建筑節(jié)能法律法規(guī)的完善
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[摘要]法律是指導(dǎo)和規(guī)范建筑節(jié)能行業(yè)發(fā)展的重要手段。2008年10月1日，《民用建筑節(jié)能條例》的施行，對推動(dòng)建筑節(jié)能工作起到了顯著作用。十余年來，建筑節(jié)能的內(nèi)涵已演進(jìn)為綠色建筑，發(fā)展綠色建筑已成為推進(jìn)綠色發(fā)展的重要引擎?，F(xiàn)有建筑節(jié)能領(lǐng)域的法律法規(guī)已不能完全適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展。結(jié)合新時(shí)代新的發(fā)展理念，總結(jié)我國當(dāng)前建筑節(jié)能領(lǐng)域法律法規(guī)實(shí)施過程中所出現(xiàn)的問題，并以“放管服”改革為背景對完善我國建筑節(jié)能領(lǐng)域法律法規(guī)提出建議。
[關(guān)鍵詞]放管服；建筑節(jié)能；立法工作；法律法規(guī)
1引言
法治化是實(shí)現(xiàn)行業(yè)轉(zhuǎn)型與發(fā)展的重要保障。隨著民用建筑節(jié)能行業(yè)發(fā)展趨勢的轉(zhuǎn)變，在“放管服”改革的背景下亟需根據(jù)新時(shí)期的發(fā)展需求，及時(shí)修訂已不再適應(yīng)建筑節(jié)能領(lǐng)域的法律法規(guī)，把在發(fā)展中形成的經(jīng)驗(yàn)及時(shí)制度化、法制化，以期通過法制手段有力保障建筑節(jié)能領(lǐng)域的長足發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)建筑節(jié)能行業(yè)的法治化。
2建筑節(jié)能領(lǐng)域法律法規(guī)的實(shí)施情況
《中華人民共和國節(jié)約能源法》于1998年施行，在2007年進(jìn)行了修訂，而后隨著《民用建筑節(jié)能條例》在2008年的頒布施行，標(biāo)志著我國建筑節(jié)能法律法規(guī)體系基本形成，由此我國建筑節(jié)能和綠色建筑行業(yè)迅猛發(fā)展，建筑能效穩(wěn)步提升，節(jié)能減排效果明顯。特別是《民用建筑節(jié)能條例》對新建建筑分別從規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、竣工驗(yàn)收、銷售和保修六個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行了規(guī)定，實(shí)現(xiàn)了對新建建筑節(jié)能全過程的監(jiān)管；對既有建筑節(jié)能改造優(yōu)先采用低成本改造措施，從而減少了政府及建筑所有權(quán)人的改造成本；完善對建筑物用能系統(tǒng)的運(yùn)行管理，一方面確保了用能系統(tǒng)符合國家標(biāo)準(zhǔn)，另一方面通過嚴(yán)控耗能量指標(biāo)，有效減少了能源消耗；對建筑節(jié)能領(lǐng)域相關(guān)主體明確了相應(yīng)的法律責(zé)任，客觀上起到督促相關(guān)主體依法從事建筑節(jié)能活動(dòng)的作用?！睹裼媒ㄖ?jié)能條例》頒布實(shí)施后，絕大多數(shù)省份結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況出臺了建筑節(jié)能的相關(guān)條例或辦法，從地方立法角度推動(dòng)了建筑節(jié)能的發(fā)展?！睹裼媒ㄖ?jié)能條例》中相關(guān)制度的執(zhí)行效果顯著，新建建筑節(jié)能強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行率始終保持高水平，受檢地區(qū)全面執(zhí)行節(jié)能強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，竣工驗(yàn)收階段執(zhí)行率98%以上，其中2018年新增節(jié)能建筑面積9.16億平方米，累計(jì)建成節(jié)能建筑82.4億平方米，節(jié)能建筑占比達(dá)到50.4%；可再生能源利用狀況良好，截止2018年底，累計(jì)太陽能光熱應(yīng)用面積2.9億平方米，累計(jì)淺層地?zé)崦娣e5.3億平方米，累計(jì)太陽能光電8447兆瓦時(shí)；公共建筑節(jié)能監(jiān)管體系進(jìn)一步完善，截止2018年底，累計(jì)能源審計(jì)6388棟，能耗公示31434棟，能耗監(jiān)測16632棟。
3“放管服”對建筑節(jié)能領(lǐng)域立法工作的整體
要求2018年8月14日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《全國深化“放管服”改革轉(zhuǎn)變政府職能電視電話會(huì)議重點(diǎn)任務(wù)分工方案的通知》（國辦發(fā)［2018］79號，下文簡稱“《通知》”）。《通知》中明確提出，加快完善法律法規(guī)。按照在法治下推進(jìn)改革、在改革中完善法治的要求，抓緊清理修改一切不符合新發(fā)展理念、不利于高質(zhì)量發(fā)展、不適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)和人民群眾期盼的法律法規(guī)，及時(shí)把改革中形成的成熟經(jīng)驗(yàn)制度化[1]。在“放管服”改革的進(jìn)程中，既要通過法制保障改革，又要通過改革完善法制。而政府既是“放管服”改革的主要推動(dòng)者，又是法規(guī)、規(guī)章的制定及適用主體之一?？蓮暮暧^、微觀兩層面出發(fā)采取相關(guān)措施，使建筑節(jié)能領(lǐng)域的法律法規(guī)充分體現(xiàn)政府簡政放權(quán)、放管結(jié)合以及優(yōu)化服務(wù)的改革目標(biāo)呢。宏觀層面上，政府應(yīng)積極加強(qiáng)與人大及司法機(jī)關(guān)的溝通聯(lián)系，積極配合做好建筑節(jié)能法律法規(guī)的立改廢釋工作，切實(shí)保障法律的先進(jìn)性、實(shí)用性。微觀層面上，由于建筑節(jié)能領(lǐng)域涉及的主體眾多，比如建設(shè)單位、施工單位、房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)以及建筑所有權(quán)人、使用權(quán)人等，那么政府“放管服”改革的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)在上述主體的權(quán)利與義務(wù)中充分體現(xiàn)。以今年3月份國務(wù)院開始全面開展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度的改革為例，如在簡政放權(quán)，降低準(zhǔn)入門檻方面，合理劃分工程項(xiàng)目的審批流程，整合審批階段；根據(jù)工程項(xiàng)目類型、規(guī)模等因素，分類細(xì)化審批流程；由一家部門牽頭，推廣并聯(lián)審批；精簡、合并審批事項(xiàng)，推行告知承諾制；下放審批權(quán)限，提高審批效能；政府正在工程建筑領(lǐng)域試點(diǎn)取消施工合同備案、建筑節(jié)能設(shè)計(jì)審查備案等事項(xiàng)[2]。在創(chuàng)新監(jiān)管，促進(jìn)公平競爭方面，全面推行“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管；加強(qiáng)工程建設(shè)項(xiàng)目審批信用信息平臺建設(shè)，建立黑名單制度；加強(qiáng)建筑節(jié)能市場管理，明確相關(guān)主管部門對建筑節(jié)能新產(chǎn)品，新技術(shù)，新工藝的管理職責(zé)，并創(chuàng)新引入多元化的投資模式對民用建筑進(jìn)行節(jié)能改造。在高效服務(wù)，營造便利環(huán)境方面，以打造服務(wù)型政府為目標(biāo)，統(tǒng)一審批體系，實(shí)現(xiàn)“一個(gè)窗口”提供綜合服務(wù)，“一張表單”整合申請材料，“一個(gè)系統(tǒng)”進(jìn)行網(wǎng)上審批，進(jìn)一步提高行政審批效率，為企業(yè)及公民行使權(quán)利、履行義務(wù)提供便利環(huán)境。
4當(dāng)前建筑節(jié)能法律法規(guī)體系的問題分析
4.1綠色建筑相關(guān)法律缺失
綠色建筑已成為當(dāng)前乃至未來建筑節(jié)能行業(yè)極其重要的發(fā)展方向，但我國關(guān)于綠色建筑的相關(guān)文件相對集中于政策意見、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等層面，雖部分省份已出臺綠色建筑的有關(guān)條例、辦法，但國家層面的法律、行政法規(guī)以及部門規(guī)章還未對綠色建筑的相關(guān)內(nèi)容予以規(guī)定，同時(shí)相關(guān)的建筑節(jié)能設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)中也缺乏綠色建筑體系，從而導(dǎo)致綠色建筑的整體發(fā)展缺少法律法規(guī)的依據(jù)。此外，當(dāng)前全球以碳排放統(tǒng)計(jì)核算體系應(yīng)對氣候變化，而我國建筑節(jié)能法律法規(guī)中以能耗計(jì)量為導(dǎo)向的管理制度難以適應(yīng)全球應(yīng)對氣候變化的核算體系，從而不利于我國應(yīng)對氣候變化基礎(chǔ)能力方面的建設(shè)以及與國際接軌。
4.2法律制度的實(shí)施效果欠佳
法律的關(guān)鍵在于實(shí)施，現(xiàn)階段關(guān)于建筑節(jié)能法律法規(guī)中某些制度的實(shí)施效果有待加強(qiáng)，比如公共建筑能耗監(jiān)管平臺作用發(fā)揮不充分，該平臺本應(yīng)發(fā)揮為節(jié)能改造提供數(shù)據(jù)支撐的作用，而當(dāng)前監(jiān)管平臺數(shù)據(jù)的應(yīng)用甚少，且建筑信息統(tǒng)計(jì)主要依靠專業(yè)人員組成的能源審計(jì)小組，獲取的數(shù)據(jù)量有限，不能全面分析建筑的用能情況。再如節(jié)能強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行不夠嚴(yán)格，導(dǎo)致某些建設(shè)單位為了減少施工成本，降低節(jié)能強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，最終導(dǎo)致建筑物未能達(dá)到應(yīng)有的節(jié)能效果；此外，政府對建筑節(jié)能的監(jiān)督管理職能尚需進(jìn)一步加強(qiáng)。
4.3市場乏力
一方面，當(dāng)前發(fā)展建筑節(jié)能與綠色建筑的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和引導(dǎo)政策以政府主導(dǎo)為主，并未充分調(diào)動(dòng)市場主體的積極性，導(dǎo)致建筑節(jié)能與綠色建筑發(fā)展市場缺乏動(dòng)力。另一方面，經(jīng)濟(jì)性激勵(lì)措施規(guī)定較少。大力發(fā)展建筑節(jié)能產(chǎn)業(yè)作為國家轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的一項(xiàng)重大事業(yè)，需要通過相應(yīng)的激勵(lì)措施促進(jìn)其發(fā)展。而當(dāng)前我國建筑節(jié)能領(lǐng)域的法律法規(guī)中，經(jīng)濟(jì)性激勵(lì)措施規(guī)定相對較少，如《中華人民共和國節(jié)約能源法》《民用建筑節(jié)能條例》提到政府應(yīng)當(dāng)安排民用建筑節(jié)能專項(xiàng)資金、引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加大對建筑節(jié)能項(xiàng)目的信貸支持，以及民用建筑節(jié)能項(xiàng)目依法享有稅收優(yōu)惠等抽象性規(guī)定，對推動(dòng)建筑節(jié)能領(lǐng)域相關(guān)主體的市場行為效果不佳，最終難以發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。
4.4權(quán)責(zé)利體現(xiàn)不充分
在房產(chǎn)開發(fā)、銷售、裝修等領(lǐng)域，消費(fèi)者為了自身收益，一味追求大房子以及高檔的裝飾材料，同時(shí)部分房地產(chǎn)開發(fā)商成立項(xiàng)目公司進(jìn)行房產(chǎn)的開發(fā)銷售，在完成項(xiàng)目后公司即行解散，并未主動(dòng)依法承擔(dān)相應(yīng)的后續(xù)責(zé)任，導(dǎo)致消費(fèi)者的房屋或者裝飾材料的質(zhì)量出現(xiàn)問題時(shí)，難以維權(quán)。此外，供熱公司出于自身利益考慮，即使建筑物所有權(quán)人或使用權(quán)人購買或使用節(jié)能建筑，也依然不會(huì)降低熱費(fèi)?？梢钥闯?，建筑節(jié)能領(lǐng)域相關(guān)主體的權(quán)責(zé)利未能在市場中得到應(yīng)有體現(xiàn)。
5完善建筑節(jié)能領(lǐng)域法律法規(guī)的建議
對于綠色建筑相關(guān)法律缺失的問題，建議盡早研究制定關(guān)于綠色建筑的部門規(guī)章，以有效指導(dǎo)綠色建筑工作的開展。同時(shí)修訂《民用建筑節(jié)能條例》中與當(dāng)前建筑節(jié)能市場發(fā)展已經(jīng)不相適應(yīng)的條款，如增加關(guān)于綠色建筑的相關(guān)規(guī)定、碳排放管理制度以及民用建筑節(jié)能信用管理制度等內(nèi)容。對于法律制度實(shí)施效果欠佳的問題，以“放管服”改革為契機(jī)，應(yīng)當(dāng)建立專門監(jiān)督地方政府是否嚴(yán)格貫徹執(zhí)行建筑節(jié)能領(lǐng)域政策、法律的懲戒機(jī)制，因?yàn)檎鳛榻ㄖ?jié)能領(lǐng)域公權(quán)力的主體，其執(zhí)行政策、法規(guī)的力度會(huì)嚴(yán)重影響其他主體的市場行為。同時(shí)作為“放管服”改革目標(biāo)之一的創(chuàng)新監(jiān)管方式，其不僅指政府創(chuàng)新對市場主體的監(jiān)管體制，而且還包括建立對政府行為的監(jiān)管機(jī)制。此外新修訂的《民用建筑節(jié)能條例》應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革，減少行政審批事項(xiàng)，建設(shè)服務(wù)型政府。對于市場乏力的問題，可制定專門針對建筑節(jié)能經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施的規(guī)范性文件，詳細(xì)規(guī)定經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)的適用主體、適用情形以及獎(jiǎng)勵(lì)內(nèi)容，使相關(guān)主體的節(jié)能獎(jiǎng)勵(lì)能夠得到落實(shí)，從而激發(fā)建筑節(jié)能領(lǐng)域各參與主體的節(jié)能行為，煥發(fā)市場活力。另外，新修訂的《民用建筑節(jié)能條例》應(yīng)體現(xiàn)市場機(jī)制的作用，進(jìn)而推動(dòng)建筑節(jié)能市場機(jī)制、金融機(jī)制的建立及完善。同時(shí)體現(xiàn)社會(huì)團(tuán)體如行業(yè)協(xié)會(huì)等的作用。為了使建筑節(jié)能領(lǐng)域相關(guān)主體在市場中發(fā)揮應(yīng)有的作用，應(yīng)加強(qiáng)建筑節(jié)能理念的宣傳，提高相關(guān)主體的節(jié)能意識，增強(qiáng)社會(huì)責(zé)任感。同時(shí)加大普法宣傳，使消費(fèi)者了解維權(quán)途徑，提高維權(quán)意識。
6結(jié)語
以“放管服”改革推進(jìn)建筑節(jié)能法律法規(guī)的不斷完善，并將改革的本質(zhì)要求融入到建筑節(jié)能的法律體系中。需要盡快修訂《民用建筑節(jié)能條例》，以作為促進(jìn)建筑節(jié)能領(lǐng)域長遠(yuǎn)發(fā)展的重要法律支撐，并發(fā)揮政府在建筑節(jié)能行業(yè)的“放管服”作用，為其它建筑節(jié)能主體行使權(quán)利提供便利環(huán)境，最終實(shí)現(xiàn)建筑節(jié)能行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
參考文獻(xiàn)：
[1]《全國深化“放管服”改革轉(zhuǎn)變政府職能電視電話會(huì)議重點(diǎn)任務(wù)分工方案的通知》.國辦發(fā)〔2018〕79號.國務(wù)院辦公廳,2018.
[2]《關(guān)于開展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革試點(diǎn)的通知》.國辦發(fā)〔2019〕11號.國務(wù)院辦公廳,2019.
作者：韓國清 吳景山 單位： 天津工業(yè)大學(xué)法學(xué)院 中國建筑節(jié)能協(xié)會(huì)
