突或者缺位。例如英國電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)OFCOM與公平貿(mào)易委員會(huì)OFT根據(jù)雙方的諒解備忘錄進(jìn)行協(xié)同管制;FCC與FTC對于電信市場的競爭事務(wù)也存在著分工與合作的關(guān)系⑨。部門的有效配合能夠良好地解決職能重合的問題?；ヂ?lián)網(wǎng)市場監(jiān)管涉及多個(gè)部門的監(jiān)管職責(zé)。但如果不能建立有效的多部門協(xié)調(diào)配合機(jī)制，可能會(huì)造成認(rèn)定違法的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、處罰力度不統(tǒng)一等現(xiàn)象，與法制統(tǒng)一原則不符，也容易降低法律的權(quán)威性。如若相關(guān)管理部門職責(zé)缺少有效協(xié)調(diào)配合機(jī)制，則難以形成管理閉環(huán)，很難達(dá)到維護(hù)行業(yè)有序發(fā)展的目的?！疤厥夥▋?yōu)先于普通法”，在行政監(jiān)管中，執(zhí)行“特殊法”的行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管同樣優(yōu)先于一般性執(zhí)法部門，而在未授權(quán)的范圍內(nèi)，一般性執(zhí)法部門依法行使監(jiān)管職權(quán)，專業(yè)性部門提供相應(yīng)技術(shù)支撐。二者相互配合，切實(shí)維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)健康發(fā)展，形成可觀可控的互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)管理制度體系。

“3Q”事件表明，互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)主管部門對于互聯(lián)網(wǎng)市場的規(guī)范不僅具有專業(yè)優(yōu)勢，而且有其他市場監(jiān)管手段來協(xié)同做好相關(guān)工作。由工商行政管理部門負(fù)責(zé)不正當(dāng)競爭和反壟斷管理，互聯(lián)網(wǎng)市場日常監(jiān)管事項(xiàng)由互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)。行業(yè)管理與競爭管理相互協(xié)調(diào)配合，培養(yǎng)公正高效的執(zhí)法能力，完善互聯(lián)網(wǎng)市場監(jiān)管體系。