集體土地行政訴訟案件原告資格探思
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一、典型案例一
【基本案情】
2011年，省級人民政府作出《浙江省建設(shè)用地審批意見書》，同意某市2010年年度計劃第十批次建設(shè)用地，包含某村地塊。2018年，該市政府同意原國土資源局作出《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓方案呈報表》。經(jīng)公開掛牌，某公司競得案涉土地，簽訂《出讓成交確認(rèn)書》和《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》。經(jīng)該市政府批準(zhǔn)同意，原國土資源局核發(fā)《建設(shè)用地批準(zhǔn)書》。毛某某等6人系某村村民，認(rèn)為涉案建設(shè)用地批準(zhǔn)書侵害了其合法權(quán)益，于2020年提起行政訴訟。一審法院經(jīng)審理認(rèn)為毛某某等人不具備提起訴訟的原告資格，故裁定駁回起訴。六原告不服提出上訴。二審法院認(rèn)為：案涉建設(shè)用地批準(zhǔn)書作出前，涉案土地由浙江省人民政府批準(zhǔn)征收。故六原告與該被批準(zhǔn)征收土地的后續(xù)審批利用行為已無利害關(guān)系，不具備原告主體資格。據(jù)此，駁回上訴，維持原裁定。
【以案說法】
原集體土地使用權(quán)人與該土地被征收并出讓后的國有土地登記行為無法律上的利害關(guān)系。1.本案涉及征地訴訟案件原告資格問題。《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一款規(guī)定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織有權(quán)提起訴訟。屬于行政訴訟程序問題，不涉及實體問題。2.本案涉及批準(zhǔn)行為性質(zhì)問題。自然資源主管部門與土地使用者簽訂土地有償使用合同，并頒發(fā)建設(shè)用地批準(zhǔn)書。該批準(zhǔn)行為屬于國家針對建設(shè)用地土地用途所采取的總量控制行為，僅是建設(shè)單位取得國有土地使用權(quán)的一個環(huán)節(jié)，本身并不直接影響用地范圍內(nèi)原土地使用權(quán)人的合法權(quán)利，原土地使用權(quán)人的土地使用權(quán)也不因為頒發(fā)建設(shè)用地批準(zhǔn)書而喪失。
二、典型案例二
【基本案情】
原告葛某認(rèn)為其宅基地和承包地被強(qiáng)制占用。2019年11月，葛某通過信息公開得知某市自然資源主管部門曾與其所在村集體的股份合作社簽訂《征地補(bǔ)償協(xié)議》，認(rèn)為該協(xié)議侵害其合法權(quán)益。遂于2020年初訴之法院。法院經(jīng)審查認(rèn)為，《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第三條第一款規(guī)定，村民委員會或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對涉及農(nóng)村集體土地的行政行為不起訴的，過半數(shù)的村民可以集體經(jīng)濟(jì)組織名義提起訴訟。本案中，葛某以個人名義提起行政訴訟，不具有原告主體資格，故裁定駁回起訴。
【以案說法】
個人對涉及農(nóng)村集體土地的行政行為不服，以個人名義提起訴訟的，不具有原告主體資格。1.個別村民未經(jīng)授權(quán)原則上不能代表村農(nóng)村集體提起行政訴訟。農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會經(jīng)營、管理。作為村農(nóng)民集體成員的個別村民認(rèn)為村農(nóng)民集體享有的土地所有權(quán)受到行政行為侵害，需要對有關(guān)行政機(jī)關(guān)主張權(quán)利的，應(yīng)通過法定的途徑和形式，將個別村民的意愿轉(zhuǎn)化為村農(nóng)民集體的意愿，以村農(nóng)民集體的名義主張權(quán)利。2.根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》相關(guān)規(guī)定，下列主體有權(quán)提起訴訟：一是作為集體土地所有權(quán)人的村民委員會或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織；二是在集體經(jīng)濟(jì)組織不起訴的情形下，過半數(shù)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員以集體經(jīng)濟(jì)組織名義起訴；三是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員全部轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民后，過半數(shù)的原集體經(jīng)濟(jì)組織成員可以提起訴訟；四是土地使用權(quán)人或者實際使用人，對涉及共使用或?qū)嶋H使用的集體土地的行政行為不服的，可以自己的名義提起訴訟。
三、典型案例三
【基本案情】
原告趙某等五人在本村擁有宅基地、承包地，反復(fù)舉報該村存在違法征地、占地的情況，向區(qū)級自然資源部門提出查處申請。該局經(jīng)函詢、實地查看等方式，未發(fā)現(xiàn)違法征地、占地的行為，遂作出履職意見答復(fù)書。五原告不服，向市級自然資源部門提出復(fù)議申請。市級自然資源部門認(rèn)為區(qū)級自然資源部門對違法線索的調(diào)查存在事實不清、證據(jù)不足問題，決定撤銷原作出的履職意見答復(fù)書并責(zé)令重做。該區(qū)級自然資源部門再次調(diào)查后進(jìn)行答復(fù)，結(jié)論一致。五原告仍不服，根據(jù)行政復(fù)議制度改革精神，向該市人民政府提出復(fù)議申請。該市政府認(rèn)定區(qū)級自然資源部門系該市自然資源部門的派出機(jī)構(gòu)，其作出查處答復(fù)于法無據(jù)，決定撤銷前述履職意見答復(fù)書并責(zé)令重作。2019年10月，該市自然資源部門遂作出履職意見答復(fù)書，結(jié)論也基本一致。五原告仍不服，向該市政府提出復(fù)議申請。2020年2月，該市政府作出行政復(fù)議決定書，維持市自然資源部門遂作出的履職意見答復(fù)書。2020年3月，五原告提起行政訴訟，要求撤銷2019年10月的履職意見答復(fù)書、2020年2月的行政復(fù)議決定書，并責(zé)任該市自然資源部門查處非法占用集體土地行為、退還非法占用土地。法院經(jīng)審理認(rèn)為，五原告雖然提供了當(dāng)?shù)胤课荼徊鸪?、土地上有工程車工作的照片，但就現(xiàn)狀而言，仍在繼續(xù)使用自己的宅基地，承包地也正常耕種，當(dāng)?shù)責(zé)o征地公告，五原告宅基地、承包不存在被非法征收、侵占的情形。另外，根據(jù)案涉證據(jù)和當(dāng)事人陳述，五原告土地確實不存在被非法征收與侵占的情形，被告某市自然資源部門的履職回復(fù)并無不當(dāng)。遂駁回原告訴訟請求。
【以案說法】
1.原告是否具備相應(yīng)訴權(quán)。五原告的訴訟請求既包含其各自為土地使用權(quán)人對于有關(guān)主體侵犯其合法權(quán)益的“投訴”，又包含與其本人沒有直接關(guān)系的“舉報”，但其在庭審中明確就各宅基地和承包地部分的結(jié)果不服，被告的查處結(jié)果當(dāng)然適用五原告的宅基地和承包地，應(yīng)當(dāng)視為五原告與案涉回復(fù)具有利害關(guān)系，也即擁有法定訴權(quán)。2.訴源治理角度的思考。本案中，被告某市自然資源部門的履職回復(fù)并無不當(dāng)。被告雖然在庭審中解釋，當(dāng)?shù)叵荡嬖卩l(xiāng)村全域土地綜合整治項目，并配合機(jī)場規(guī)劃，所以出現(xiàn)宅基地、承包地調(diào)整，但是并未在回復(fù)時就五原告所反映的房屋拆除、土地平整進(jìn)行解釋。這也是五原告認(rèn)為被告未履行法定查處職責(zé)的重要原因之一。因此，從源頭上預(yù)防和化解行政爭議的角度思考，該執(zhí)法確有改進(jìn)之處。
作者:陸楊潔 楊萍 單位:桐廬縣人民法院