大氣污染防治專項資金績效審計淺析
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以霧霾污染為代表的大氣污染對人體、生態(tài)、經(jīng)濟等造成嚴(yán)重危害。防治大氣污染是改善和保障民生的基礎(chǔ)保障，是深入貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要舉措，是推動高質(zhì)量發(fā)展的具體實踐。為防治大氣污染，我國每年投入大量專項資金，且金額逐年上升。專項資金的投入取得了一定成效，但也存在騙取、挪用，以及違規(guī)擴大開支范圍等問題，大氣污染防治專項資金績效亟待提升。政府審計作為國家治理的重要組成部分，可以提高財政資金使用效益，理應(yīng)在大氣污染防治專項資金績效提升中發(fā)揮積極的作用，但在新時代、新形勢、新背景下，政府審計面臨巨大挑戰(zhàn)，仍存在短板待補齊。
一、存在的問題及制約因素
（一）重視程度不夠。為防治大氣污染我國投入了大量精力財力，但大氣污染防治相關(guān)政府審計投入?yún)s相對不足，這體現(xiàn)出對大氣污染防治專項資金績效審計的重視程度不夠，甚至導(dǎo)致政府審計對接困難或不暢。特別是部分地區(qū)和部門績效管理理念較弱，被審計單位配合度不高。
（二）制度建設(shè)不足。首先，大氣污染防治專項資金績效管理相關(guān)制度的缺乏，直接導(dǎo)致政府審計依據(jù)的不健全。其次，大氣污染防治專項資金績效審計的規(guī)范體系仍不健全。與大氣污染防治專項資金績效審計相關(guān)規(guī)定散落在《審計法》等法律法規(guī)中，不能滿足大氣污染防治專項資金績效審計的特殊性。缺乏基本準(zhǔn)則及技術(shù)指南等，審計人員很難在實務(wù)中確定應(yīng)遵循的標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則。最后，大氣污染防治專項資金績效審計信息公告制度建設(shè)不足，比如審計信息公告的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)沒有統(tǒng)一的規(guī)定，低質(zhì)量的審計阻礙審計信息的公開等。
（三）監(jiān)督力度不強。一是覆蓋范圍不夠。大氣污染防治專項資金績效審計不僅是對專項資金本身的審計，還應(yīng)包括專項資金的合規(guī)性，以及專項資金的績效性。過于關(guān)注“資金”本身，忽略“績效”問題，可能導(dǎo)致審計停留于表面問題。二是頻次不夠。受審計人員不足等因素影響，部分地區(qū)大氣污染防治專項資金績效審計周期較長，未能按照專項資金預(yù)算周期安排審計，對于可能存在的問題不能及時發(fā)現(xiàn)，直接降低了財政資金使用效率。三是深度不夠。當(dāng)前大氣污染防治專項資金管理仍存在流程不暢通、項目儲備庫建設(shè)跟不上、績效評價體系不健全等問題，政府審計應(yīng)深度挖掘大氣污染防治專項資金使用中存在的問題，倒逼生態(tài)環(huán)境、財政等部門加強大氣污染防治專項資金的管理，深化體制機制改革。
（四）方式方法待優(yōu)化。一是未能充分結(jié)合專項資金的特殊性。專項資金用途明確，其設(shè)立、管理、分配等都要符合相應(yīng)的法律法規(guī)，且要接受績效考核。二是未能充分實現(xiàn)跟蹤審計。政府審計內(nèi)容偏重事后評價，對大氣污染防治專項資金績效的全過程管理不夠，未能充分揮發(fā)政府審計的監(jiān)督管理功能。三是缺乏科學(xué)的審計體系?，F(xiàn)階段績效審計體系較為單一，對于環(huán)境效益、經(jīng)濟效益和社會效益的綜合評價缺乏針對性和可操作性，對于不同地區(qū)、不同污染源、不同類型的項目采取同樣的審計體系，缺乏差異性。另外，“大數(shù)據(jù)”“互聯(lián)網(wǎng)+”等信息化技術(shù)手段的應(yīng)用也有待加強。
（五）成果運用不充分。高效率的審計成果應(yīng)用可以強化大氣污染防治專項資金管理，推進(jìn)大氣污染防治專項工作開展，以及有效預(yù)防類似問題的重復(fù)出現(xiàn)。然而，不同地區(qū)、不同時間大氣污染防治專項資金績效審計所發(fā)現(xiàn)的問題大都是共性的，常常是同一問題反復(fù)出現(xiàn)，進(jìn)一步反映出大氣污染防治專項資金績效審計成果運用不充分的問題。一方面，政府審計可能過于關(guān)注專項資金的合規(guī)性，而忽略了績效性，以及專項資金的管理問題，審計人員受各種因素所限未能提出有效的改進(jìn)建議；另一方面，相關(guān)部門整改不徹底，未能深入制度層面予以改進(jìn)，真正從制度上堵住問題的反復(fù)發(fā)生，針對政府審計結(jié)果未形成完整有效的問責(zé)機制及長效機制。
（六）人才儲備不足。人才是審計事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展中的關(guān)鍵一環(huán)，我國已初步建立起一支綜合素質(zhì)較高的審計隊伍，但政府審計仍面臨著復(fù)合型審計人才缺乏、人才培養(yǎng)跟不上、人才引進(jìn)廣度不夠等問題，直接影響審計的質(zhì)量。另外，地方經(jīng)濟發(fā)展水平、媒體公眾、政治體制、審計技術(shù)等因素也制約著大氣污染防治專項資金績效審計的效率。
二、影響效應(yīng)
（一）綜合效應(yīng)。政府在大氣污染防治中處于重要地位，相關(guān)制度的供給、專項資金的支持等均來自政府，政府執(zhí)行力的提高有利于目標(biāo)快速高效地實現(xiàn)。大氣污染防治專項資金有中央財政的撥付，也有省級財政的支持，專項資金從上到下、從中央到地方涉及的層級較多，使用效率難掌控。政府審計有利于大氣污染防治專項資金的合理分配，保證大氣污染防治專項資金的專項使用，以及強化大氣污染防治專項資金的過程管理。整體來看，政府審計通過加強資金執(zhí)行審計，強化政策執(zhí)行效果，提高相關(guān)部門在大氣污染防治中的執(zhí)行力等，進(jìn)而最大程度提升大氣污染防治專項資金績效。
（二）環(huán)境效應(yīng)。政府審計具有治理功能，發(fā)揮好國家審計的抵御功能有利于環(huán)境績效的提升，即通過大氣污染防治專項資金績效的提升，增強大氣污染防治效果，使有限的資金發(fā)揮更大的作用。大氣污染防治專項資金為環(huán)境治理提供資金保障，政府審計通過強化專項資金執(zhí)行，提升專項資金使用效率，促使大氣污染防治取得成效。第一，政府審計通過揭示真實治污情況提升大氣污染防治專項資金環(huán)境績效。第二，政府審計通過規(guī)范政府行為提升大氣污染防治專項資金環(huán)境績效。第三，政府審計能夠促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部履責(zé)，使其樹立科學(xué)的發(fā)展觀和政績觀，推動大氣污染的有效預(yù)防與治理。第四，政府審計能夠緩解信息不對稱，強化公眾媒體輿論監(jiān)督等，促使大氣污染防治的有效落地。
（三）經(jīng)濟效應(yīng)。政府審計通過發(fā)揮其監(jiān)督、治理等職能，提升財政資金績效，實現(xiàn)整體經(jīng)濟的良性循環(huán)。政府審計在維護(hù)國家財產(chǎn)安全方面發(fā)揮著重要作用，而大氣污染防治專項資金績效審計正是維護(hù)專項財政資金的安全，確保其高效使用。根據(jù)波特假說，適當(dāng)?shù)沫h(huán)境規(guī)制能促進(jìn)企業(yè)開展創(chuàng)新活動，提升企業(yè)生產(chǎn)力及盈利能力，進(jìn)而抵消環(huán)境保護(hù)帶來的成本增加。大氣污染防治專項資金可以認(rèn)為是政府給予的補貼，企業(yè)若真正利用補貼改進(jìn)綠色技術(shù)，不僅可以做到節(jié)能減排，還能提升競爭力，帶來經(jīng)濟績效的提升。
三、作用路徑
（一）預(yù)警機制。從事前來看，政府審計所具有的威懾性能夠防止違規(guī)行為發(fā)生，進(jìn)而提升專項資金績效。從事中來看，政府審計可通過跟蹤審計、事中審計等及時跟進(jìn)大氣污染防治專項資金使用中可能出現(xiàn)的傾向性問題，提前預(yù)警，避免問題擴大化；政府審計通過預(yù)警機制強化領(lǐng)導(dǎo)干部、項目人員等的責(zé)任約束，提升專項資金執(zhí)行效率。從事后來看，政府審計通過公告制度對審計結(jié)果公示，對同類違規(guī)行為預(yù)警。
（二）實施機制。政府審計是以第三方的視角通過對大氣污染防治專項資金績效的跟蹤審計，直接融入于防治項目實施的事前、事中和事后全過程，客觀評價大氣污染防治專項資金執(zhí)行的效率。政府審計機關(guān)通過對大氣污染防治相關(guān)政策和法律法規(guī)落實情況的審計，了解大氣污染防治專項資金真實分配和使用情況，揭示其中存在的問題，加強治理政策的深度實施，促進(jìn)財政資金的合理高效使用，提升大氣污染防治專項資金績效。
（三）反饋機制。政府審計具有政策實施回頭看的功效，通過審計發(fā)現(xiàn)政策實施中存在的問題和積極做法，并將其反饋至大氣污染防治專項資金績效管理中。政府審計能夠督促大氣污染防治相關(guān)政策得以貫徹實施，督促政府相關(guān)部門關(guān)注專項資金使用績效，在有限的財政資金下以最少的投入獲取最大的收益。政府審計能夠發(fā)現(xiàn)制度上的不足，推進(jìn)完善與大氣污染防治相關(guān)法律法規(guī)、制度體系，從機制體制上防范風(fēng)險問題；還可以在審計中總結(jié)各省市縣區(qū)在專項資金落實中好的做法與經(jīng)驗，將其反饋至大氣污染防治相關(guān)政策制訂中去，不斷優(yōu)化和改進(jìn)現(xiàn)行治理制度，提升專項資金使用績效。
四、優(yōu)化策略
（一）強化大氣污染防治專項資金績效審計重要性。大氣污染防治專項資金在公共支出中占比不斷增加，對其審計直接影響財政資金的使用效率。要從思想上牢固樹立綠水青山就是金山銀山的意識，加快生態(tài)文明建設(shè)，提升大氣污染防治專項資金績效審計層級，省以上審計機關(guān)要統(tǒng)籌組織力量，有效開展審計工作。
（二）構(gòu)建大氣污染防治專項資金績效審計的制度體系。一是加強大氣污染防治專項資金績效管理制度建設(shè)。加大對專項資金的分配、管理和使用的統(tǒng)籌力度，確保精準(zhǔn)有效；加強項目資金過程管理和績效監(jiān)督管理，嚴(yán)格績效目標(biāo)和達(dá)成情況考核。二是完善大氣污染防治專項資金績效審計法律法規(guī)，政府審計法律法規(guī)體系、《大氣污染防治法》等環(huán)境類法律法規(guī)中應(yīng)明確政府審計的監(jiān)督作用及地位，對審計的具體程序、責(zé)任等予以規(guī)范。三是健全專項資金績效政府審計信息公告透明制度。制定政府審計信息公告專項法律法規(guī)，完善政府審計信息公告程序，明確政府審計信息公告內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)等，使審計信息公告有法可依、有章可循。
（三）持續(xù)提升大氣污染防治專項資金績效審計的質(zhì)量。樹立科學(xué)的專項資金績效政府審計理念。充分認(rèn)識審計的意義和作用，政府審計的目的不是發(fā)現(xiàn)問題和懲罰違規(guī)，而是從根本上加強管理完善制度，提升大氣污染防治專項資金績效。應(yīng)充分調(diào)動多方力量，加強各部門之間的合作，發(fā)揮公眾媒體等多主體的作用。建立大氣污染防治專項資金績效審計體系，深化大氣污染防治專項資金績效審計內(nèi)容。做到審計全覆蓋，凡是與大氣污染防治專項資金相關(guān)的都納入審計范疇；做到審計有重點，聚焦力量，緊抓重點項目，突出專項資金的“績效”性。
（四）不斷創(chuàng)新大氣污染防治專項資金績效審計的方法。一是方式方法的創(chuàng)新化。不斷優(yōu)化傳統(tǒng)的審計方法，積極主動創(chuàng)新審計方法，改進(jìn)審計組織管理方式。二是審計方法的差異化。大氣污染防治專項資金績效審計要因地制宜，結(jié)合審計項目特點，綜合運用案例分析、實驗研究等多種方法，采取一地一策，一項一策。三是審計流程的規(guī)范化。規(guī)范大氣污染防治專項資金績效審計流程、作業(yè)程序等，使政府審計人員有章可循，易于上手。四是審計方式的信息化。推進(jìn)大氣污染防治專項資金績效審計信息化建設(shè)，建立專項資金績效審計信息系統(tǒng)，積極探索數(shù)字化審計模式。
（五）建立大氣污染防治專項資金績效審計的管理體系。一方面，完善大氣污染防治專項資金績效審計閉環(huán)管理。做到審計準(zhǔn)備全方面“審有備”，審計過程全覆蓋“審到邊”，審計結(jié)果全有效“改徹底”，審計建議全到位“促政策”。另一方面，加強大氣污染防治專項資金績效審計過程管理，關(guān)注審計過程的科學(xué)性、公正性、依法性，做好大氣污染防治專項資金績效的跟蹤審計。
（六）加速培養(yǎng)一批有能力有干勁的專項資金審計隊伍。優(yōu)化績效考評機制，突出審計機構(gòu)及人員績效考核體系的科學(xué)性，完善人才激勵制度，形成良好的激勵機制，最大化激發(fā)審計人員工作積極性。健全人才培養(yǎng)模式，政府機構(gòu)要不斷優(yōu)化人才培養(yǎng)，完善職業(yè)教育；豐富引才渠道，優(yōu)化審計人才隊伍結(jié)構(gòu)；加強自身廉潔建設(shè)，提高審計人員職業(yè)道德。高校要加快審計學(xué)科體系建設(shè)，推動建立理論與實踐相結(jié)合的審計專業(yè)人才培養(yǎng)體系。
作者:賀娜 單位:西安建筑科技大學(xué)